« Allocation sociale unique : que faut-il unifier ? », Les Échos, 29 mars 2016

Allocation sociale unique : que faut-il unifier ?

 

De nombreux projets politiques plaident en faveur d’une allocation sociale unique. L’unification des prestations s’avère extrêmement ambitieuse. Tour d’horizon des divers sujets qu’une telle volonté de simplification et de rationalisation suppose de traiter.

 

L’idée d’une allocation sociale unique alimente déjà la campagne présidentielle naissante. François Fillon la propose dans son livre « Faire ». Alain Juppé a annoncé vouloir la créer. Dans son ouvrage « Ne vous résignez pas ! », Bruno Lemaire cite un conseil donné par George Osborne, le ministre des Finances britannique. « Si j’ai un conseil à te donner, lui dit-il, prépare bien ton projet d’allocation sociale unique ! Ne néglige pas les problèmes informatiques et de contrôle de fichiers ». À gauche, simplifier le système des prestations ne laisse pas indifférent. Le député socialiste Christophe Sirugue s’est vu confier une mission par le Premier ministre au sujet de la rationalisation des minima sociaux (RSA, etc.). Il doit rendre ses conclusions, très attendues, tout début avril. La Cour des Comptes suggère, de son côté, un rapprochement des principaux minima sociaux avec les prestations logement. Le think tank libéral IFRAP a même élaboré récemment un simulateur. Des voix différentes s’élèvent ainsi pour fusionner certaines prestations, allant parfois jusqu’à un revenu dit universel. Mais de quoi parle-t-on ? La matière est aussi compliquée que les enjeux sont importants. Au fond, tout dépend de ce qui est entendu par « unique ».

 

Plusieurs unifications nécessaires

Aller dans le sens d’une allocation unique suppose de déterminer le périmètre de ce qui sera unifié. D’abord, il faut décider de l’ensemble qui sera fusionné. Jusqu’où aller ? Faut-il, par exemple, inclure les prestations familiales ? Et pourquoi ne pas y intégrer les allocations de l’assurance chômage ? Les contours de l’allocation unique s’en trouvent changés. Tenant nécessairement compte des situations familiales et de logement, elle ne saurait être forfaitaire. Son unicité ne sera vraisemblablement pas uniformité.

 

Après les questions de périmètre, il faut décider d’un gestionnaire unique. Actuellement, les allocations unifiables sont gérées par les caisses d’allocations familiales, mais aussi par Pôle Emploi ou d’autres caisses de sécurité sociale, pour le compte de l’Etat ou celui des départements. Entre les collectivités territoriales, les services fiscaux, les CAF, chacun peut faire valoir ses compétences et sa légitimité. De toutes les manières, pour une allocation unique, un guichet unique s’impose. Et les problèmes sont colossaux, car avec fusion des prestations, il faut fusionner les équipes gestionnaires et les systèmes d’information. Ce grand mécanisme de fusion/acquisition n’est pas chose aisée dans le domaine social.

 

Il convient également de choisir, au delà des modalités de calcul et de versement, un instrument unique de financement. C’est la grande tuyauterie des finances sociales (avec, en l’espèce, des cotisations de diverses natures, des impôts locaux et nationaux) qu’il faudra intégrer dans un canal unique. Plus crucial encore, le choix des gagnants et perdants doit s’effectuer. C’est, dans ce choix, l’un des enjeux de l’unification des « droits connexes » des différentes prestations. Nationalement, certaines ouvrent droit à des tarifs sociaux pour l’eau et l’électricité, à l’exonération de la taxe d’habitation, voire à des trimestres et des points de retraite. L’unification, par le haut (mais ceci serait extrêmement coûteux) ou par le bas (mais ceci fera forcément de nombreux perdants), de ces droits connexes est épineuse. S’ajoutent, de plus, aux droits connexes nationaux, les droits connexes locaux. Les minima sociaux, peuvent, en effet, être améliorés, localement, par de l’accès gratuit à certains équipements sociaux, culturels et sportifs proposés par les collectivités territoriales. Pour que l’allocation sociale unique soit vraiment unique, elle ne devrait pas varier localement en fonction des décisions municipales ou départementales. Qui décidera, pour cette véritable unification, de mettre un terme à la libre administration des communes ? La simplification, comme toujours, apparaît très compliquée.

