« Quelles solutions face à la précarité ? », Sciences Humaines, n° 289, 2017, pp. 48-51.

Les politiques publiques contre la précarité

 

Julien Damon

Professeur associé à Sciences Po

Dernier ouvrage paru : 100 Penseurs de la société (PUF, 2016)

 

La notion de précarité, devenue un élément important des débats politiques et des expertises sociales, désigne des situations et phénomènes différents mais convergents. Il s’ensuit des programmes d’action publique dans des domaines variés mais avec des points communs. Concrètement, la précarité désigne une absence ou une insuffisance de revenus, mais aussi une instabilité des situations. C’est dans les années 1980, alors que l’on parlait beaucoup de « nouvelle pauvreté » et, en réponse, de « nouvelles solidarités » que la lutte contre la précarité a été érigée en objectif explicite de politiques publiques. Fondamentalement, la précarité revient à ce qui est parfois baptisé « insécurité sociale »[1]. Alors que depuis l’après-guerre et tout au long des « Trente Glorieuses » la sécurité sociale s’étendait et se renforçait, accompagnant l’extension du salariat et des classes moyennes, la « crise » des années 1970 a stoppé ce mouvement d’ascension sociale et de renforcement des garanties et couvertures sociales rattachées à l’emploi. Le chômage a bousculé l’édifice d’une protection sociale dont le principe repose sur le travail et, plus précisément, sur le projet d’un plein emploi salarié. Afin de lutter contre cette insécurité sociale grandissante et pour continuer à assurer le développement de la sécurité sociale, tout un ensemble de réponses ont été montées par les gouvernements successifs. Il en va, d’abord, des dispositifs de lutte contre la pauvreté, qui ont été au tout départ, au milieu des années 1980, appelées « programmes de lutte contre la pauvreté et la précarité ». Il en va, ensuite, des réformes et révisions du droit du travail afin de tenter d’y maintenir ou d’y faire accéder des travailleurs « précaires ». Il en va, enfin, de tentatives ou projets bien plus substantiels ne cherchant pas à réformer à la marge les contours d’une protection sociale principalement axée sur le salariat, mais à la refondre en profondeur de manière à mettre fin au « précariat ».  Les politiques publiques ont, en effet, contribué à cette institutionnalisation progressive de la précarité, avec une coupure assez nette entre les salariés plutôt bien protégés, et les autres actifs ballotés d’un statut à un autre.

 

La lutte contre la pauvreté et la précarité

Avant le début des années 1980, l’Etat ne disposait pas d’instruments ni, encore moins, de politiques publiques structurées explicitement pour lutter contre la pauvreté. La sécurité sociale, par sa généralisation, devait couvrir toutes les populations et prévenir les situations défavorisées. Le choc du chômage, à partir des chocs pétroliers, a déstabilisé cette ambition. Des personnes pauvres, ne relevant pas de la catégorie des infirmes, des vieillards ou des handicapés, venaient frapper aux portes de l’assistance, auprès des associations caritatives ou des services des villes. Des actifs ne trouvaient plus d’emploi, ne gagnaient plus suffisamment pour subvenir à leurs besoins. Certes des réflexions et propositions se faisaient jour pour prendre en considération ce qui commençait à être appelé « exclusion », mais rien n’a véritablement été lancé avec grande ampleur avant les hivers rigoureux du début de la décennie 1980. A ce moment, la gauche gouvernementale et de la droite d’opposition s’accordent avec le secteur associatif pour répondre, en urgence, aux situations des nouveaux pauvres et de ceux qui commencent à être nommés « précaires ». Ainsi des campagnes « pauvreté/précarité » sont décidées et mises en œuvre conjointement par l’Etat et les collectivités territoriales. Afin de compenser l’absence ou l’insuffisance de revenus de ces chômeurs ou travailleurs à revenus faibles et instables, sont créés des compléments locaux de ressources, qui deviendront, en 1988, le Revenu minimum d’insertion. Ce RMI est conçu pour éliminer les formes les plus extrêmes de la nouvelle pauvreté, mais aussi pour atténuer les difficultés des actifs en situation précaire. Sur le plan de la précarité du logement, c’est-à-dire de l’instabilité ou de l’insalubrité de l’habitat, ce sont des dispositions en termes de droit au logement qui vont orienter les nouvelles priorités de la politique du logement. La plupart des recompositions et réformes de la protection sociale, depuis cette période, visent à réduire la précarité et ses conséquences, à la fois sur les individus, les familles et la collectivité. Sur le plan du financement de la protection sociale, la création, en 1991, de la contribution sociale généralisée (CSG), prend acte du fait que les revenus du travail ne peuvent plus constituer la seule ressource d’une sécurité sociale qui s’étend au-delà des salariés et des indépendants. Tout ce qui a été tenté pour lutter contre le chômage, de la réduction des cotisations sociales à la mise en place des 35 heures hebdomadaires de travail, relève d’une volonté de stabiliser à nouveau un monde du travail, et, en son sein, principalement un salariat qui est déstabilisé par le nouvel environnement économique. En un sens, une grande partie des décisions de politiques sociales depuis plus d’une trentaine d’années ont été prises de manière à essayer de contrecarrer et limiter la précarité, tant dans ses effets individuels (dégradation des niveaux de vie et des relations sociales) que dans ses contrecoups collectifs (dualisation de la société et difficultés accrues à maintenir à la fois cohésion sociale et protection sociale). Dans une large mesure, la création puis la transformation du Revenu de solidarité active (RSA), dans la suite du RMI, incarne cette volonté d’assurer à la fois un socle minimun et des incitations à l’emploi pour les personnes précaires, ou au moins une partie significative d’entre-elles, connues désormais comme des « travailleurs pauvres ». Exerçant une activité professionnelle, généralement réduite et peu rémunératrice, ces précaires vivent dans des foyers aux revenus inférieurs au seuil de pauvreté. Ils se trouvent au noyau dur de la précarité. Les difficultés des politiques publiques qui visent à les aider à s’extraire de leurs problèmes se trouvent au noyau dur des controverses sur les formes et l’étendu légitimes de l’aide sociale[2].

