« Le paternalisme bienveillant », Le Point, 12 mai 2015

L’État doit-il nous protéger de nous-mêmes ? À l’évocation de cette question classique, ressurgissent immédiatement les thèmes de l’alcool, de la ceinture de sécurité, des retraites obligatoires, des limitations de vitesse, des fruits et légumes à manger tous les jours. Les pouvoirs publics peuvent interdire, subventionner, taxer. Ils ont aussi aujourd’hui la voie du « nudge », ces petites incitations qui aident à prendre les bonnes décisions.

 

Entre les tenants d’un État intrusif, au risque d’affaiblir les libertés individuelles, et ceux du laissez-faire, au risque d’affaiblir l’existence collective, il existe une sorte de troisième voie. Celle d’un Etat qui incite plus qu’il n’impose, qui oriente plus qu’il n’interdit. Les tenants du « paternalisme libertaire », une approche nourrie de psychologie et d’économie comportementale, ne contraignent pas. Ils ne prescrivent pas. Ils suscitent. Pourquoi libertaire (ou bienveillant) ? Parce que cette approche laisse le choix aux individus. Pourquoi parler de paternalisme ? Parce que cette théorie estime qu’il est légitime d’influencer les comportements individuels afin de rendre la vie des gens « meilleure, plus longue et plus saine ». Cet objectif ambitieux est le sous-titre de l’ouvrage le plus célèbre de cette école, « Nudge », publié en 2009, cosigné par l’économiste Richard Thaler (qui conseillera le Premier ministre Cameron) et le juriste Cass Sustein (qui conseillera le Président Obama). Nudge signifie « pousser du coude ». Un « nudge », le terme s’introduisant maintenant en français, désigne un coup du coude, un coup de pouce, une petite bourrade amicale. L’ouvrage mêle sérieux et sourire, mixant analyses économiques et juridiques avec l’apport des sciences cognitives. Les américains Thaler et Sustein proposent surtout une ligne d’action afin d’aider les gens (toujours limités en informations et en volonté, préférant très souvent le présent à la prise de risque sur l’avenir) à effectuer des choix complexes et/ou coûteux (investissement dans un fond de pension, réponse exaspérée puis regrettée aux courriers électroniques, mariage). Leur idée – provenant d’observations répétées et des enseignements des études les plus sérieuses de la psychologie sociale – est de préserver la liberté de choisir, tout en incitant les personnes à prendre de bonnes décisions.

 

L’idée générale : ne pas forcer les préférences des individus libres mais agir à l’encontre de « failles de leur raisonnement », les accompagner dans les moyens qu’ils peuvent mettre en faveur d’une fin et non pas de changer leurs objectifs. Les pouvoirs publics doivent organiser « l’architecture des choix », sans limiter les choix offerts, mais rendant plus coûteux les mauvais. L’individu reste décideur, même si orienté dans son choix. De multiples expériences ont été développées dans les recoins les plus divers de la sphère publique : optimisation fiscale, propreté des toilettes publiques, lutte contre les addictions, consommation énergétique, sécurité routière, repas équilibrés.

 

Une orientation forte est de privilégier, par défaut, la participation aux programmes (pour le don d’organes comme pour la cotisation à des plans de retraite). Si un individu n’en veut pas, il a simplement à le signaler. Ici ni restriction de liberté, ni effets antiredistributifs d’incitations fiscales qui profitent d’abord aux aisés. Un autre exemple détonnant, proposé par un tenant britannique du nudge, l’économiste Julian Le Grand : instaurer un « permis de fumer » (un permis annuel pour acheter du tabac). Avantage principal ? Amener chacun à réfléchir, évaluer, choisir. Il s’agit d’aider à décider quand, en l’espèce, 70 % des fumeurs disent vouloir arrêter. Sans contraindre, l’ambition est d’aider les gens à s’aider eux-mêmes.

 

La perspective, appuyée sur des expérimentations et évaluations concrètes, ne dérive pas en idéologie générale. Elle montre que l’action publique peut valablement et humainement se situer entre les deux modèles extrêmes de l’ultra-interventionnisme et de l’ultra-libéralisme. Les plus libéraux peuvent toutefois y déceler une manière de déguiser le dirigisme. Mais ils conviendront qu’il vaut toujours mieux le nudging au nursing. L’État, comme le souligne Julian Le Grand, ne doit pas être une nounou aux instructions et punitions infantilisantes, mais un ami soucieux d’aider.