 

Allocation unique ou universelle ?

On ne saurait traiter d’allocation sociale unique sans aborder l’idée de revenu universel. Celle-ci est un serpent de mer du débat social. Certains de ses promoteurs en fêtent le demi-millénaire puisqu’elle apparaît, de façon très imagée, dans l’« Utopie » de Thomas More (parue en 1516). Sous des noms changeants, les projets sont tout de même de plus en plus précisément documentés, avec des ambitions très dissemblables. Certains, avec un tel système veulent compléter l’Etat providence. D’autres souhaitent s’en débarrasser. C’est dire combien il y a de la marge entre les diverses formulations d’un revenu universel. En tout état de projet, l’idée est toujours d’un revenu uniforme (forfaitaire), universel (servi à toute la population d’un territoire), et, surtout, inconditionnel (sans contrepartie). Le grand objectif n’est pas uniquement de lutter contre la pauvreté, mais de lutter en faveur de la liberté ; chacun doté de ce revenu de base pouvant plus aisément exercer sa liberté. Utopie irréaliste et nocive soutiennent les uns. Projet nécessaire et crédible argumentent les autres. Qui rappellent que les gouvernements finlandais et québécois ont mis très sérieusement l’idée à l’étude, tandis que les Suisses voteront en juin prochain pour savoir si le revenu de base doit être inscrit dans la Constitution. Il y a certes de grandes différences de visée entre le projet d’unification de quelques prestations sociales et celui de réviser fondamentalement la protection sociale. Les recompositions envisageables procèdent cependant d’une logique similaire : une triple ambition de clarté, d’efficacité et d’équité. Aller vers l’allocation unique, qui peut être conçue comme rapprochement de quelques prestations semblables ou comme refonte plus substantielle, n’est pas seulement un thème technocratique de barèmes et de tuyaux. C’est une question de justice. Mobilisant nécessairement des conceptions rivales de la justice sociale, l’unification constitue un sujet éminemment politique. Reposant sur des dimensions techniques redoutablement complexes.

 

ENCADRÉ – Le « crédit universel » britannique

Depuis 2013, les pouvoirs publics britanniques remplacent progressivement six prestations sociales et crédits d’impôt (en matière de logement, de chômage, de famille, de handicap) par une prestation unique, le « crédit universel ». Annoncé en 2010, le projet est célébré par le gouvernement conservateur qui le met en œuvre et qui annonce des résultats satisfaisants en matière d’incitation à l’emploi. Il est décrié pour ses difficultés et lenteurs de réalisation. Le programme ne saurait, de fait, toucher toutes les personnes concernées avant 2020. Les observateurs ont tous noté l’ambition de ce programme d’unification, à partir d’abord d’une phase pilote dans quatre localités qui a d’ailleurs été très retardée. Les embarras juridiques apparaissent secondaires derrière les difficultés à harmoniser les systèmes d’information. Le coût total de déploiement est estimé à plusieurs milliards de livres, notamment en raison de la coexistence, pendant la période de transition, des différents systèmes. Suscitant moins d’enthousiasme qu’à l’origine, l’exemple permet tout de même de savoir ce qu’il est possible et ce qu’il convient de faire. En ne négligeant surtout pas les aspects gestionnaires.