 

Droit du travail, droit de l’emploi et flexisécurité

Face à la précarité, le droit du travail, qui protège essentiellement le salarié, a été appelé à s’adapter. Il a été appelé à s’adapter pour, en quelque sorte, digérer la précarité. Ce faisant il l’a institutionnalisée. En l’espèce, ce sont les « contrats aidés » qui matérialisent le mieux cette réalité et cette perspective. Des les années 1980, de nouvelles formes d’insertion dans l’emploi, qui ne sont pas des formes traditionnelles d’intégration dans l’entreprise, voient le jour. Sont alors créés et développés, sous forme de contrats de stage, des stages d’initiation à la vie professionnelle (SIVP) et des travaux d’utilité collective (TUC). Les pouvoirs publics prennent alors acte des difficultés particulières de la jeunesse à trouver du travail. Dans les années 1990, ces contrats particuliers vont se renforcer, devenant de vrais contrats de travail, mais limités dans le temps, avec des subventions publiques censées palier la plus faible productivité de leurs titulaires, et avec une vocation à combler des besoins en théorie non satisfaits par le marché du travail « normal ». Ce seront les contrats emploi solidarité (CES) et contrats emploi consolidés (CEC). Parallèlement, et plus largement, le recours au contrat à durée déterminée (CDD) va s’intensifier. Alors que le contrat de travail de référence est le contrat à durée indéterminée (CDI), le CDD se banalise et devient, pour une partie de la population, une porte de sas vers le CDI. Pour une autre partie de la population, le CDD n’est qu’une nasse, un moment vers un autre CDD ou une période de chômage. D’autres contrats aidés, comme le contrat d’accompagnement dans l’emploi (CAE) ou, à partir de 2012, les emplois d’avenir actualisent la panoplie des réponses à la précarité. Celle-ci, de fait, est devenue un élément du paysage du marché du travail. Il ne s’agit plus de l’éradiquer mais de la gérer. Significativement, à tout CDD est attachée une prime de précarité, c’est-à-dire une indemnité spécifique de fin de CDD, venant s’ajouter aux autres indemnités prévues pour toute cessation du contrat du fait de l’employeur. Pour les publics les plus précaires, que l’on dit également les plus éloignés de l’emploi, c’est tout un secteur économique singulier qui a également été imaginé. Sous formes juridiques classiques, des entreprises d’insertion, des associations intermédiaires, des régies de quartier emploient des personnes aux problèmes particulièrement denses, avec des soutiens publics, sur des missions normales. L’ensemble de ce secteur et de ces contrats représente, contre son gré, l’institutionnalisation de la précarité. Sans qu’il se transforme fondamentalement, le droit du travail s’est peu à peu adapté à la précarité. Non pas en cherchant à faire varier ses garanties et protections pour le salarié, mais en laissant se développer, à côté de lui, un droit de l’emploi[3]. Pour lutter contre la précarité, un domaine économique et juridique particulier s’est installé. L’ensemble donne corps à une caractérisation classique du modèle français : d’un côté des insiders plutôt bien pris en compte et en charge, de l’autre des outsiders (les pauvres et précaires) aux ressources faibles et aux situations généralement instables. Bien conscients de cette tension et de ce possible creusement d’un fossé, les pouvoirs publics cherchent à réagir, en voulant combler la distance entre droit de l’emploi et droit du travail. La loi sur la sécurisation de l’emploi (2013) comporte ainsi plusieurs mesures visant à réduire la précarité des travailleurs, en favorisant le recours aux CDI, en améliorant la situation des salariés à temps partiel (durée minimale fixée à 24 heures) et en offrant aux salariés de nouveaux droits dans les domaines de l’assurance chômage, de la santé et du logement. L’idée générale, pour dépasser la précarité, est celle de la flexisécurité. Pour traiter de la précarité subie par les travailleurs et de la flexibilité nécessaire aux entreprises, il faut revoir le droit du travail issu des compromis de la société salariale. La flexisécurité est un mot du nouveau millénaire. Issue des réflexions d’économistes et de juristes, au sein de l’OCDE notamment, la notion prend concrètement pieds en France avec les débats autour de la modernisation du marché du travail. Cette contraction lexicale maintenant répandue veut clairement signifier une combinaison de la flexibilité et de la sécurité. La flexisécurité est généralement présentée comme une caractéristique positive des modèles sociaux nordiques, danois en particulier. Elle se veut conjugaison de marchés du travail souples avec des sécurités individuelles adéquates. Ses partisans proposent, à travers une telle orientation, des instruments pour dépasser les rigidités du marché du travail. Ses détracteurs y voient des attaques pour désagréger les protections collectives issues des Trente Glorieuses. Ses partisans soutiennent, par exemple, la création récente d’un compte personnel d’activité (CPA). Celui-ci doit permettre d’assurer les transitions professionnelles de manière plus souple, permettant à chacun de construire son parcours professionnel, en s’appuyant notamment sur un droit universel à la formation. Dans un monde changeant, en particulier dans un contexte de révolution numérique, de remontée du nombre d’indépendants, de critiques à l’égard de la vie salariale, des instruments comme le CPA veulent régler la précarité en créant de nouvelles sécurités pour tout le monde. A l’inverse, les opposants à la flexisécurité vont voir dans le contenu de la loi travail de 2016, dite loi El Khomri, un ensemble d’agressions contre le droit du travail, amenant une précarisation plus grande encore. Très contestée, cette loi originellement titrée « loi visant à instituer de nouvelles libertés et de nouvelles protections pour les entreprises et les actifs », ne contient finalement pas d’évolutions radicales. La mobilisation à laquelle elle a conduit montre d’abord que la révision du droit du travail et du droit de l’emploi ne va jamais de soi.