 

 

Huit « nudges » maintenant classiques

  • Une mouche noire dessinée au fond des urinoirs encourage les hommes à mieux viser et rendre les toilettes plus propres.
  • L’option recto-verso programmée par défaut dans les imprimantes économise des tonnes de papier.
  • L’intégration, dans les tubes, d’une chips de couleur entre les chips classiques diminue la consommation.
  • L’insertion de silhouettes humaines sur les bords de route améliore la sécurité routière.
  • Inscrire les salariés américains automatiquement dans des plans facultatifs de retraite, avec clause de désengagement, augmente significativement l’épargne.
  • Indiquer, sur des factures, les consommations de ménages du même type conduit à des diminutions de dépenses énergétiques.
  • Faire du don d’organes la stratégie par défaut, avec des démarches à faire dans le seul cas où l’on veut s’y opposer, fait passer de 20 % à 80 % la population de donneurs d’organes.
  • Apposer une note sur la porte de maisons informant du nombre de voisins participant au recyclage des ordures augmente de 20 % le taux de recyclage.

 

 

 

« Pedro Meca (1935-2015), contrebandier du social », n° 2903, 27 mars 2015

Pedro Meca (1935-2015), contrebandier du social

 

Julien Damon

Professeur associé à Sciences Po

 

Personnalité chaleureuse et flamboyante, Pedro Meca était une figure du secteur social. Et, plus précisément, du travail social. Ce frère dominicain, de racines basques, ancien militant antifranquiste, en avait fait sa profession. Sa truculence verbale se conjuguait avec une pertinence à dessein déconcertante, l’ensemble se nourrissant d’un esprit rayonnant. Son travail social (car il disait « mon » travail social), sans horaires ni conventions collectives, relevait davantage de la pratique que de la doctrine. Son expérience d’animateur et d’éducateur, à travers ses multiples aventures et projets, se relit dans un ouvrage au titre original « Les contrebandiers de l’espoir ». Il avait, en des temps éloignés, lui-même exercé, trafiquant cigarettes et alcool. On ne saurait résumer ses idées, sur le registre du travail social comme en d’autres, tant la profusion devenait parfois torrentielle. On peut toutefois en extraire une assez simple : selon-lui le principe premier n’était pas de mettre les usagers au centre (comme on le dit bien souvent), mais de vivre parmi eux ! Et de souligner que dans les formations au travail social on insiste peut-être trop sur la distanciation et pas assez sur la proximité. Pedro (car c’est son prénom qui s’impose) disait qu’il fallait mettre le relationnel au centre et le dispositif à la périphérie. Il appelait cela l’inversion.

 

Ce bon vivant, abandonné tout petit, contraint enfant à la mendicité, a consacré sa vie à sa rébellion contre la pauvreté. Ce gros appétit, disparu un mardi gras, aimait la boutade. Et il n’oubliait jamais les dimensions proprement politiques des questions sociales. Au sujet du ciel, auquel par construction il croyait, il répétait qu’il demanderait l’asile politique en enfer s’il devait jamais croiser au paradis un Franco ou un Pinochet.

 

Une rencontre décisive au milieu des années 1970 : l’abbé Pierre. Ce dernier embauche le jeune dominicain afin de participer à l’aventure d’un café pour les paumés de la nuit à Paris. Et Pedro de dire qu’il n’aura jamais autant confessé que comme barman. Oiseau haut en couleur, aussi bien nocturne que diurne, il aura pratiqué avec sa foi, sa prêtrise et son travail social, une Église vraiment dans la rue. Travailleur social de la nuit, quand les services sociaux sont fermés, il s’adressait à tous ceux, avec ou sans adresse, qu’il pouvait croiser. En passionné de l’être humain, il trouvait, à travers « Paris by night et by poubelles », de la beauté jusque chez les plus fracassés. Avec son pari : « de ruines humaines faire des hommes vivants ».

 

Connu pour milles choses, Pedro aura été la figure iconique (c’est le mot à la mode) de « La Moquette ». Un espace singulier, au cœur de Paris, où tout le monde pouvait se rencontrer jusque tard dans la soirée. Le travail social, par et pour ces « Compagnons de la Nuit » (du nom de l’association), consistait à ne rien donner mais à tout écouter ; à proposer d’échanger plutôt qu’à demander de débiter ses problèmes ; l’ensemble rassemblant, selon les mots du promoteur du lieu, les SDF et les ADF (pour « avec domicile fixe »). Avec une maxime en direction des professionnels comme des bénévoles : « donner reste toujours plus facile que recevoir ».

 

Pilier, notamment, des POTS (pour « Paris Organisation Travail Social ») il savait mettre sa verve et sa soif au service de discussions passionnées sur l’étendu des problèmes sociaux et sur des propositions inattendues visant à les solutionner. Jamais à court d’innovation il mettait son énergie au service aussi bien du « Notre Noël » qu’il organisait, que de multiples associations et entreprises d’insertion auxquels il participait. Il expérimentait, selon son expression, « la pesanteur du travail social » avec ses caractères sisyphéen (toujours recommencer), kafkaïen (lutter contre l’administration) et balzacien (une comédie humaine assez typique).

