Dans trente ans une protection sociale simplifiée ?, Forum Futuribles sur l’avenir de la Sécurité sociale

Dans trente ans une protection sociale simplifiée ?

 

Julien Damon

Professeur associé à Sciences Po

Conseiller scientifique de Futuribles et de l’École nationale supérieur de la sécurité sociale (En3s).

 

La simplification apparaît, avec l’évaluation, comme une ardente obligation des politiques publiques contemporaines. Mais la simplification est compliquée. Et les grandes réformes de simplification se sont souvent avérées productrices de complexité. Il en va ainsi de la création du RSI et du RSA. Cette réforme de l’organisation de la sécurité sociale des indépendants et cette réforme des minima sociaux ont, toutes les deux, été présentées à leur origine comme de grandes œuvres de simplification. Et toutes les deux ont rapidement été décriées comme de redoutables complexifications, pour les gestionnaires comme pour les bénéficiaires. À rebours de ces exemples brocardés, des initiatives, reposant d’ailleurs de plus en plus sur de la dématérialisation, comme la carte Vitale, le chèque emploi service universel (CESU) ou le service Pajemploi (destiné à gérer les aspects administratifs des parents employeurs) sont valorisées. Pourra-t-on faire plus et mieux dans les trente ans qui viennent ? Les ressources et possibilités de la révolution numérique permettent d’envisager, de façon raisonnable, les grands traits d’une simplification qui n’est pas que vœu pieux, mais choc nécessaire et salutaire.

 

La simplification, ardente obligation

Nombre de responsables politiques, d’experts et d’opérateurs déplorent la complexité et, pire, la complexification croissante des politiques, des politiques sociales en particulier. Le sujet n’est pas neuf. Et pour faire de la prospective, il est toujours bon de faire un peu de rétrospective. La revue Droit Social publiait, dès les années 1970, des articles sur le thème de la complexité et de la simplification. Ces contributions, avec des désaccords techniques de détail, allaient déjà dans le sens d’une nécessaire lutte contre la complexité illégitime et contre-productive. Reprenant et commentant des positions politiques, des rapports administratifs sur la législation sociale, ces textes soulignaient le caractère sisyphéen de l’exercice de simplification et critiquaient l’absence de l’usager de ces débats, alors que la complexité croissante était déjà légitimée comme une adaptation du droit aux particularités. Déjà s’affirmait le souhait de voir la simplification devenir le « leitmotiv dans l’action administrative » ainsi que l’optimisme quant à la capacité des « techniques modernes de gestion » (le « management moderne ») pour « réduire enfin cette hydre de Lerne ».

 

Il n’y a donc pas nécessairement nouveauté au thème de la simplicité, mais l’intensité de la complexité devient particulièrement problématique. À trois échelles. Tout d’abord, sur un plan doctrinal, la cohérence globale du système de protection sociale échappe. L’aide et l’action sociales, qui étaient appelées à disparaître, se sont étendues et ramifiées. La prévoyance et les complémentaires, appelées elles-aussi, en principe, à s’effacer, ont le vent en poupe. La sécurité sociale elle-même fait l’objet, dans ses branches, ses régimes et ses mécanismes, d’une sophistication extrême. Avec la décentralisation, on a vu se mettre en place, à côté de l’Etat-providence, des départements-providence, eux-mêmes remis en question par une recentralisation, puis l’arrivée des métropoles. Face à ces mouvements, incessants, même les spécialistes n’ont plus vraiment de vue d’ensemble. Ce brouillage doctrinal, au fond, n’est pas forcément embarrassant. Plus graves sont les embarras concrets des opérateurs et gestionnaires (caisses de sécurité sociale et collectivités territoriales aux premiers rangs). Les politiques sociales sont quotidiennement modifiées par une révision permanente de leurs paramètres, ce qui se traduit, de plus en plus délicatement, dans les systèmes d’information. Dévoreuse de moyens et d’énergie, comme une course sans fin, cette complexification continue ne permet plus de gérer à bon droit. Mais, plus graves encore, l’incompréhension et les critiques des destinataires des politiques sociales s’accentuent. Les usagers ne comprennent pas leurs droits que peinent à leur expliquer des techniciens ou conseillers dépassés par la complexité. La simplification s’impose donc à la fois pour dépasser les impasses doctrinales, les limites gestionnaires, les tracas individuels. In fine, deux légitimités fondent la simplification : une légitimité économique (pour faire mieux, avec sinon moins, du moins probablement pas plus) ; une légitimité démocratique (pour assurer lisibilité, visibilité et efficacité des dépenses sociales).