 

Précariat, révolution numérique, revenu universel

À mesure de son affirmation dans le débat public et, surtout, dans la réalité de millions de ménages, la précarité est devenue un sujet et un problème structurels, et non plus une situation transitoire, conjoncturelle, que traverseraient des individus et la société salariale. Des sociologues ont proposé le néologisme « précariat », formé à partir des mots précarité et prolétariat, pour décrire une sorte de nouvelle classe sociale. Celle-ci, repérée avec ce mot dans bien des contextes nationaux (en France, mais aussi un peu partout en Europe ou aux Etats-Unis), serait la résultante des évolutions des politiques du travail et de l’emploi, mais aussi des mutations de l’emploi et du travail. En période de révolution numérique et d’économie dite de la connaissance, les moins qualifiés et les moins productifs seraient irrémédiablement écartés de l’accès au salariat. D’où la nécessité impérieuse d’innover. Certains appellent au renforcement du droit du travail classique, assorti d’augmentation des pénalités pour les entreprises produisant trop de précarité. D’autres estiment que la voie adéquate est celle de la flexisécurité. D’autres encore pensent que des solutions de type « revenu universel » s’imposent. À gauche comme à droite, chez les plus libéraux comme chez les plus interventionnistes, l’idée fondatrice est la même : assurer à tous un minimum de revenus et de droits sociaux permettant, en théorie en toute liberté, de refuser un emploi plutôt bien payé mais ennuyeux et d’accepter une emploi plutôt mal payé mais passionnant. Si les visées ne sont pas les mêmes (compléter l’Etat providence, pour les uns ; le détruire, pour les autres), il s’agit incontestablement d’une option qui a, sur le papier, bien des vertus. L’établissement d’un tel revenu, dont la première caractéristique serait d’être inconditionnel (donc sans lien avec l’activité professionnelle), permettrait de mettre fin aux controverses sur la précarité, en en limitant assurément les manifestations les plus importantes. Reste que dans le contexte français un tel revenu, de plus en plus souvent évoqué, pose des questions de simple faisabilité. Surtout, dans un contexte de protection sociale universelle (assurance maladie, politique familiale et système de retraite permettent à tout le monde de prétendre à des droits relativement substantiels), il est compliqué d’envisager l’introduction d’une prestation universelle de base. Au-delà des considérations techniques et politiques sur le revenu universel, celui-ci ne réglerait certainement pas tout ce que la problématique de la précarité révèle, en particulier en termes de dualisation, déclassement et désespoir d’une partie de la société. En France, comme dans nombre d’économies développées.