 

Ses cinq sens mis à rude épreuve par son amour de la vie et de la nuit se doublaient de cinq autres sens : du sacré, de l’amitié, de la générosité, de l’humour et de la formule bien trempée. Le monde est petit dit-on souvent. Non répondait-il en souriant ; c’est nous qui sommes grands. Et ceci voulait aussi certainement dire que personne n’est vraiment petit. Une très belle leçon de vie.

 

« Les nouvelles guerres de sécession », Les Échos, 20 mars 2015

La tentation de la sécession

 

De nouvelles tensions entre nations et régions s’affirment alors que s’étendent régionalismes et séparatismes. Dans ce contexte préoccupant, il est temps de fonder sérieusement la coopération territoriale et la décentralisation.

 

Économiste original, spécialiste du développement territorial, Laurent Davezies s’inquiète des souhaits de sécession de diverses régions riches, Écosse, Catalogne, Flandre, Padanie. Ces aspirations à l’autodétermination amènent à réviser les fondamentaux de ce qui fait la cohésion d’une nation, à une époque où la calculette prévaut sur le sentiment.

 

La cohésion territoriale mise à mal

Un modèle occidental de cohésion territoriale façonne depuis des décennies les réalités de la géographie économique par de puissants transferts socio-fiscaux. Ce modèle de « keynésianisme territorial », partout, s’érode. En France, c’est en période de consolidation budgétaire qu’est affirmée, avec la plus haute intensité, le principe de l’égalité territoriale. Fumisterie, soutient Davezies, qui n’a jamais sa plume dans sa poche. Les inégalités territoriales ont, en elles-mêmes, leur importance. Et en phase de développement, notamment, le déséquilibre s’impose. « Un ministère de l’’égalité des territoires’ dans le Maroc d’aujourd’hui serait un ministère en charge de ralentir son développement ».

 

Le grand sujet ne relève ni du bricolage idéologique ni du mécano administratif. Les défis liés aux nouvelles fragmentations nationales procèdent de logiques qui dépassent les frontières. Diagnostic du docteur Davezies : les riches n’ont plus besoin de leurs pauvres. De grandes régions aisées voudraient devenir de petites nations plus isolées, divorçant d’autres territoires de leur pays. Dans un monde économique enraciné, fermé et immobile, de puissants correcteurs des inégalités entre territoires autorisaient la cohésion économique nationale. Dans un monde fluide, ouvert et mobile, ces solidarités sont moins évidentes. Auparavant la production automobile en région parisienne stimulait la production de pneus à Clermont. Il n’en va plus du tout de même, dans l’économie immatérielle, quand la première matière première est la matière grise. « Hier, l’industrie automobile des Grands Lacs faisait travailler l’Amérique entière ; aujourd’hui, Hollywood fait travailler seulement Los Angeles ». Les régions riches, s’affranchissant des solidarités redistributives, peuvent ainsi souhaiter se séparer des régions défavorisées. Plus précisément, ce ne sont pas les grandes métropoles mondialisées (Paris, New York ou Tokyo), mais des métropoles de second rang, à affirmation identitaire plus marquée, qui envisagent la sécession.

 

Malaise dans la décentralisation

L’ambition davezienne est de trouver les fondements, la grammaire, d’un optimum d’organisation territoriale, à rebours des tendances contemporaines à l’émiettement. Notre auteur s’emploie à démonter les principes de la décentralisation, ou plutôt à en souligner, après relecture de classiques (Durkheim, Montesquieu, Musgrave, Perroux, Kuznets, Renan, Clisthène), l’indigence. Le docteur Davezies ne prescrit pas, pour cette décentralisation orpheline de doctrine, de potion magique. Il invite à étudier plus sérieusement la redistribution interterritoriale en tant qu’assurance mutuelle et nationale de long terme. Une formule résume l’idée : « Si le Nord-Pas-de-Calais ou le Michigan avaient pris leur indépendance après la guerre, il n’est pas sûr que la Bretagne ou l’Alabama seraient aujourd’hui aussi développés ». Davezies se fait alors plutôt cuistot, aspirant à ce que l’on trouve la bonne recette et les bons dosages des différentes fonctions des budgets publics (redistribution, stabilisation, prestation) aux bonnes échelles. Ceci afin de réduire (au sens culinaire) les tensions entre régions dans leur nation. Concrètement, une réforme territoriale ne doit dès lors pas se limiter à redécouper mais se destiner à relier.

 

Ce petit livre rouge-violet, à pages souvent surprenantes, rappelle essentiellement que le défaut de cohésion et de fondation mène à la désintégration. Un enjeu essentiel, dans un monde à 200 pays, 7 000 langues, 300 mouvements régionalistes, où à la lutte des classes se substitue la lutte des places et des taxes.

 

Laurent Davezies, Le nouvel égoïsme territorial. Le grand malaise des nations, Seuil, 2015, 105 pages, 11,80 €.