 

Diversité et complexité des allocations

  • Dans les « Actualités sociales hebdomadaires », l’aide mémoire du travail social tenait en deux pages il y a 15 ans. En 4 pages maintenant.
  • Les minima sociaux amènent le revenu des ménages à un niveau minimum. Le RSA, le minimum vieillesse, l’allocation aux adultes handicapés (AAH), l’allocation de solidarité spécifique (pour les chômeurs en fin de droit), et quelques autres de moindre envergure, représentent, fin 2013, 4 millions de personnes allocataires (7 millions de bénéficiaires avec les enfants et conjoints), pour 23 milliards d’euros de dépenses publiques.
  • Les prestations logement, qui sont également sous conditions de ressources, concernent 6 millions de locataires pour 18 milliards d’euros de dépenses.
  • La plus récente réforme a fusionné, au 1er janvier 2016, la prime pour l’emploi et le RSA activité dans une prime d’activité, prestation sociale visant à soutenir activité et pouvoir d’achat des travailleurs à revenus modestes.

« Le non-recours à la France », Actualités Sociales Hebdomadaires, n° 2953, 25 mars 2016.

Le non-recours à la France

 

Julien Damon

Professeur associé à Sciences Po

 

Le thème du non-recours campe désormais en bonne place des discussions sur les politiques sociales. Or ce non-recours, le fait de ne pas percevoir ce à quoi l’on pourrait prétendre, ne relève pas uniquement des prestations monétaires. Il en va également des équipements et services destinés à certaines populations. Ainsi s’étonne-t-on souvent du refus de quelques sans-abri de leur prise en charge dans des centres d’hébergement ou des dispositifs mobiles de recueil. Les raisons de ces non-recours relèvent de la même typologie que des raisons avancées pour ne pas recourir à des minima sociaux : connaissance imparfaite de l’offre, mauvaises expériences passées, choix de ne pas être assisté, situations particulières rendant le recours potentiellement périlleux, organisation défaillante des services eux-mêmes.

 

Ce type d’analyse du non-recours a sa pertinence pour tenter de répondre à des interrogations très actuelles ayant trait aux migrants. Que ceux-ci soient baptisés réfugiés, sans-papiers, demandeurs d’asile, ou migrants n’est pas ici la question. Le problème posé est simple. Pourquoi des migrants, sur le sol français, refusent-ils d’être pris en charge en France ? Concrètement, on pense à ces milliers de personnes qui, au Nord de l’hexagone, n’aspirent qu’à passer de l’autre côté de la Manche. Ce non-recours à la France, dont on dit pourtant que son système social aurait un aspect aspirant, intrigue. Le non-recours pourrait être lié à des secours jugés insuffisants. Or ce n’est structurellement pas le cas, la France demeurant – quoi qu’on en dise – plutôt généreuse, au regard des autres Etats membres de l’Union.

 

Penchons-nous donc sur la préférence anglaise. Cinq raisons (bonnes ou non) l’expliquent. La première, nous dit-on souvent, est celle du marché du travail. Il serait plus aisé, dans le secteur informel d’abord, de trouver un emploi. Pourquoi pas, mais ceci n’est pas forcément avéré ensuite dans le secteur formel lorsque la demande d’asile est en cours d’instruction. La deuxième raison procède du regroupement familial. Les migrants, coincés en France, auraient de la famille de l’autre côté de la Manche. Le propos n’est pas aisément vérifiable mais la volonté, si les liens sont avérés, bien compréhensible. Une troisième raison relève de la langue. Si tous les migrants ne parlent pas anglais, ils savent, et leur parcours migratoire en témoigne, que l’anglais est la langue internationale. Une quatrième raison présente un degré de technicité un rien plus élevé, au sujet des papiers. Outre Manche il n’est pas obligatoire de présenter des papiers d’identité. Il est donc, toutes choses égales par ailleurs, plus aisé de vivre là-bas sans-papiers. Enfin une cinquième raison (mais il peut, certainement, y en avoir d’autres) ne doit pas être négligée : le discours et les promesses des passeurs. L’eldorado anglais est un marché juteux pour les passeurs du monde entier et, en particulier, pour ceux qui exercent dans le Nord-Pas-de-Calais. Au terme, ou presque, de voyages très coûteux et très périlleux, la dernière marche demeure compliquée, dangereuse et onéreuse à franchir. Les passeurs font rêver d’Angleterre et font craindre la prise en charge française (« si tu acceptes, tu ne pourras plus partir »). Une travail compliqué consiste à saisir la raison qui prévaut dans l’esprit d’un migrant refusant la prise en charge en France : une parenté objective, un projet économique, un bourrage de crâne par un réseau mafieux. En tout état de cause, dans bien des cas, en particulier pour les mineurs isolés étrangers, ces raisons de ne pas recourir à l’aide française sont souvent déraisonnables. Certains soutiendront que le non-recours est, comme pour certaines prestations sociales, hypocritement orchestré par les autorités. Ce point aussi mérite discussion au regard des moyens aujourd’hui débloqués, mais aussi et surtout au regard de ce que sont les efforts déployés et la bonne volonté des professionnels et bénévoles, confrontés à de gigantesques difficultés, dont ces raisons du non-recours. En tout état de cause les migrants – il faut dire, plutôt, certains migrants – boudent les offres françaises. Même les étrangers (qui ne sont même pas français, pourrait-on dire pour sourire) ne font pas confiance à la France. Triste constat.