 

Internaliser la complexité, externaliser la simplicité

Face à la densité et à la complexité des prestations sociales, certains experts, issus de rangs divers, soutiennent une simplification drastique. Plutôt que de multiples prestations sociales, sous conditions de ressource ou non, le principe serait de réduire leur nombre, d’en harmoniser les barèmes, et d’en assurer le service par une institution unique. Une solution radicale, dont on peut trouver des expressions politiques à gauche comme à droite, consiste à doter les individus d’un revenu universel. Cette idée d’un revenu qui peut aussi être dit inconditionnel ou de citoyenneté s’élabore depuis environ deux siècles et rassemble des partisans partout dans le monde. Le sujet est souvent balayé d’un revers de main sur l’autel des réalités économiques et des craintes de désincitation au travail. La pesée des arguments et contre-arguments doit cependant prendre en considération ce qu’une telle instauration signifierait en termes de simplification. Une totale révolution. Deux options philosophiques sous-jacentes à une telle configuration s’opposent. Dans un premier camp, les partisans du revenu universel aspirent à compléter l’édifice en place. Dans un deuxième camp, il s’agit de complétement le remplacer. Dans sa version extrême, cette idée a ceci de commun avec la sécurité sociale, d’ambitionner un système unique (pas d’autre organisation), universel (tout le monde est concerné) et uniforme (la prestation serait forfaitaire). Le projet et sa mise en œuvre sont cependant loin des couloirs de la décision. Il n’empêche que sur le registre des prestations, il est tout de même possible de simplifier. Une réforme d’envergure tiendrait d’une unification des bases ressources des différentes prestations. Une telle harmonisation aurait le double avantage de diminuer sensiblement le travail de contrôle des caisses et d’augmenter la visibilité que peuvent avoir les bénéficiaires des évolutions de leurs droits. La logique sous-jacente à cette voie de simplification est d’assurer la lisibilité et la stabilité des règles.

 

Un autre foyer, plus aisé, de simplifications relève de la relation de service. Puisque les différentes institutions ne peuvent être bouleversées du jour au lendemain, une idée force est de rendre compatibles, interopérables et interconnectés les systèmes d’information. La complexité doit ainsi être internalisée par la technique. Symétriquement, et toujours en s’appuyant sur les systèmes d’information, il est possible d’externaliser la simplicité, avec mise en œuvre d’un principe exigeant, celui de l’unicité. La perspective d’un point d’entrée unique pour un service global et intégré apparaît être une cible souhaitable et possible. Le programme « Dites-le nous une fois », développé par l’administration française à destination des entreprises, consiste à alléger les tâches administratives en diminuant les sollicitations et en mutualisant les données. Pour ce qui relève des politiques sociales, on parle souvent, en France, de guichet unique. Mais c’est en général pour les multiplier, ce qui est contradictoire. Les Anglo-saxons parlent de « one stop shop » que l’on doit plus valablement traduire par point d’entrée unique.

 

Toute cette simplification par unicité ne se ferait pas aisément. Elle se légitime au nom de l’usager, avec une ambition à haute teneur technologique, et haute valeur ajoutée de service. De telles orientations permettent une forte personnalisation de la relation de service, des gains substantiels de temps et de ressources. Elles sont susceptibles néanmoins de remettre en cause, dans leur substances, les institutions et réseaux de caisse existants. De telles évolutions ne vont donc pas sans réticences dont il convient de triompher.

 

Toute cette logique de simplification par unification et intégration de services est d’abord une architecture technique, permettant notamment l’intermédiation des relations entre institutions et des systèmes. Elle ne passe pas par la normalisation des institutions, des accueils et des prestations, mais par celle des données. Les points d’entrée uniques ne naissent pas d’une idée de transformation des prestations, mais de la possibilité d’améliorer leur administration. L’ambition est de diminuer les coûts de gestion pour l’organisation mais surtout pour la personne. Quels que soient les sujets d’entrée (une baisse de revenus, un problème de logement, mais aussi une naissance, un accident, un départ à la retraite, etc.), il n’y a plus, dans cette logique, de codes personnels et de dossiers différents. Le principe est que la personne doit être reconnue dès qu’elle est rencontrée, c’est-à-dire dès qu’elle est individuellement connectée.