 

« Quartiers d’insécurité : inverser la causalité ! », L’Opinion, 26 mars 2015

Quartiers d’insécurité : inverser la causalité !

 

Au championnat de France des plans Marshall pour les banlieues, Manuel Valls vient de gagner sur au moins un point. Tout, dit-il, ne se réglera pas à coups de millions. Il a raison. Il a également raison quand, au sujet des « zadistes » de Sivens, il promet une « réponse extrêmement déterminée, extrêmement ferme de l’Etat » énonçant que « l’ordre républicain doit s’imposer ».

 

Le Premier ministre, ajoutant apartheid et peuplement à la logorrhée habituelle sur le lien social républicain et le vivre ensemble citoyen (et vice versa), souhaite réformer la politique de la ville. Celle-ci, très décriée, est mal nommée car elle ne porte que sur une géographie particulière, dite prioritaire, de quartiers sensibles (comprendre : très préoccupants). Sur la dernière décennie, elle aura représenté une demi centaine de milliards d’euros. Avec des évaluations contrastées. Des opérations lourdes de rénovation urbaine transforment incontestablement certains sites. Mais le saupoudrage de subventions ne saurait altérer le noyau dur des difficultés. De nombre de quartiers ciblés, il ne ressort que mal-être d’habitants qui s’enfuient ou qui voudraient pouvoir le faire. Et s’ils aspirent à rester, ils ne demandent pas des choses compliquées (comme plus de mixité et moins d’amalgame) mais de la tranquillité.

 

L’erreur fondamentale procède probablement du diagnostic. Experts et professionnels de cette politique de la ville martèlent que la pauvreté conduit à l’insécurité. La perspective mérite une permutation. Ce n’est pas la pauvreté qui produit l’insécurité, mais l’inverse. D’abord, individuellement, il n’est ni nécessaire ni suffisant d’être pauvre pour être délinquant. Ensuite, collectivement, la relation logique entre les deux phénomènes est plus évidente : un quartier miné par la criminalité ne peut que péricliter. Ne plus pouvoir sereinement y pénétrer pousse le secteur privé à s’en retirer et l’économie illégale à y prospérer. Quant au secteur public, la violence débile à l’encontre de ses représentants mène à la décrépitude. La France bleu, blanc, rouge (bleu pour la police, blanc pour les ambulances, rouge pour les pompiers) est ainsi visée par de jeunes mâles abrutis en manque de tristes exploits. La dynamique d’ensemble alimente dégradation et paupérisation.

 

Ce diagnostic renversé à l’esprit, que faire ? Certains, à gauche même, ont préconisé l’armée pour investir les quartiers. Si l’affaire n’est pas forcément militaire, une doctrine de reconquête semble nécessaire. La tolérance zéro consiste à ne pas tolérer les petites incivilités au risque de voir s’étendre les plus gros problèmes. Cette théorie, dénoncée par de bonnes âmes comme relevant du prurit sécuritaire, a été mise en œuvre dans de grandes villes américaines. Et singulièrement New York, une ville – on l’oublie souvent – qui était au tournant des années 1970 et 1980 le symbole de la crise et de la criminalité. On voit le chemin parcouru. Dans un autre contexte, celui des quartiers problématiques en France, il faut s’attaquer maintenant frontalement à l’insécurité avant de pouvoir prévenir les incivilités. Il faut une tolérance zéro pointé, une intolérance intégrale à l’égard des troubles et fauteurs de trouble qui brisent la vie des gens honnêtes. Voici certainement la priorité des priorités pour les quartiers.

 

Julien Damon

 

« La France porcherie », Le Point, 9 avril 2015

La France porcherie

 

Rues, routes et autoroutes françaises déroutent aujourd’hui par leur saleté. Toutes les régions ne sont pas concernées avec la même intensité, mais partout ce problème prend de l’importance.

 

Début mars, 5 millions d’euros ont été débloqués lors d’une réunion interministérielle (il fallait bien ça), afin de nettoyer en urgence les abords des autoroutes du nord de l’Ile-de-France. Ces talus et fossés se recouvrent d’ordures, de murs sordidement tagués, d’amoncellements liés aux campements illégaux. L’image française s’écorne là aux yeux de touristes surpris. Surtout, la vie quotidienne des habitants et passants se détériore à proximité des immondices. Le phénomène ne se cantonne pas aux grandes infrastructures. Loin s’en faut. Nombre de chemins vicinaux sont jonchés de paquets de cigarettes, canettes de bières, flacons d’alcool, boîtes de pizza, sachets de fast-food, reliquats de kebabs. Sur les bas-côtés des allées moins fréquentées on découvre aussi canapés, machines à laver, tas de gravas laissés par des entrepreneurs indélicats. Sur les voies empruntées par les chauffeurs routiers, la spécialité est la bouteille plastique remplie d’urine.

