« Allocation sociale unique : que faut-il unifier ? », Les Échos, 29 mars 2016

Allocation sociale unique : que faut-il unifier ?

 

De nombreux projets politiques plaident en faveur d’une allocation sociale unique. L’unification des prestations s’avère extrêmement ambitieuse. Tour d’horizon des divers sujets qu’une telle volonté de simplification et de rationalisation suppose de traiter.

 

L’idée d’une allocation sociale unique alimente déjà la campagne présidentielle naissante. François Fillon la propose dans son livre « Faire ». Alain Juppé a annoncé vouloir la créer. Dans son ouvrage « Ne vous résignez pas ! », Bruno Lemaire cite un conseil donné par George Osborne, le ministre des Finances britannique. « Si j’ai un conseil à te donner, lui dit-il, prépare bien ton projet d’allocation sociale unique ! Ne néglige pas les problèmes informatiques et de contrôle de fichiers ». À gauche, simplifier le système des prestations ne laisse pas indifférent. Le député socialiste Christophe Sirugue s’est vu confier une mission par le Premier ministre au sujet de la rationalisation des minima sociaux (RSA, etc.). Il doit rendre ses conclusions, très attendues, tout début avril. La Cour des Comptes suggère, de son côté, un rapprochement des principaux minima sociaux avec les prestations logement. Le think tank libéral IFRAP a même élaboré récemment un simulateur. Des voix différentes s’élèvent ainsi pour fusionner certaines prestations, allant parfois jusqu’à un revenu dit universel. Mais de quoi parle-t-on ? La matière est aussi compliquée que les enjeux sont importants. Au fond, tout dépend de ce qui est entendu par « unique ».

 

Plusieurs unifications nécessaires

Aller dans le sens d’une allocation unique suppose de déterminer le périmètre de ce qui sera unifié. D’abord, il faut décider de l’ensemble qui sera fusionné. Jusqu’où aller ? Faut-il, par exemple, inclure les prestations familiales ? Et pourquoi ne pas y intégrer les allocations de l’assurance chômage ? Les contours de l’allocation unique s’en trouvent changés. Tenant nécessairement compte des situations familiales et de logement, elle ne saurait être forfaitaire. Son unicité ne sera vraisemblablement pas uniformité.

 

Après les questions de périmètre, il faut décider d’un gestionnaire unique. Actuellement, les allocations unifiables sont gérées par les caisses d’allocations familiales, mais aussi par Pôle Emploi ou d’autres caisses de sécurité sociale, pour le compte de l’Etat ou celui des départements. Entre les collectivités territoriales, les services fiscaux, les CAF, chacun peut faire valoir ses compétences et sa légitimité. De toutes les manières, pour une allocation unique, un guichet unique s’impose. Et les problèmes sont colossaux, car avec fusion des prestations, il faut fusionner les équipes gestionnaires et les systèmes d’information. Ce grand mécanisme de fusion/acquisition n’est pas chose aisée dans le domaine social.

 

Il convient également de choisir, au delà des modalités de calcul et de versement, un instrument unique de financement. C’est la grande tuyauterie des finances sociales (avec, en l’espèce, des cotisations de diverses natures, des impôts locaux et nationaux) qu’il faudra intégrer dans un canal unique. Plus crucial encore, le choix des gagnants et perdants doit s’effectuer. C’est, dans ce choix, l’un des enjeux de l’unification des « droits connexes » des différentes prestations. Nationalement, certaines ouvrent droit à des tarifs sociaux pour l’eau et l’électricité, à l’exonération de la taxe d’habitation, voire à des trimestres et des points de retraite. L’unification, par le haut (mais ceci serait extrêmement coûteux) ou par le bas (mais ceci fera forcément de nombreux perdants), de ces droits connexes est épineuse. S’ajoutent, de plus, aux droits connexes nationaux, les droits connexes locaux. Les minima sociaux, peuvent, en effet, être améliorés, localement, par de l’accès gratuit à certains équipements sociaux, culturels et sportifs proposés par les collectivités territoriales. Pour que l’allocation sociale unique soit vraiment unique, elle ne devrait pas varier localement en fonction des décisions municipales ou départementales. Qui décidera, pour cette véritable unification, de mettre un terme à la libre administration des communes ? La simplification, comme toujours, apparaît très compliquée.