 

La puissance des systèmes d’information ne doit pas être mise à défaut par des législations et réglementations inutilement sophistiquées. À l’inverse, cette capacité contemporaine de connexions et de collaborations peut assurément être mise au service d’une simplification pour l’usager, qui ne soit pas une complexification sans nom pour l’administration. La conclusion de cette analyse revient assez aisément à une citation que l’on attribue au génie de Leonard de Vinci : « La simplicité est la sophistication suprême ». Cette sophistication, par intégration de la complexité et offre de la simplicité, passe peut-être moins par des annonces grandioses et des réalisations immédiates que par petites touches successives. Un peu, au fond, comme s’est progressivement affirmée et comme continue à s’affirmer la sécurité sociale. Et comme probablement, elle s’affirmera encore.

 

Courage, simplifions

À l’horizon d’une trentaine d’années il est même possible d’être optimiste, sans être naïf. Pour se convaincre de la possibilité d’un optimisme, il suffit de se projeter trente ans en arrière. En 1985, quand la sécurité sociale fêtait ses quarante ans, elle n’envisageait ni RMI, ni CMU, ni CSG, ni risque dépendance, ni loi contre les exclusions, ni recueil national des données sociales. Elle ne pouvait imaginer que tout ou presque pourrait se gérer à partir de téléphones portables qui n’existaient même pas. S’il avait fallu projeter les 30 ans à venir en prolongeant les tendances alors à l’œuvre, on aurait bien trouvé quelques sujets sempiternellement présents (la complexité, les déficits, le rôle des partenaires sociaux, les concurrences entre opérateurs). Mais on aurait manqué l’essentiel : la formidable croissance des capacités technologiques permettant de personnaliser et d’adapter les services publics. D’où une idée simple à avoir à l’esprit : l’ingérable complexité n’est pas forcément l’horizon obligatoire. À condition de volonté.

 

Sachant qu’il est aisé de compliquer progressivement et coûteux de simplifier drastiquement, il faut bien du courage pour faire plus qu’annoncer un « choc de simplification » et vraiment le réaliser. Il ne faut certainement pas en attendre un monde totalement débureaucratisé. Mais on peut espérer une digestion heureuse de la révolution numérique toujours à l’œuvre, par intégration de la complexité dans les guichets et les systèmes d’information, et externalisation de la simplicité dans la relation de service aux clients et aux usagers. Il n’y a probablement rien de plus impérieux mais aussi de plus périlleux que de simplifier les organisations pour simplifier la vie des gens. Le grand problème est que le bureaucrate qui complexifie c’est toujours l’autre. Par conséquent, en particulier dans la sphère sociale, tout le monde est d’accord pour simplifier, combattre et briser la bureaucratie. Et dès lors une grande question surgit : on commence par qui ?

 

 

 

www.futuribles.com/base/article/la-securite-sociale-en-2045-selon-julien-damon-dan/

« Les inégalités ne sont pas une fatalité », Les Échos, 11 décembre 2015

Le paquet contre les inégalités

 

Précurseur et toujours proche de Thomas Piketty, Anthony Atkinson est un éminent spécialiste anglais de la redistribution. Il propose une nouvelle fresque sur les inégalités et, surtout, un paquet de mesures afin d’en diminuer des niveaux aujourd’hui presqu’universellement condamnés.

 

Atkinson fait mouche avec un ouvrage accessible et concret, dédicacé aux salariés du NHS (le service public de santé britannique), dont les droits d’auteurs iront, notamment, à Emmaüs. L’analyse débute par un retour sur ces inégalités de revenu et de richesse qui, partout ou presque, inquiètent. Sans équation indigeste, l’économiste rappelle que le monde, en particulier dans la zone OCDE, a connu un tassement des inégalités, de la seconde guerre mondiale aux années 1970, grâce à l’extension de la protection sociale et à la progressivité de l’impôt. Il signale un « tournant vers l’inégalité » dans les années 1980, même s’il n’a pas concerné tout le monde, l’Amérique Latine en particulier. Et la France se singularise bien davantage par le maintien des disparités que par leur explosion. Atkinson souligne que toutes les inégalités ne sont pas égales. Certaines dispersions statistiques sont parfaitement légitimes quand certaines différences sont proprement injustes. Dans une volonté de réconcilier équité et efficience, l’auteur avance un paquet de 15 recommandations qui font la saveur de son analyse.