 

Quelle est l’ampleur du problème ? Des opérateurs spécialisés estiment à 500 kilos par kilomètre par an, pour les autoroutes et routes nationales, le poids des déchets sauvages. 50 kilos pour les départementales et communales[1]. En extrapolant les chiffres des opérations annuelles de « nettoyage de printemps » menées par les départements, la déchetterie routière représenterait 30 000 tonnes. Si on y ajoute 30 000 tonnes d’objets en flottaison dans les cours d’eau, 2 000 tonnes récupérées sur les plages, 200 tonnes retrouvées sur les pistes de ski, on aboutit à un total supérieur à 60 000 tonnes de détritus délaissés. Soit un kilo par an par habitant en France. D’un sondage mené en 2014 il ressort que 95 % des Français disent ne rien jeter en dehors des poubelles publiques. Une minorité très agaçante produirait donc cette dégradation du cadre de vie. Et on ne peut pas vraiment trouver d’excuse à ces comportements venimeux. Il n’y pas, avec le jet de déchets par la fenêtre de sa voiture, une conséquence de la pauvreté, mais un résultat de la surconsommation, de l’abrutissement et, surtout, du mépris pour autrui. L’irrespect total est ici à l’œuvre.

 

Face à toutes ces malveillances que faire ? L’orientation actuelle relève d’abord de la sensibilisation. De beaux panneaux confirment certainement à ceux qui le pensent déjà que la propreté est l’affaire de tous. Et diverses « brigades du tri », composées de fonctionnaires ou, ponctuellement, de bénévoles, opèrent un ramassage fastidieux (travail manuel), dangereux (des aiguilles traînent), et coûteux. Après sensibilisation et réparation, il importe maintenant de mettre l’accent sur la sanction. Moins de pancartes donc, et plus de peines. Toujours volontariste, le Premier ministre a d’ailleurs prôné, aux sujets des abords autoroutiers franciliens, une « action répressive résolue ». Sur le plan répressif, des contraventions allant jusqu’à 3 000 euros peuvent être infligées, le véhicule à partir duquel l’objet a été lancé ou déposé pouvant même être saisi. Mais ces éléments du Code pénal trouvent trop peu d’application. Pourtant, une dureté sans faille doit être de mise, de manière à inverser cette courbe problématique de la détérioration des paysages. Il faut donner aux forces de l’ordre les moyens et incitations permettant de punir effectivement les contrevenants. À défaut, la France de la négligence tolérée et de la tolérance dévoyée glissera davantage encore, au moins sur le plan de ses espaces, dans une décadence bien discernable.

 

Julien Damon

[1]. Ces données sont communiquées par des Directions Interdépartementales des Routes (DIR), en charge du maintien et de la surveillance des routes principales.

« Trop protéger, c’est punir », Le Point, 19 février 2015

Locatif : trop protéger c’est punir

 

Dans le secteur du logement on rappelle souvent, après l’économiste suédois Assas Lindberck, que le contrôle des loyers serait « le moyen le plus efficace de détruire une ville, avec le bombardement ». La formule, un rien exagérée, rappelle qu’un niveau exorbitant de sécurité offert aux ménages qui paient pour louer va à l’encontre des intérêts de ceux qui mettent en location. Des garanties excessives en faveur des premiers s’étendent au détriment des seconds, qui se retirent du marché. Et l’ambition vertueuse de protéger les locataires, alimentant une pénurie croissante de logements, se transforme en pénalité.

 

Ce thème, remis à l’ordre du jour par la récente discussion de la loi dite Duflot, fait l’objet de disputes classiques entre experts, entre le camp des propriétaires et celui des locataires. Tout nouveau crachouillis règlementaire en faveur des locataires est salué par les associations spécialisées (de défense des locataires et des mal-logés) et décrié par la profession (promoteurs et constructeurs).

 

La protection du locataire est nécessaire. Qui tolérerait qu’un ménage, ne présentant aucune difficulté de comportement et payant rubis sur l’ongle ses loyers, puisse être du jour au lendemain expulsé ? Tout est cependant affaire d’équilibre. Qui tolérerait, en effet, qu’un propriétaire ne puisse rien faire à l’encontre d’un locataire ne payant plus son loyer depuis un an ? Le problème naît quand les effets positifs de la protection (stabilisation des relations locatives) deviennent nettement inférieurs à ses effets pervers (déstabilisation préoccupante de la production de logements). Protéger démesurément les locataires, par encadrement trop bureaucratique des loyers, par restriction croissante des prérogatives des propriétaires, a trois effets pervers. Une telle orientation rend, les propriétaires sélectifs, à la recherche de garanties toujours plus importantes afin de ne pas vivre le parcours du combattant face aux incidents de paiement et aux procédures juridiques de recouvrement des loyers. Elle rend, également, les investisseurs méfiants, à la recherche d’autres marchés moins risqués. Elle met, enfin, les locataires potentiels dans l’embarras. Qui sont ces locataires potentiels ? Les jeunes qui veulent s’installer, les mal-logés qui aspirent à mieux se loger, les ménages qui déménagent. Tous pâtissent d’un marché qui, se rigidifiant, se contracte dangereusement.