 

 

 

 

Les classes moyennes dissoutes dans le numérique ?, Sociétal, 2016

Classes moyennes, salariat et numérique

 

Julien Damon

 

Les classes moyennes occidentales seront-elles balayées par la révolution numérique ? Certaines tendances à l’œuvre depuis vingt ans pourraient le laisser croire ; cependant, cette prophétie relève le plus souvent de la conviction. Le salariat, marqueur capital des classes moyennes, ne semble pas donner de signe évident d’effondrement imminent. Il n’en demeure pas moins que le numérique non seulement transforme les activités, les habitudes et les relations dans le travail et la vie privée, mais fait surtout éclater les catégories, les représentations et les référentiels des classes moyennes.

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« L’homme qui ne croit pas à la troisième révolution industrielle », Les Echos, 11 mars 2016

Le numérique ne casserait pas tant de briques…

 

Julien Damon
Professeur associé à Sciences Po

 

La révolution numérique ne bouscule pas grand-chose. Aux conséquences réduites, dans les chiffres de la productivité comme dans la vie quotidienne, elle accompagne une période, qui va durer, de faible croissance. Une thèse iconoclaste, très documentée.

 

Voici un gros (750 pages) et grand livre. À rebours de nombreuses projections, l’économiste Robert Gordon soutient que les grandes innovations et disruptions associées ne sont pas devant mais derrière nous. Ni objecteur de croissance altermondialiste, ni technophobe, l’économiste de Northwestern s’oppose à ceux qu’il baptise « les techno-optimistes » qui imaginent à la fois reprise de la croissance et tsunamis dans les modes de vie. Dans sa fresque, agréable à dévorer, Gordon s’intéresse aux difficultés d’intégration des innovations dans le calcul du PIB. Surtout, il passionne par son analyse des évolutions de la consommation, de l’indice des prix, de l’espérance de vie, et du niveau de vie au-delà du seul PIB par individu.

 

Les révolutions sont passées

Il ressort un fascinant portrait des transformations des modes de vie des Américains en 1870 (40 millions d’âmes dépendant, fondamentalement, du cheval) à aujourd’hui (310 millions de personnes ayant tous recours à la voiture). De 1870 à 1970, les Etats-Unis ont connu un siècle extraordinaire. Les ménages sont passés, selon les mots du livre, du Moyen Age à la modernité. Ils vivaient dans des fermes isolées. À partir de 1940, ils vivent majoritairement connectés à l’eau, au téléphone, à l’assainissement, et au téléphone. En 150 ans, les enfants sont passés de l’usine aux jeux vidéos. Les hôpitaux, de « cloaques pour indigents », sont devenus des plateaux techniques qui guérissent des maladies. Réduction du temps de travail et augmentation de la productivité par tête ont nourri la dynamique de progrès. Le siècle 1870-1970 et la deuxième révolution industrielle auront été proprement exceptionnels. La période aura combiné les apports de l’électricité et de l’automobile dans une urbanisation qui facilite aussi le recours au crédit et à l’assurance. Une telle mutation, selon Gordon, ne peut avoir lieu qu’une fois. La troisième révolution industrielle, celle dite de la transition numérique, ne saurait avoir des impacts de même intensité. Pour rappeler deux augustes Français cités, Louis Lumière et Louis Pasteur ont bien davantage fait pour l’humanité que Marc Zuckerberg et Jeff Bezos. La machine à laver a plus contribué à l’émancipation et la qualité de vie que le Smartphone. L’ascenseur et le réfrigérateur ont plus fait qu’Internet.