 

Quinze propositions pour agir…

Parmi ses propositions, qui font système, certaines vont bien au-delà des outils socio-fiscaux. Ainsi Atkinson plaide-t-il pour des politiques publiques plus favorables à l’innovation et à l’employabilité. Au plan macro-économique, il considère que la lutte contre le chômage doit prendre place au même rang et avec les mêmes obligations que la lutte contre l’inflation. D’un point de vue institutionnel, sans citer ici le cas français, il invite à créer des « conseils économiques et sociaux » pour faire vivre le dialogue social. C’est assurément lorsqu’il s’agit des instruments de la redistribution qu’il est le plus innovant et le plus déterminé. Favorable à la progressivité de la fiscalité, il place à 65 % le taux marginal d’imposition sur les revenus (ce qui fera autant hurler qu’applaudir). Plus inventif, il envisage la création d’une dotation en capital versée à tous, au moment de la majorité, en tant qu’héritage minimum attribué à tous les jeunes. Une telle dotation serait financée par une taxation plus élevée des successions, legs, dons et donations reçus au cours de sa vie. Attaché aux prestations universelles plutôt que sous condition de ressource, Atkinson préconise des allocations familiales généreuses, dès le premier enfant et soumises à l’imposition (ce qu’elles ne sont pas, dans ces trois dimensions, en France). Fin connaisseur de tous les mécanismes, il se méfie du revenu dit universel ou de citoyenneté, en relisant les formulations de Prix Nobel aussi divergents que Milton Friedman et James Tobin, mais envisage un « revenu de participation » complémentant la protection sociale. Il examine aussi l’idée d’un revenu de base, mais pour les enfants, à l’échelle de l’Union européenne.

 

Il prône également l’établissement de fonds souverains, sur le modèle du fonds stratégique d’investissement (FSI), et s’intéresse à l’impôt sur la fortune (ISF). ISF et FSI ne sont pas les seuls instruments français qui séduisent l’économiste, dans sa volonté de traiter des inégalités dans une perspective bien plus large. En matière de développement il invite à passer le niveau de l’aide publique internationale à 1 % du PIB des pays riches (ce, soit dit en passant, alors qu’elle n’atteint pas encore les 0,7 % envisagé).

 

… qui feront réagir

Bien entendu toutes ces recommandations et suggestions feront réagir. Imprimées à cet effet, et accompagnées des premières réponses aux objections qu’elles ne manqueront pas de susciter (« pas les moyens », « impossibilité politique », « douce utopie », « dangereux égalitarisme », etc.), elles sont étudiées avec rigueur et conviction. La rigueur d’un Atkinson qui est l’un des plus grands experts des bases de données sur ces questions sociales. La conviction d’un auteur qui n’accepte pas la supposée inéluctabilité de la croissance démesurée des inégalités. Et qui rétorque que c’est pendant une première période de mondialisation que se sont constitués les Etats-providence. À ces derniers, donc, de s’adapter au nouveau contexte économique, aux nouvelles formes d’emploi et de croissance. Atkinson nous offre, en tout cas, une pièce majeure qui prolonge et complète les travaux et débats autour de Piketty. Avec un succès que l’on peut souhaiter égal.

 

 

Anthony Atkinson, Inequality. What can be done ?, Harvard University Press, 2015, 384 pages.

 

 

 

Julien Damon

Professeur associé à Sciences Po

 

« The name is bond. Social impact bond », chronique dans les Actualités sociales hebdomadaires, novembre 2015

 

Son nom est Bond. Social Impact Bond

 

 

Julien Damon

Professeur associé à Sciences Po

 

Le social impact bond (SIB) est une innovation sociale venue d’un autre monde. Celui de la finance privée. Il s’agit d’un nouvel instrument (on aime dire aujourd’hui un « véhicule ») financier, dédié aux politiques sociales. Depuis 2010 les think tanks, un peu partout dans le monde (et France Stratégie pour la France), s’intéressent à cette nouvelle perspective de financement de la protection et de l’action sociales.