 

La situation française est maintenant particulièrement préoccupante. Il en va certes des prix du logement (plus à l’achat cependant qu’à la location) et des volumes du mal-logement (3,5 millions de personnes selon la Fondation abbé Pierre). Il en va aussi d’une donnée essentielle à marteler : l’abandon des investisseurs institutionnels découragés.

 

Quelques chiffres illustrent la singularité française. 58 % des ménages sont propriétaires de leur logement. 17 % sont locataires du parc social qui, par construction, protège fortement ses habitants. Les 25 % restants, locataires du secteur privé (dit aussi secteur « libre »), sont ciblés par toute nouvelle mesure de protection, comme le contrôle des loyers. Dans 95 % des cas, ils ont pour bailleurs des personnes physiques : de petits propriétaires qui ont là leur principal capital et principal investissement. Les locataires privés n’ont que dans moins de 5 % des cas un propriétaire institutionnel. Cette proportion est la plus faible parmi les pays de la zone OCDE. Les propriétaires institutionnels ont fui, en France, l’immobilier locatif résidentiel privé pour se tourner, notamment, vers les bureaux. Afin de compenser ce désengagement, les pouvoirs publics soutiennent l’investissement locatif individuel (par des mesures fiscales aux conséquences discutées) et le développement du parc social. Depuis le début des années 2000, la part du logement social dans la construction neuve s’est nettement accentuée, passant d’environ 10 % à plus du quart aujourd’hui.

 

La haute protection des locataires sociaux pose, d’ailleurs, des problèmes particuliers. Une image osée permet de se faire une idée des conséquences de la protection très renforcée des locataires HLM. Entrer dans une secte est très aisé, puisque l’on est activement prospecté. En sortir est compliqué, puisque tout est fait pour contraindre à y rester. À l’inverse, dans la franc-maçonnerie il est – dit-on – compliqué d’entrer mais il est libre et facile d’en sortir. Le secteur du logement social combine les deux difficultés. L’entrée est très demandée et on compte ainsi presque deux millions de demandeurs. En sortir est problématique car trouver, sur le marché, ces prix et ce niveau de qualité est impossible. Et comme le droit au maintien dans les lieux est très puissant dans les HLM, le niveau de rotation dans le parc est très faible : 21 % dans le parc privé, 9 % dans le secteur social, 5 % dans le secteur social parisien.

 

Propriétaires, investisseurs et locataires sont méfiants, dans un contexte de pouvoirs publics méfiants à l’égard du marché. Avec cet environnement de haute méfiance réciproque, la confiance ne reviendra certainement pas de nouveaux contrôles. La politique du logement appelle, comme d’autres domaines, un choc de simplification mais aussi un choc de confiance ! Il n’en va pas de la situation des plus défavorisées, qui fait l’objet des priorités de l’action publique. Il n’en va pas de celle des plus favorisés, qui trouvent à bien se loger. Il en va de celle des classes moyennes, de tous ces métiers qui font vivre la ville sans pouvoir maintenant se la payer. En raison, entre autres, de cette volonté de faire le bien des locataires, avec leur gré, mais sans prise au sérieux des raisonnements économiques de base.

 

Julien Damon

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Locatif : le désinvestissement

 

Parc locatif par type de bailleur – France métropolitaine en milliers

Parc locatif 1984 1995 2010
Locataires du secteur social 3 222 4 395 4 969
Locataires de personnes physiques 5 277 5 440 6 156
Locataires de personnes morales 1 187 496 281
Total 9 686 10 331 11 406

Source : Comptes du logement

 

Répartition du parc locatif privé par type de propriétaires (en %)

Personnes physiques Institutionnels Autres
France 95 3,3 1,6
Belgique 86 14
Espagne 86 6,7 7,2
États-Unis 78 13 5
Royaume-Uni 75 25
Suisse 63 23 12
Allemagne 61 17 9
Pays-Bas 44 37 19

Source : ANIL

 

« L’Etat peut, aussi, être votre ami pour la vie », Les Échos, 20 février 2015.

Politiques sociales : universalité et incitations

 

Julien Damon
Professeur associé à Sciences Po

 

Profitant à tous, les politiques sociales universelles sont les plus efficaces. Profitant à chacun, des démarches paternalistes d’incitation alimentent des perspectives innovantes. Des idées venues d’Angleterre dans deux ouvrages remarquables.