 

Évolutions limitées et inquiétudes prononcées

La révolution dite numérique est bien plus étroite que les précédentes. Elle ne concerne, au premier chef, que la communication et le divertissement, soit 7 % du PIB. La transition numérique, déjà bien avancée, aura de l’influence en matière de productivité médicale. Mais petits robots et impression 3D ne révolutionneront pas la production de masse. Même le Big Data, surtout utilisé pour du marketing, n’aurait pas grande portée. Gordon ne craint ni les voitures sans conducteur, ni l’intelligence artificielle. Tout ceci ne bouleversera pas autant la vie des gens que les innovations antérieures. Et ces créations destructrices d’emplois s’accompagneront de nouvelles destructions créatrices. Gordon rappelle que les Etats-Unis sont aujourd’hui presque en situation de plein emploi, ce qui invite à s’interroger sur les chocs de la digitalisation en matière d’emploi. Notre économiste est surtout pessimiste quant à la croissance, sur les 25 prochaines années, et aux inégalités. Il s’inquiète ce qu’il baptise des « vents contraires » pesant sur la majorité des Américains : exacerbation des inégalités et érosion des revenus moyens ; dévaluation des diplômes attachée à l’inflation scolaire ; vieillissement démographique ; poids de l’endettement et des nécessaires efforts fiscaux à consentir. Gordon y va de ses préconisations : taxer davantage les plus aisés, augmenter le salaire minimum, assouplir les législations (dont celles concernant la drogue) pour désemplir les prisons, accroître la scolarisation précoce. Si le cocktail est baroque, les commentaires soulignent la qualité du propos en ce qui concerne le passé. Les critiques portent sur les prédictions. S’il est facile de dire qu’on ne sait jamais vraiment prédire productivité et croissance futures, il est vrai que notre prospectiviste fait bien peu de cas de la surprise et de l’imagination. Il semble bien sûr de lui l’auteur qui dédie son ouvrage à sa femme, « qui sait que notre amour est là pour durer ». Bien entendu l’avenir dira si Gordon aura eu raison. Mais pour le moment il faut le lire.

 

Robert Gordon, The Rise and Fall of American Growth, Princeton University Press, 2016, 762 pages.

 

 

 

 

« RSA et bénévolat : pourquoi pas ou n’importe quoi ? », Les Echos, 12 février 2016

RSA et bénévolat : n’importe quoi ou pourquoi pas ?

 

Julien Damon

 