 

Né au Royaume-Uni, cet outil s’insère dans le sillon de ce que le gouvernement, outre-manche, veut soutenir : la Big Society. Plutôt que des politiques publiques seulement publiques, pourrait-on dire, l’ambition est de réformer l’action publique, dans le domaine social en particulier, afin de mieux associer les personnes directement concernées, le secteur public et les deux secteurs privés (lucratifs et non-lucratifs).

 

Les SIB introduiraient, selon leurs détracteurs, le loup du privé dans la bergerie sociale. Ces SIB et leurs promoteurs aspirent, en tout cas, à constituer une réponse à une question essentielle : comment rendre l’intervention sociale plus efficace et moins coûteuse ? Le SIB ne se veut pas solution miracle, mais option innovante, avec deux idées force. Tout d’abord, il est possible d’investir et de lever des fonds privés pour financer la prise en charge des sujets sociaux mêmes les plus compliqués (accueil des sans-abri, réinsertion des détenus, limitation de la récidive, prévention des grossesses adolescentes, lutte contre l’illettrisme, etc.). Ensuite, il est vraiment possible de mesurer l’efficacité de l’action entreprise. En un mot, la rentabilité d’une intervention sociale peut s’évaluer sur un double registre social et financier.

 

Concrètement, le secteur privé (ce peut être des investisseurs capitalistiques – Goldman Sachs fait partie des innovateurs en pointe – ou des fondations philanthropiques) est sollicité pour assumer un risque financier lié à la mise en œuvre d’un programme social. Si les objectifs assignés au préalable à ce programme ne sont pas atteints, l’investisseur perd sa mise. À l’inverse, si les visées attendues sont atteintes et dépassées, les pouvoirs publics remboursent l’investissement et paient même des intérêts qui font tout l’intérêt d’une telle coopération. A la différence des partenariats publics privés (PPP), déjà largement présents dans ce secteur social (que l’on songe aux hôpitaux ou aux prisons), il n’y a pas location avec les SIB. S’ils ressemblent, dans leur philosophie à ces PPP, les SIB en diffèrent à plusieurs égards. Tout d’abord, ce n’est pas un couple, avec un commanditaire public et un opérateur privé. C’est plutôt un ménage à quatre avec un opérateur (généralement associatif), un financeur, un donneur d’ordre (une autorité publique), un évaluateur. Ensuite, si les résultats attendus ne sont pas au rendez-vous, l’investisseur perd toute sa mise. Symétriquement, si les résultats sont bons l’investisseur est rémunéré en fonction des économies qui ont pu être réalisées en passant par ce nouveau cadre contractuel, original pour les politiques sociales. Les PPP alimentent peut-être la performance publique, mais ils passent toujours par de la dépense publique. Les SIB veulent aussi nourrir l’efficacité et l’efficience, mais ils entraînent systématiquement une économie, soit par non rémunération de l’investisseur qui n’aura pas réussi à faire atteindre les résultats, soit par des résultats qui autorisent précisément des économies par rapport aux autres formules, traditionnelles, de déploiement des programmes sociaux.

 

Tout n’est pas totalement stabilisé en ce qui concerne ces SIB, à l’étranger comme dans le cas français où ils commencent à être évoqués, avant peut-être d’être implantés. La langue française a du mal à les traduire. Doit-on parler de « titres à impact social », d’« investissements à impact social » ? Le nom se cherche.

 

Les SIB, et, surtout, la logique qui les sous-tend, correspondent pleinement à de grands mouvements à l’œuvre en matière de protection sociale. Il en va de l’introduction progressive, en France, des réflexions et stratégies dites d’investissement social. Ces SIB, qui peuvent soulever bien des débats, se présentent comme de nouvelles possibilités pour améliorer les performances et la gouvernance du social. Pourquoi ne pas les expérimenter ?