[1]. Robert Castel, L’insécurité sociale. Qu’est-ce qu’être protégé ?, Le Seuil, col. « La république des idées », 2003.

[2]. Pour davantage de développements, cf. Julien Damon, L’Exclusion, PUF, « Que sais-je ? », 2014.

[3]. Sur cette distinction, voir Jean-Emmanuel Ray, Droit du travail, droit vivant, Wolters Kluwer, 2016.

« Quartiers prioritaires, ghettoïsation et politiques de la ville », Les Cahiers français, n° 396, 2017, pp. 53-58.

Quartiers prioritaires, ghettoïsation et politique de la ville (*)

 

Julien Damon

Professeur associé à Sciences Po

 (*)Ce texte est inspiré, pour sa partie sur l’évaluation, d’un article publié dans Constructif n° 45 (novembre 2016), la revue de réflexion de la Fédération française du bâtiment, en libre accès sur www.constructif.fr

 

L’élection présidentielle de 2017 se déroule environ 35 ans après la création des ZEP (zones d’éducation prioritaire) et 20 ans après celle des ZUS (zones urbaines sensibles). Ces acronymes sont devenus des mots classiques de l’action publique désignant des réalités très disputées dans le débat public. Il s’agit, en un mot, du problème des « quartiers ». Ces territoires sont marqués par des niveaux particulièrement élevés de chômage et de pauvreté, mais aussi par la concentration des questions d’intégration et d’insécurité. Aux multiples émeutes qui ont pu se succéder ont voulu répondre plusieurs grands programmes, dont certains ont même été baptisés « plan Marshall ». Aux discriminations, supposées ou observées, dont sont victimes les habitants de ces quartiers, des politiques dites de « discrimination positive » ont été élaborées.

 

Alors que ces territoires font l’objet de toutes les attentions et interrogations, ils sont ainsi la cible d’interventions singulières qui contribuent aussi à les distinguer, ne serait-ce qu’en les nommant. Il est bien difficile de mettre au jour les effets propres liés à l’habitat et à la vie quotidienne dans ces quartiers. Il est en tout cas certain que les attentes d’amélioration et de pacification des relations sont déçues.

 

Ces quartiers, dont le périmètre et la désignation ne cessent d’être réformés, concentrent à la fois les problèmes les plus intenses de la société française et, parce qu’ils sont peuplés de jeunesse et de dynamique, des gisements d’initiatives. Alternativement présentés comme des réservoirs de ressources originales ou comme des berceaux du terrorisme islamiste, ils constituent assurément l’un des principaux défis pour l’avenir.

 

Un apartheid français ?

À l’occasion de ses vœux à la presse, en janvier 2015, le Premier ministre Manuel Valls avait étonné par l’emploi d’une formule forte : « Il faut aussi regarder la réalité de notre pays. Un apartheid territorial, social, ethnique s’est imposé ». Le terme « apartheid » a fait polémique. Car rien de l’action publique française ne relève de l’apartheid, une ségrégation organisée à dessein sur la base d’un référentiel ethno-racial. Bien au contraire. Nombre de voix différentes ont alors rappelé que la France n’avait strictement rien à voir avec le racisme d’État institutionnalisé sous l’apartheid. Les regroupements et concentrations de populations en difficulté ne sont pas souhaités par les pouvoirs publics français.

 

Depuis 30 ou 40 ans, une très discutée « politique de la ville » se développe afin de lutter contre la ghettoïsation. Malgré son intitulé, elle ne concerne ni toutes les villes (toutes les communes ne sont pas concernées), ni toute la ville (car elle traite d’une géographie et de quartiers prioritaires). Chaque année l’État y consacre environ 500 millions d’euros et, fin 2015, plus de 10 milliards d’euros avaient été engagés dans le cadre d’un ambitieux programme de rénovation urbaine lancé il y a plus de dix ans. Rien d’un apartheid, mais une logique, telle qu’elle a été baptisée, de « discrimination positive territoriale ». Il s’agit, en un mot, de faire plus, ou tenter de faire plus pour ces quartiers « prioritaires ».