Dans la famille des querelles autour du RSA, je demande la plus récente. Un département propose que le bénéfice du RSA soit conditionné à l’exercice de 7 heures hebdomadaires de bénévolat. Mais pourquoi pas s’écrient ceux qui veulent lutter contre l’assistanat et, plus largement, tous ceux qui estiment, à raison, que la prestation ne marche pas. Le RSA, qui correspond maintenant, à gros traits, à ce qu’était le RMI créé en 1988, déchaîne les passions. Il mérite cependant mieux que des propositions à l’emporte pièce. Au sujet de la toute dernière idée, trois réserves s’imposent. Tout d’abord, il est bien étrange et même tout à fait inapproprié de vouloir lier le bénévolat à une obligation. On voit bien l’idée consistant à rattacher le RSA à une contrepartie en termes d’activité. Mais le bénévolat ne saurait être ni obligé, ni rémunéré. À défaut ce n’est pas du bénévolat. Est-ce seulement de la coquetterie sémantique ? Pas vraiment. Lier RSA et bénévolat, ce n’est pas forcément dénaturer le RSA, auquel est rattaché un équilibre de droits et devoirs, mais c’est assurément dégrader le bénévolat. Certains allocataires du RSA sont déjà bénévoles dans des associations, de solidarité ou non. Doit-on vraiment les rémunérer pour cela ? Et pourquoi ne pas le faire pour les autres bénévoles ? S’il peut y avoir des assurances à prendre par les institutions qui s’appuient sur des bénévoles, s’il peut y avoir des défraiements, vouloir les rémunérer, d’une manière ou d’une autre, est un total dévoiement. Une rémunération pour une activité, avec subordination du titulaire du RSA pour la bonne mise en œuvre et le contrôle de cette activité, serait aisément requalifié en salariat, en indemnités ou en honoraires. Bien loin de la prestation sociale. Et que dire des activités « bénévoles » qui pourraient être fournies ? Comme s’assurer qu’il n’y ait pas concurrence déloyale avec des activités privées ou avec des emplois publics ? Avec toutes ces questions, il en va d’abord de la dignité du bénévolat que de ne pas être rattaché au RSA. On rétorquera qu’il ne s’agirait pas vraiment de bénévolat, mais plutôt d’activité. Et c’est la deuxième réserve. Les responsables politiques comme les gestionnaires ont, en effet, la mémoire courte. Fin 2003, le RMI a été décentralisé et confié aux départements tandis qu’était créé un nouvel outil, le RMA (revenu minimum d’activité), avec vocation d’inciter les allocataires à exercer une activité rémunérée. Complétant, sans le remplacer, le RMI, le RMA naît en 2004 dans une franche opposition. La gauche dénonce une dérogation inacceptable au droit du travail et un effet d’aubaine pour des entreprises qui trouveraient de la main-d’œuvre à bon marché. La droite valorise un dispositif nouveau, incitatif pour faciliter le retour à l’emploi des allocataires du RMI. Mais – et c’est le point crucial – le RMA est un désastre. Extrêmement compliqué à gérer, il est tombé dans l’oubli, après avoir concerné un nombre très restreint d’allocataires. On murmure qu’il aurait touché moins de bénéficiaires que l’on a compté de parlementaires pour s’écharper à son sujet. Cet accident industriel d’une prestation particulière devrait empêcher de vouloir revenir, imprudemment, sur la liaison nécessaire entre activité et RSA. Une troisième remarque porte sur le format de la proposition qui fait aujourd’hui débat. Avec 7 heures de travail « bénévole » hebdomadaire obligé, et un RSA moyen autour de 450 euros par mois, on aboutit à 16 euros de l’heure. Soit environ deux fois le SMIC horaire net. Ce qui n’est pas sans soulever des questions abyssales sur les concordances entre les deux dispositifs… En trois mots, avec la rémunération courtelinesque du bénévolat, l’oubli du spectaculaire échec du RMA, et une rémunération des allocataires du RSA à hauteur de deux fois le SMIC horaire, l’ampleur des possibles erreurs est colossale. Pour autant le RSA mérite absolument d’être profondément réformé. En ce sens d’ailleurs, des pans de la gauche comme de la droite, réfléchissent à l’établissement d’un revenu universel (qui, par définition, serait inconditionnel) et, plus prosaïquement, à une fusion des prestations d’assistance, de la toute nouvelle prime d’activité et des prestations logement. Ce qui serait, soit dit en passant, un retour au projet initial du RSA, élaboré il y a une dizaine d’années. En conclusion, il importe de réviser, avec volontarisme, le RSA. La toute nouvelle proposition, issue de la sphère départementale confrontée à l’épuisement de l’instrument, voulait peut-être simplement le rappeler.