POUR PLUS D’ANALYSES ET DE PROPOSITIONS, VOIR LE RAPPORT DE L’INSTITUT DE L’ENTREPRISE :

Social Impact Bonds : un nouvel outil pour le financement de l’innovation sociale

 

 

 

Le logement des classes moyennes en France : un déclassement objectif, subjectif et politique

L’ARTICLE : ICI

« Le logement des classes moyennes en France : un déclassement objectif, subjectif et politique », Environnement Urbain / Urban Environment [En ligne], Volume 9 | 2015, mis en ligne le 19 octobre 2015. URL : http://eue.revues.org/621

Résumé : Les classes moyennes, en France, sont affectées par un déclassement (ressenti et observé) en ce qui concerne le logement. Ce sont les strates inférieures des classes moyennes, quelles que soient les définitions et délimitations retenues, qui rencontrent le plus de difficultés, se rapprochant des catégories les moins favorisées. Dans l’ensemble, les mécanismes sociofiscaux ne leur sont pas favorables : les aides au logement vont d’abord aux moins favorisés, les dépenses fiscales bénéficient aux mieux lotis. Alors qu’historiquement la politique française du logement a plutôt visé les classes moyennes, celles-ci sont désormais relativement de côté par rapport, d’une part, aux ménages les plus pauvres et, d’autre part, aux investisseurs plus aisés. Sans qu’il soit possible de décalquer la question des classes moyennes sur celle de la périurbanisation, il apparaît que l’éclatement structurel des classes moyennes se double de l’émiettement des territoires. Cet article, reposant sur la diversité des perspectives et des données, constitue une synthèse autour d’un sujet très débattu en France, qu’il s’agisse des définitions, des évolutions, des habitations et des localisations des classes moyennes.

 

« Le logement des classes moyennes en France : un déclassement objectif, subjectif et politique », Environnement Urbain / Urban Environment [En ligne], Volume 9 | 2015, mis en ligne le 19 octobre 2015. URL : http://eue.revues.org/621

«Vers l’allocation sociale unique», Le Point, 10 décembre 2015

 

 

L’allocation sociale unique : de nombreuses questions

 

L’idée d’une allocation sociale unique va alimenter la prochaine élection présidentielle. François Fillon la propose dans son livre « Faire ». Les entourages des autres potentiels candidats à la primaire à droite y réfléchissent. À gauche, le projet de simplifier radicalement le système des prestations ne laisse pas indifférent. Des deux côtés, des voix s’élèvent pour fusionner certaines prestations, allant parfois jusqu’à un revenu universel complétant ou se substituant à l’ensemble de la protection sociale. L’idée d’allocation sociale unique est une sorte de voie moyenne, se cantonnant aux principales prestations sous condition de ressource. La Cour des Comptes suggère, de son côté, un rapprochement des principaux minima sociaux avec les prestations logement. Mais de quoi parle-t-on ? La matière est aussi compliquée que les enjeux sont importants. Les minima sociaux amènent le revenu des ménages à un niveau minimum. On trouve, dans cette famille, le RSA, le minimum vieillesse, l’allocation aux adultes handicapés, l’allocation de solidarité spécifique (pour les chômeurs en fin de droit), et quelques autres de moindre envergure. L’ensemble représente, fin 2013, 4 millions de personnes allocataires (7 millions de bénéficiaires avec les enfants et conjoints), pour 23 milliards d’euros de dépenses publiques. De leur côté, les prestations logement concernent 6 millions de locataires pour 18 milliards d’euros de dépenses. Toutes ces allocations sont gérées principalement par les CAF, mais aussi par Pôle Emploi ou d’autres caisses de sécurité sociale, pour le compte de l’Etat ou celui des départements. Elles peuvent être améliorées, localement, par des exonérations fiscales, de l’accès gratuit à certains services proposés par les collectivités territoriales. Aller dans le sens d’une allocation unique suppose donc cinq mouvements, redoutables politiquement et techniquement. D’abord, il faut décider de l’ensemble qui sera fusionné. Jusqu’où aller ? Faut-il, par exemple, inclure les prestations familiales ? Ensuite, il faut décider d’un organisme gestionnaire unique. Lequel ? Il faut également choisir une modalité uniforme de financement, de calcul et de versement. Et dire, à moins de ne faire que refaire la peinture sans toucher vraiment au mur, qui seront les gagnants et perdants d’une telle réforme. Il faudrait, enfin, uniformiser la prestation unique afin qu’elle ne varie pas localement en fonction des décisions municipales. Qui décidera de mettre un terme à la libre administration des communes ? La simplification, comme toujours, apparaît bien compliquée. Personne n’a encore relevé que la perspective était déjà aussi clairement exprimée il y a 10 ans, quand, en 2005, Martin Hirsch la dessinait assez précisément avec son projet, alors très ambitieux, de RSA. Le passage par le débat financier et parlementaire aura eu raison de sa grande visée. Qui revient pourtant aujourd’hui avec force.