 

Moins rejeter et moins cibler

Le welfare c’est les autres. Les contribuables travailleurs d’un côté, les bénéficiaires dépendants de l’autre. Rien n’est pourtant moins vrai. Et John Hills de s’attaquer à cette croyance ancrée qui met en péril l’État-providence. Celui-ci ne profite pas qu’à une partie particulière de la population. S’appuyant sur sa large connaissance de la protection sociale anglaise, Hills se fait pédagogue en analysant deux cas types : l’évolution depuis le milieu des années 1950 de deux familles, l’une aisée, l’autre à l’existence bien plus heurtée. Par les couples de vignettes illustratives et par la reprise d’une multitude d’études, on entre concrètement dans les 489 milliards de sterlings de dépenses sociales et éducatives britanniques (soit deux tiers des dépenses publiques). En coupe instantanée, la protection sociale a souvent un effet Robin des Bois : elle prend aux riches pour les pauvres. En dynamique il n’en va pas du tout de même. La protection sociale concerne le cycle de vie et pas seulement les accidents de la vie. Elle est d’autant plus redistributive qu’elle est peu ciblée, car plus largement soutenue par toute la population. Dans un pays aux inégalités très élevées (avant transferts socio-fiscaux seuls le Chili et le Portugal sont, dans la zone OCDE, plus inégalitaires), les jeunes font les frais des choix récents. L’expert décortique le projet, actuellement en cours, de fusion de six prestations sous conditions de ressource en un « universal credit », avec accentuation des incitations à l’activité (un peu comme dans le RSA). Il s’ensuit un portrait très détaillé d’une mesure ambitieuse de simplification, exercice toujours compliqué. La perspective, très instruite, sur l’égalité des chances et la mobilité sociale vaut le détour. Le format original de l’ouvrage en fait une entrée de référence sur les politiques sociales outre-Manche. Plus qu’une traduction il faudrait souhaiter que l’idée naisse de produire le même texte, fouillé dans la donnée et accessible dans le propos, sur le cas français.

 

Aider à s’aider

Les politiques publiques doivent-elles nous protéger de nous-mêmes ? Ressortent immédiatement les thèmes du tabac, de la ceinture de sécurité, des retraites obligatoires. Les pouvoirs publics, au risque d’intrusions problématiques dans les vies privées, peuvent interdire, subventionner ou taxer. Ils ont aussi la voie du « nudge », ces petites incitations qui aident à prendre les bonnes décisions. Dans la plupart des cas le paternalisme est de mise. Julian Le Grand, collègue et proche de Hills à la London School of Economics, et Bill New estiment que dans certaines circonstances le « paternalisme public » se légitime parfaitement. Il convient de ne pas forcer les préférences des individus libres, mais d’agir à l’encontre de « failles de leur raisonnement », de les accompagner dans les moyens qu’ils peuvent mettre en faveur d’une fin, et non pas de changer leurs objectifs. Les exemples originaux sont détaillés avec bonheur. Pour le don d’organes comme pour la cotisation à des plans de retraite, les options de opt-in sont à privilégier. Si un individu n’en veut pas, il a simplement à le signaler. Ici ni restriction de liberté, ni effets antiredistributifs d’incitations fiscales qui profitent d’abord aux aisés. L’exemple le plus détonnant : l’instauration d’un « permis de fumer » (un permis annuel pour acheter du tabac). Avantage principal ? Amener chacun à réfléchir, évaluer, choisir. Il s’agit d’aider à décider quand, en l’espèce, 70 % des fumeurs disent vouloir arrêter. Sans contraindre, l’ambition est d’aider les gens à s’aider eux-mêmes. Traitant, avec grande rigueur, de constitution des pensions de retraite comme du sujet sensible du suicide assisté, ce livre inspirant (comme disent les anglophones) amène une belle justification de l’intervention publique moderne. En répondant à la belle interrogation de son sous-titre : l’État ne doit pas être cette nounou nourrissant d’aides sociales et de conseils orientés. Il peut agir, personnellement, comme un ami soucieux d’aider.

 

 

 

 

 

 

 

John Hills, Good Times. Bad Times. The Welfare Myth of Them and Us, Policy Press, 2015, 334 pages.

Julian Le Grand, Bill New, Government Paternalism. Nanny State or Helpful Friend ?, Princeton University Press, 2015, 202 pages.