 

Chômage et pauvreté y sont deux à trois fois plus élevés que sur le reste du territoire. En 2015, le gouvernement, après une révision substantielle des modalités et contours de cette politique, a diffusé des documents indiquant que la pauvreté dans ces quartiers atteignait 42 % de la population, contre 12 % dans le reste des agglomérations dans lesquelles ils se trouvent, et contre un moyenne nationale à environ 14 %. C’est dire le niveau de concentration atteint par la pauvreté. Dans ces quartiers, 74 % des ménages vivent dans un logement social, contre 17 % en moyenne national et 24 % dans l’ensemble des agglomérations où se situent ces quartiers. 25 % des foyers de ces quartiers perçoivent des allocations chômage. Parmi les actifs occupés dans ces quartiers, 21 % sont en emploi précaire (CDD, intérim, stages…). Parmi les femmes de 15 à 64 ans, trois sur cinq n’ont pas d’emploi[1]. En termes de concentration ethnique, la donnée est sensible et malaisée. On l’approche par les jeunes de moins de 18 ans d’origine immigrée : 20 % en France, 40 % en Ile-de-France, 60 % en Seine-Saint-Denis, 70 % à Grigny, 75 % à Clichy[2].

 

Dans certains de ces quartiers, où s’accumulent les difficultés et les tensions de la société française contemporaine, les autochtones ont fui ou rêvent de le faire, tandis que des communautés s’enracinent en se consolidant, en partie, contre la société française[3]. Afin de s’attaquer frontalement à cette dynamique de spécialisation ethno-raciale, le Premier ministre, en même temps qu’il lançait l’alarme au nom de l’apartheid, appelait une « politique du peuplement ». Maires et organismes HLM savent habituellement faire, grâce au permis de construire et à la sélection des occupants du logement social. L’Etat professe, lui, des objectifs de « mixité sociale » (sans coloration ethnique affichée, mais avec cette dimension lourdement cachée). Il impose des priorités d’accès aux HLM à des publics « prioritaires » venant peupler les quartiers prioritaires.

 

Pour une « politique du peuplement », trois grandes options se présentent. La dispersion (ou ventilation) consiste à vouloir faire partir les pauvres (par exemple avec des offres de logement ailleurs) ; mais les plus pauvres restent sur zone. L’attraction (ou gentrification) consiste à vouloir faire venir des riches (en soutenant de lourds programmes de rénovation urbaine) ; mais les pauvres s’en vont car les prix augmentent. L’affirmation (ou développement endogène) consiste à améliorer le quartier en s’appuyant sur ses forces vives ; mais ces forces vives proviennent souvent de communautés problématiques. En un mot, aucune de ces trois voies n’est la voie magique pour résoudre les problèmes des quartiers.

 

Une politique très évaluée pour des bilans locaux contrastés

Si l’expression « apartheid » contient une certaine exagération, son emploi veut certainement légitimer des efforts accrus et des réformes de la politique qui traite des problèmes des quartiers ghettoïsés.

 

À la lecture des innombrables évaluations concernant la politique de la ville, il apparaît un bilan localement contrasté, laborieux à établir nationalement et qui relève, au fond, plus de la conviction politique que de la comptabilité des indicateurs.

 

La politique de la ville est l’une des plus commentées et des plus disputées[4]. Parmi les paradoxes de ce domaine d’action publique, on trouve son évaluation. La politique de la ville compte, en effet, parmi les politiques qui ont été les plus évaluées. Listons cinq éléments de cette saga évaluative.

  • Au cours du Xème plan (entre 1989 et 1993) elle a été le thème d’une évaluation interministérielle guidée par les principes alors édictés par un très autorisé conseil scientifique de l’évaluation.
  • Sujet prisé de la Cour des Comptes, la politique de la ville a donné lieu à des rapports à chaque fois très critiques, en 2002, 2007, 2012 et 2016.
  • Ancrée, comme son nom l’indique, au niveau local, la politique de la ville a été évaluée par un nombre incalculable d’instances locales, départementales, régionales, et ce au cours du dernier quart de siècle.
  • Elle dispose d’un observatoire dédié, tout ce qu’il a de plus officiel, avec l’observatoire national de la politique de la ville (ONPV – onpv.fr). L’instance publie de copieux rapports, très intéressants, sur les quartiers cibles de la politique de la ville, au prisme de questions et d’indicateurs de plus en plus précis autour de la cohésion sociale, du cadre de vie, du développement économique.
  • Une profession spécialisée, celle des évaluateurs de la politique de la ville, au sein de cabinets particuliers ou bien dans des cabinets généralistes, a pu se structurer.

 

Mais quelles leçons tirer ? En l’espèce, plutôt qu’un accord général, ce sont des thèses qui s’opposent. Listons cinq écoles en présence.