 

La difficile détermination du seuil de pauvreté

“La difficile détermination du seuil de pauvreté”, Les Echos, 17 novembre 2015

Kaushik Basu / Vice-président de la banque mondiale

Le niveau de revenus à partir duquel un individu est considéré comme pauvre relève d’un calcul complexe, qui se joue à la décimale près. Un enjeu d’importance capitale pour la Banque mondiale.

En tant que professeur universitaire puis conseiller économique en chef auprès du gouvernement indien, je me suis longtemps basé avec la plus grande satisfaction sur les données de la Banque mondiale en matière de pauvreté à l’échelle internationale, suivant avec intérêt les tendances et analysant les différents modèles transétatiques.

Je n’avais pas pour habitude de prendre un instant pour réfléchir à la manière dont ces chiffres étaient calculés. Puis, il y a trois ans, j’ai rejoint la Banque mondiale au poste d’économiste en chef. Soudainement, c’est comme si l’on avait demandé au client d’un restaurant, qui jusqu’à présent se contentait de commander avec joie son plat préféré, de se rendre en cuisine pour préparer lui-même ce plat.

L’exercice consistant à mesurer la pauvreté constitue un défi de taille pour la Banque mondiale. Si cette pauvreté diminue, nos détracteurs nous accusent de vanter nos résultats. Lorsqu’elle augmente, les critiques nous reprochent d’œuvrer pour conserver nos postes. Et lorsque les chiffrent demeurent inchangés, on nous accuse de fuir l’une ou l’autre de ces responsabilités.

La mise en garde d’Angus Deaton

Il existe certes un aspect libérateur dans le fait de se savoir condamné à la critique quelle que soit l’issue. Pour autant, lorsqu’il s’est agi pour notre équipe de déterminer cette année le seuil mondial de pauvreté (et par conséquent l’incidence de la pauvreté), je n’ai pu m’empêcher d’avoir en tête cette mise en garde formulée par Angus Deaton , prix Nobel d’économie 2015 : « Je ne suis pas certain qu’il soit judicieux pour la Banque mondiale d’engager autant sa responsabilité dans ce projet. »

J’ai en effet compris ce qu’il entendait par là : le calcul réalisé cette année autour de la pauvreté revêt une importance capitale. En 2011, de nouveaux calculs ont été effectués concernant les parités de pouvoir d’achat (ou PPA, qui constituent pour l’essentiel une estimation de ce qu’il est possible d’acheter avec 1 $ dans différents pays), et les chiffres ont été publiés en 2014. Ceci nous a donné l’occasion de faire le point sur la manière d’ajuster le seuil mondial de pauvreté, d’estimer les nouveaux chiffres de la pauvreté, et de les publier dans notre Rapport de suivi mondial , qui a été présenté au mois d’octobre.

Deuxième raison à la mise en garde de Deaton, l’ONU a intégré l’éradication de la pauvreté chronique à ses récents Objectifs de développement durable . Ceci signifie que notre décision quant à la fixation du seuil mondial de pauvreté influencera sans doute non seulement la mission de la Banque mondiale, mais également le programme de développement des Nations Unies ainsi que des États du monde entier. De toute évidence, tandis que jonglions avec les chiffres, nous avions une responsabilité majeure et toute particulière à honorer.

Déterminer un seuil de pauvreté raisonnable

Notre première tâche consistait à déterminer la manière dont avait été fixé le seuil mondial de pauvreté jusqu’à lors. En 2005, lorsqu’avait été estimée la précédente ronde de parités de pouvoir d’achat, la méthode utilisée consistait à prendre en compte les seuils nationaux de pauvreté des 15 pays les plus pauvres, à en calculer la moyenne, et à considérer cette moyenne comme un seuil mondial. Ceci avait conduit à la fixation d’un seuil mondial de pauvreté à hauteur de 1,25 $ ; l’idée étant qu’un individu peut être considéré comme pauvre lorsque sa consommation ajustée en PPA est inférieure à 1,25 $ par jour.