 

Allocation unique ou universelle ?

On ne saurait traiter d’allocation sociale unique sans aborder l’idée de revenu universel. Celle-ci est un serpent de mer du débat social. Certains de ses promoteurs en fêtent le demi-millénaire puisqu’elle apparaît, de façon très imagée, dans l’« Utopie » de Thomas More (parue en 1516). Sous des noms changeants, les projets sont tout de même de plus en plus précisément documentés, avec des ambitions très dissemblables. Certains, avec un tel système veulent compléter l’Etat providence. D’autres souhaitent s’en débarrasser. C’est dire combien il y a de la marge entre les diverses formulations d’un revenu universel. En tout état de projet, l’idée est toujours d’un revenu uniforme (forfaitaire), universel (servi à toute la population d’un territoire), et, surtout, inconditionnel (sans contrepartie). Le grand objectif n’est pas uniquement de lutter contre la pauvreté, mais de lutter en faveur de la liberté ; chacun doté de ce revenu de base pouvant plus aisément exercer sa liberté. Utopie irréaliste et nocive soutiennent les uns. Projet nécessaire et crédible argumentent les autres. Qui rappellent que les gouvernements finlandais et québécois ont mis très sérieusement l’idée à l’étude, tandis que les Suisses voteront en juin prochain pour savoir si le revenu de base doit être inscrit dans la Constitution. Il y a certes de grandes différences de visée entre le projet d’unification de quelques prestations sociales et celui de réviser fondamentalement la protection sociale. Les recompositions envisageables procèdent cependant d’une logique similaire : une triple ambition de clarté, d’efficacité et d’équité. Aller vers l’allocation unique, qui peut être conçue comme rapprochement de quelques prestations semblables ou comme refonte plus substantielle, n’est pas seulement un thème technocratique de barèmes et de tuyaux. C’est une question de justice. Mobilisant nécessairement des conceptions rivales de la justice sociale, l’unification constitue un sujet éminemment politique. Reposant sur des dimensions techniques redoutablement complexes.

 

ENCADRÉ – Le « crédit universel » britannique

Depuis 2013, les pouvoirs publics britanniques remplacent progressivement six prestations sociales et crédits d’impôt (en matière de logement, de chômage, de famille, de handicap) par une prestation unique, le « crédit universel ». Annoncé en 2010, le projet est célébré par le gouvernement conservateur qui le met en œuvre et qui annonce des résultats satisfaisants en matière d’incitation à l’emploi. Il est décrié pour ses difficultés et lenteurs de réalisation. Le programme ne saurait, de fait, toucher toutes les personnes concernées avant 2020. Les observateurs ont tous noté l’ambition de ce programme d’unification, à partir d’abord d’une phase pilote dans quatre localités qui a d’ailleurs été très retardée. Les embarras juridiques apparaissent secondaires derrière les difficultés à harmoniser les systèmes d’information. Le coût total de déploiement est estimé à plusieurs milliards de livres, notamment en raison de la coexistence, pendant la période de transition, des différents systèmes. Suscitant moins d’enthousiasme qu’à l’origine, l’exemple permet tout de même de savoir ce qu’il est possible et ce qu’il convient de faire. En ne négligeant surtout pas les aspects gestionnaires.

 

Diversité et complexité des allocations

  • Dans les « Actualités sociales hebdomadaires », l’aide mémoire du travail social tenait en deux pages il y a 15 ans. En 4 pages maintenant.
  • Les minima sociaux amènent le revenu des ménages à un niveau minimum. Le RSA, le minimum vieillesse, l’allocation aux adultes handicapés (AAH), l’allocation de solidarité spécifique (pour les chômeurs en fin de droit), et quelques autres de moindre envergure, représentent, fin 2013, 4 millions de personnes allocataires (7 millions de bénéficiaires avec les enfants et conjoints), pour 23 milliards d’euros de dépenses publiques.
  • Les prestations logement, qui sont également sous conditions de ressources, concernent 6 millions de locataires pour 18 milliards d’euros de dépenses.
  • La plus récente réforme a fusionné, au 1er janvier 2016, la prime pour l’emploi et le RSA activité dans une prime d’activité, prestation sociale visant à soutenir activité et pouvoir d’achat des travailleurs à revenus modestes.

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