  • Certains, au regard de la dégradation de la situation des quartiers les plus difficiles, estiment, en termes de bilan, que c’est le dépôt de bilan qui est nécessaire. La politique de la ville serait à la fois un puits sans fond et un creuset du djihadisme.
  • D’autres, s’appuyant sur la littérature administrative, riche d’informations, remplissent des tableaux de bord et opèrent des suivis de séries statistiques pour souligner, dans tel domaine, une amélioration et, dans tel autre, une détérioration.
  • D’autres, encore, généralement parmi les élus, soutiennent l’importance des efforts entrepris et mettent en avant des résultats favorables en montrant combien des quartiers entiers ont pu véritablement changer, dans un sens positif.
  • Certains, plutôt parmi les idéologues ou les naïfs, avancent un argument général : sans la politique de la ville, ça aurait été pire. L’affirmation a beau être percutante, elle ne peut tout simplement pas être vérifiée.
  • Enfin, et ce plutôt parmi les évaluateurs académiques, on trouve des conclusions sur deux sujets. Tout d’abord, on s’en doute, les difficultés, voire même l’« in-évaluabilité » de la politique de la ville. Ses objectifs seraient si divers, ses procédures si complexes, ses visées cachées si importantes : impossible d’en tirer vraiment des informations de qualité. Ensuite, on trouve cette conclusion générale, à travers l’ensemble des rapports : le contraste. Le bilan de la politique de la ville est, très souvent, dit « contrasté ».

 

Contrasté. Voici donc le bilan de la politique de la ville. Le bilan de l’ensemble des bilans sur la politique de la ville ne saurait être tranché. En effet, c’est localement que la politique de la ville peut être valablement évaluée. À l’aune certes des critères, objectifs et indicateurs nationaux qui, avec le temps, se sont amoncelés. Mais aussi, localement, en fonction de ce que pensent les habitants. Bien entendu, les difficultés méthodologiques sont importantes. Tout relève certainement de l’explicitation des critères locaux, des objectifs locaux et des indicateurs locaux. Mais ce n’est qu’à l’échelle locale qu’il est possible de dire si oui ou non la politique de la ville a été efficace. Avec les instances nationales d’évaluation et d’observation, les différents opérateurs et partenaires de la politique de la ville, qui d’ailleurs n’ont ni forcément les mêmes idées ni les mêmes intérêts en la matière, disposent d’une riche matière pour faire leur propre bilan.

 

Reste que le bilan local de la politique de la ville sera toujours politique. Tel élu se félicitera de son action, alors que les décisions ont été prises avant son élection. Tel autre déplorera la situation que rien ne semble pouvoir améliorer. Un autre soutiendra que ses décisions ont permis d’améliorer très visiblement un quartier quand son opposition observera que ce ne sont plus les mêmes habitants. En tout état de cause, il est possible de fournir, pour les villes, des bilans chiffrés. Assurément, il manquera toujours quelques données. Mais l’essentiel est facilement disponible, et peut nourrir, localement, des débats, plus ou moins apaisés, non pas sur la politique de la ville (une dénomination très nationale et bureaucratique), mais sur un ou des quartiers.

 

Une politique péniblement évaluable à l’échelle nationale

Si le bilan, au niveau local, de la politique de la ville est, presque par nature, contrasté, il n’en va pas de même aussi facilement au niveau national. Ce serait une facilité de langage de dire de la politique de la ville, à l’échelle nationale, qu’elle produit un bilan contrasté. Agrégeant les évolutions locales, on peut noter des quartiers dont la situation s’améliore, d’autres dont la situation se détériore, et ce sur une multitude d’indicateurs. Ce tableau de bord, qui a ses vertus, ne saurait tenir lieu de bilan pour une politique. En fait, la politique de la ville, à l’échelle nationale, malgré tous les efforts et toutes les belles paroles, est peu évaluable. Un argument puissant va dans le sens de l’inévaluabilité : la politique de la ville n’a que des moyens dérisoires, d’une part, par rapport aux objectifs très généraux qui lui sont fixés et, d’autre part, par rapport à l’ensemble des autres politiques concourant à ces mêmes objectifs et intervenant sur ces mêmes quartiers. Surtout, il est impossible de dresser le bilan irréprochable d’une politique dont la cible n’a cessé de bouger.

 

Cette politique à dénomination bien française (où trouve-t-on ailleurs dans le monde une politique de la ville qui ne soit de la responsabilité des villes ?) consiste, principalement, en mécanismes nationaux de ciblage des territoires. L’idée centrale de la politique de la ville est de repérer les territoires « les plus en difficulté », ceci afin de les traiter de manière particulière. Ce détour par des inégalités positives de traitement pour rétablir une certaine égalité des territoires a toujours fait débat autant sur le plan doctrinal (cette équité recherchée correspond-elle vraiment aux principes constitutionnels français ?) que pratique (quels critères et indicateurs d’inégalités et dissimilarités choisir ?).