La validité de cette méthode a été remise en question – et j’émets moi-même des réserves. Pour autant, le niveau auquel est fixé ce seuil pour l’année initiale ne revêt en un sens pas tant d’importance. Dans la mesure où il n’existe aucune définition unique de la pauvreté, l’important consiste à fixer un seuil à une hauteur raisonnable, puis à maintenir ce seuil constant en termes réels (ajusté à l’inflation), de sorte que nous puissions effectuer un suivi de la performance du monde, et des pays dans leur individualité, au cours du temps.

Certaines critiques ont estimé que le seuil de pauvreté fixé à 1,25 $ en 2005 était trop faible. Ceux-ci doivent néanmoins savoir qu’en 2011, pas moins de 14,5 % des habitants de la planète – soit une personne sur sept – vivaient en dessous de ce seuil. Puisque nous nous sommes d’ores et déjà engagés sur la voie de l’objectif visant à éradiquer la pauvreté extrême et chronique d’ici 2030, notre première décision a consisté à conserver ce repère afin de pouvoir mesurer la pauvreté de manière constante.

Compte tenu de l’inflation survenue entre les deux rondes de calcul des PPA, effectuées en 2005 et 2011, nous allions de toute évidence devoir rehausser le seuil de pauvreté nominal, afin de maintenir la constance du seuil réel. Or, il nous était extrêmement difficile de procéder à cela pour le monde entier. Sur quels taux d’inflation et sur quels pays allions-nous pouvoir nous baser ?

Des méthodologies concordantes

Nous avons expérimenté deux méthodes : la première consistait à appliquer une inflation aux seuils de pauvreté des 15 pays utilisés en 2005, en tenant compte du taux d’inflation de chacun pour ensuite en calculer la moyenne ; la seconde méthode consistait à procéder de la même manière autour de 101 pays concernant lesquels nous disposions de données suffisantes. Ces deux méthodes ont respectivement abouti à rehausser le seuil à 1,88 $ et 1,90 $.

Une troisième approche était néanmoins possible : rehausser le seuil de pauvreté au moyen des nouveaux indices de PPA, de sorte que l’incidence de la pauvreté mondiale demeure inchangée (puisque l’on peut considérer que la PPA nous informe sur une parité entre plusieurs pays, et qu’elle ne saurait modifier le seuil absolu de pauvreté mondiale). Commençant à mettre en évidence un étrange alignement d’étoiles, cette troisième méthode a abouti à la fixation d’un seuil de pauvreté juste au-dessus de 1,90 $. En bref, en arrondissant à la première décimale, les trois méthodes concluaient toutes à un seuil de 1,9 $. Et c’est le seuil que nous avons décidé d’adopter.

Nous n’aurons sans doute pas toujours la chance d’employer des méthodes différentes et d’aboutir pour autant à un résultat quasi-identique. En outre, la pauvreté peut être – et doit être – mesurée en fonction de nombreux éléments autres que purement financiers : espérance de vie, niveau de scolarité, santé, et nombre d’autres mesures des « capacités et fonctionnements » humains (pour reprendre la formule d’ Amartya Sen ) revêtent également une importance.

Afin d’appréhender ces difficultés et d’élargir les recherches que mène la Banque mondiale en matière de pauvreté, nous avons créé une Commission sur la pauvreté mondiale – composée de 24 membres et présidée par Sir Tony Atkinson de la London School of Economics et du Nuffield College d’Oxford – qui présentera son rapport au printemps prochain.

La mesure du seuil de pauvreté suscite la plus grande attention des dirigeants politiques comme des chercheurs universitaires – et notre calcul n’a pas failli à la règle. Nous nous sommes montrés attentifs aux politiques de lutte contre la pauvreté, sans jamais toutefois céder aux pressions politiques. Nous avons tenu compte des suggestions des chercheurs, mais avons toujours fait appel à notre propre jugement. L’un des chercheurs concernés a fait valoir avec certitude qu’il s’agissait de fixer le seuil de pauvreté à 1,9149 $. J’ai considéré que ces trois dernières décimales étaient un peu excessives.
En savoir plus sur http://www.lesechos.fr/idees-debats/cercle/cercle-144076-la-difficile-determination-du-seuil-de-pauvrete-1175924.php?4jEZOqqoq3WSTTWr.99