 

L’accordéon de la géographie prioritaire

La pratique du zonage, qui a été révisée plusieurs fois, fonctionne, si on prend ces dernières décennies, un peu comme une sorte d’accordéon. La géographie des quartiers sensibles s’étend et se rétracte comme un soufflet d’accordéon. Dans une phrase de dilatation de l’accordéon, c’est-à-dire d’extension de la géographie prioritaire, il s’agit de couvrir davantage de territoires par les crédits et procédures visant la réduction des problèmes dans les quartiers sensibles. Sur une quarantaine d’années c’est, au total, une forte dilatation (que les critiques baptisent aussi une dispersion et un saupoudrage), avec une cible prioritaire passée de quelques quartiers expérimentaux à la fin des années 1970, à plusieurs milliers au cours des années 2000. Et entre temps, les gouvernements, avec les administrations et les collectivités territoriales, ont beaucoup joué à l’accordéon, cherchant, un temps, à resserrer, un autre à développer.

 

La politique de la ville repose sur une séquence : ciblage, écrémage, recentrage. L’observation est simple : les dispositifs centrés sur des difficultés d’intensité n bénéficient davantage à des situations territoriales ou sociales de niveau n-1, ou n-2. C’est là un effet classique d’écrémage. Il s’ensuit, après tout ciblage, un peu d’écrémage, qui pousse les responsables publics et les experts à proposer d’autres critères afin vraiment de toucher le niveau n. En termes de géographie prioritaire l’accordéon est une métaphore pour cette suite de séquences qui consistent, d’abord, à cibler certains quartiers, puis à étendre le ciblage à d’autres quartiers. Et après le ciblage, l’écrémage, puis le recentrage.

 

Prosaïquement, la géographie prioritaire de la politique de la ville, dans cette logique d’accordéon, est arrivée à une sorte de caricature. Emmenée par ces séquences successives de ciblage, écrémage, recentrage, nouveau ciblage, elle s’est incarnée à travers un zonage imbriqué qui comprenait, jusqu’à récemment, les zones franches urbaines (ZFU), définies comme les quartiers les plus en difficulté au sein des zones de redynamisation urbaine (ZRU), elles-mêmes définies comme les quartiers les plus en difficulté au sein des zones urbaines sensibles (ZUS).

 

Face à cette stratification compliquée en trois zones, il a fallu définir de nouvelles priorités par rapport aux priorités précédemment définies. On se doit de citer les 163 quartiers jugés, parmi les 750 ZUS, « archi-prioritaires » en 2003 pour bénéficier des nouvelles interventions au titre de la rénovation urbaine. La mise en place du PNRU (Programme national de rénovation urbaine) a conduit, dans un premier temps, à déterminer 215 quartiers prioritaires ; devenus 530 quartiers éligibles. Au découpage emboîté de la géographie prioritaire (les ZFU sont dans les ZRU qui sont dans les ZUS), il faut ajouter les quartiers des contrats urbains de cohésion sociale. Ceux-ci rassemblaient près de 2 500 quartiers et huit millions d’habitants. Les partitions possibles pour jouer de l’accordéon vont donc d’une centaine de ZFU à plus de 15 % de la population française vivant dans les centaines de quartiers concernés par ces contrats particuliers.

 

Des quartiers prioritaires aux quartiers très prioritaires

Après avoir fait tourner les ordinateurs de l’INSEE, la Ministre de la Ville a annoncé, à la mi juin 2014, une nouvelle géographie, plus resserrée. Le choix des quartiers prioritaires ne procède plus d’indices statistiques compliqués (ni, en théorie, de discussions et négociations politiques) mais d’un critère unique : la faiblesse du revenu des habitants.

 

Avec cette nouvelle carte, sont identifiées toutes les concentrations urbaines de pauvreté a? travers le territoire. Il n’y a plus dans cette logique que 1 300 quartiers, en métropole, éligibles aux financements de l’Etat au titre de la politique de la ville. Et grande nouveauté, certaines communes très urbaines où se trouvaient des quartiers défavorisés n’apparaissent plus dans la cartographie prioritaire (Boulogne-Billancourt ou Biarritz, par exemple). Symétriquement, certaines communes plus rurales (en tout cas moins denses) apparaissent désormais (Guéret ou Auch, par exemple).

 

Au total ont ainsi été repéré 1 300 quartiers, baptisés « quartiers prioritaires » et connus sous le sigle « QP » ou « QPV » (pour « quartiers de la politique de la ville »). Cette phase de resserrage par rapport aux anciennes procédures et à leurs 2 500 quartiers, a connu rapidement son écrémage et son nouveau ciblage. En effet, en octobre 2015, les QP ont été complétés par les QTP, les « quartiers très prioritaires ». Ceci avant, peut-être, une extension à d’autres quartiers qui s’estiment injustement mis à l’écart de cette géographie prioritaire. Et une reprise de souffle donc dans l’accordéon.

 

ENCADRÉ – La définition des nouveaux quartiers prioritaires

La loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine dispose que les quartiers prioritaires de la politique de la ville sont caractérisés par un écart de développement économique et social apprécié par un critère de revenu des habitants. Cet écart, indique la loi, « sera défini par rapport, d’une part, au territoire national et, d’autre part, à l’unité urbaine dans laquelle se situe chacun de ces quartiers, selon des modalités qui pourront varier en fonction de la taille de cette unité urbaine ».

 

Un décret du 3 juillet 2015 fixe à 1 000 le nombre minimal d’habitants conduisant à la délimitation d’un quartier prioritaire. Il définit le critère de revenu des habitants comme le « revenu médian par unité de consommation » (RMUC).

 

Pour être un quartier prioritaire, un territoire doit avoir un RMUC inférieur au seuil de revenu médian par unité de consommation, calculé selon une formules qui diffèrent selon que l’unité urbaine a une population de moins de 5 millions d’habitants ou d’au moins 5 millions d’habitants.

 

La formule : le seuil de revenu médian par unité de consommation mentionné est défini ainsi,

 

1º Pour les unités urbaines de moins de 5 millions d´habitants :

S = 0,6 × ([0,7 × RMUC-nat) + (0,3 × RMUC-UU]) ;

2º Pour les unités urbaines de 5 millions d´habitants ou plus :

S = 0,6 × ([0,3 × RMUC-nat) + (0,7 × RMUC-UU]),

 

pour son application, S est le seuil de revenu médian par unité de consommation, RMUC-nat est le revenu médian par unité de consommation de la France métropolitaine et RMUC-UU est le revenu médian par unité de consommation de l’unité urbaine au sein de laquelle est situé le quartier.

 

Le décret précise que la délimitation des quartiers prioritaires implique la consultation des présidents d’établissements publics de coopération intercommunale ou de métropoles et de maires des communes concernés. On doit ainsi retenir que les quartiers prioritaires ne résultent pas uniquement des seuls ordinateurs de l’INSEE, mais aussi d’une discussion politique.

FIN DE l’ENCADRÉ

 

Tous ces changements dans l’organisation territoriale de la politique de la ville n’ont probablement pas un grand impact sur le quotidien des habitants et sur celui des opérateurs de la politique de la ville. Sur les habitants, il en va presque sans dire, puisqu’il s’agit, avec la réforme de la géographie prioritaire, d’une réforme administrative très technique. À court terme, une telle révision des cibles de l’action publique n’aura aucune incidence. Il est cependant évident que l’intention est d’avoir un impact, à long terme, sur les habitants avec des procédures et des moyens plus adaptés. A ce titre, c’est probablement sur les opérateurs de la politique de la ville que la réforme aura le plus de conséquences. La suppression du zonage en ZUS et ZRU va transformer les avantages socio-fiscaux qu’il y avait à s’installer dans ces zones. Signalons que les ZFU (les « zones franches ») demeurent, avec une nouvelle appellation, plus dynamique et positive : on les appelles désormais les « territoires entrepreneurs ». C’est tout de même bien d’un changement significatif qu’il s’agit, du point de vue de la politique économique de soutien aux quartiers en difficulté.

 

Quant au sujet de l’animation et du soutien dans ces quartiers, activités généralement gérées par des associations, la nouvelle géographie ne devrait pas avoir d’incidence notable. Les sommes dévolues à la politique de la ville ne vont pas beaucoup changer. De toutes les manières, le bilan de cette réforme sera à apprécier dans le cadre plus général de la réforme territoriale (avec diminution du nombre des régions, et évolution du rôle des départements). C’est cette transformation plus globale de l’action publique locale qui aura le plus d’impact sur la manière de gérer les quartiers de la politique de la ville. D’ailleurs, quelles que soient l’issue du scrutin de 2017 et les orientations qui s’ensuivront, le devenir de ces quartiers sera toujours davantage fonction des interventions génériques affectant tous les territoires que des interventions spécifiques cherchant à traiter spécialement les territoires dits prioritaires.

 

 

Pour en savoir plus

Damon J. (2010), Questions sociales et questions urbaines, Paris, PUF.

« Économie des quartiers prioritaires », Revue économique, n° 3, 2016.

 

[1]. Pour les informations socio-démographiques, les plus récentes, voir « Les habitants des quartiers de la politique de la ville », INSEE Première n° 1593, 2016.

[2]. Cf. B. Aubry, M. Tribalat, « Les jeunes d’origine étrangère », Commentaire, n° 126, 2009.

[3]. Sur ce point très sensible, P. Beckouche, « terroristes français : une géographie sociale accablante », Libération, 28 décembre 2015, qui signale que de Mohamed Merah à Amedy Coulibaly en passant par les frères Abdeslam, ces jihadistes viennent surtout de zones urbaines sensibles.

[4]. Sur les évolutions et évaluations contrastées de la politique de la ville, voir les travaux de R. Epstein et T. Kirszbaum.