 

« Refonder, complètement, le travail social », Actualités Sociales Hebdomadaires, n° 2895, 30 janvier 2015

Refonder, complètement, le travail social

 

Julien Damon

Professeur associé à Sciences Po

 

 

Pourquoi refonder le travail social ? Parce qu’il ne satisfait pas. Les usagers n’en sont pas toujours satisfaits. Les travailleurs sociaux expriment souvent leur malaise. On doit pouvoir faire beaucoup mieux. En 2013, le gouvernement s’est engagé (une grande partie des lecteurs des ASH suivent cela comme le lait sur feux), à organiser des « Etats généraux » du travail social ; Etats généraux qui plus de deux après avoir été annoncés n’ont toujours pas été tenus. Et ce manque d’intérêt – car c’est de cela qu’il s’agit – est dommageable. Le travail social ce n’est pas seulement, il faut toujours le rappeler, la lutte contre la pauvreté. Tout individu, toute famille peut être concerné, qu’il s’agisse d’une difficulté conjugale, d’une tension familiale ou de problèmes avec une personne âgée dépendante. Le travail social est une question importante de société, scrutée légitimement dans le plus extrême détail par les milieux spécialisés, mais qui n’est pas toujours regardée avec sérieux et intérêt en dehors des sphères de la profession (ou, pour être plus exact, des professions).

 

Les bataillons du travail social sont plutôt méconnus et parfois même méprisés. Un élément de cette méconnaissance tient de la difficulté à savoir de quoi on parle exactement. Il existe tellement de formations et de fonctions relevant de cette sphère du travail social qu’il est difficile de bien en dessiner le périmètre. Si l’on s’en tient au cœur du sujet, alors les principaux métiers sont ceux des assistants sociaux ou assistants de service social (plus connus sous le nom d’assistantes sociales). Ce sont aussi les éducateurs de prévention spécialisés, les conseillers en économie sociale et familiale les aides médico-psuchologiques. Si l’on parle de 1,2 million de travailleurs sociaux, c’est parce que l’on y compte 500 000 personnes exerçant auprès de particuliers employeurs (assistantes maternelles, aides à domicile) et environ 300 000 prodiguant des soins dans des établissements pour personnes âgées. Pour le travail social « canonique » ce sont environ 400 000 personnes qui exercent principalement dans le secteur public et parapublic : conseils généraux, mairies, associations subventionnées mais aussi écoles et dans quelques grandes entreprises.

 

Comment refonder ce travail social (et ses quatorze diplômes) ? Si le terme même de refondation n’est pas forcément apprécié du milieu, on peut avancer, à un nouveau moment d’intenses cogitations et confrontations, deux propositions générales. L’idée est de simplifier à la fois l’organisation du travail social et la vie des gens concernés (nous tous potentiellement). La première proposition est de s’inspirer du médecin traitant. Chacun devrait pouvoir savoir, voire choisir, qui peut être son travailleur social. Dans une relation contractuelle de client à prestataire (ce qui, on le sait, fait toujours sursauter). Ce serait le travailleur social traitant (TST) ou travailleur social référent (TSR). Le milieu professionnel est féru de sigles. Quelque soit l’employeur, le travailleur social aurait un portefeuille de cas, de clients, dont il aurait la responsabilité. La deuxième idée de refondation est de s’inspirer du projet de Dossier Médical Personnalisé (le DMP). Celui-ci a bien du mal à naître. Mais on doit pouvoir plus aisément créer un Dossier Social Personnalisé (DSP) ou Dossier Social Unique (DSU). Il contiendrait l’ensemble de nos informations qu’il ne serait pas nécessaire de devoir débiter à nouveau à chaque contact avec un interlocuteur social (CAF, caisse de retraite, caisse complémentaire, Pôle emploi). Ce dossier social unique est aussi nécessaire que possible, avec la puissance des systèmes d’information.

 

L’ensemble est techniquement et pratiquement réalisable, à deux conditions. La première est de se soucier avec sérieux de ce travail social, sans le laisser, ou, plutôt, sans l’abandonner aux seules mains, idées, difficultés et préoccupations des travailleurs sociaux. La deuxième condition est de se donner un objectif de simplification. Il ne sert à rien de répéter à l’envi qu’il faut coordonner les moyens et activités. Il faut simplifier le travail social et profiter de la révolution numérique afin de mieux partager les données et informations. Mais il est vrai que si tout le monde est d’accord pour simplifier, en travail social comme en tout autre domaine, l’exercice est généralement compliqué. Répétons-donc une maxime. Il est simple de compliquer. Il est très compliqué de simplifier. Ce deuxième pan de la maxime compte encore plus s’il l’on veut radicalement transformer.

 

« Y a-t-il un ‘apartheid’ français ? », Le Point, 28 janvier 2015

Apartheid et politique du peuplement

 

À l’occasion de ses vœux à la presse, le Premier ministre a estimé que les fractures de la société française relevaient d’un « apartheid ». La formule « Pas d’amalgame ! », qui s’englue dans le ridicule de répétition, aurait, en l’espèce, une certaine légitimité. Car rien de l’action publique française ne relève de l’apartheid. Bien au contraire. Mais que la nation qui se veut celle du « vivre ensemble » (une autre expression confinant au grotesque) estime ressembler à l’Afrique du Sud avant son rêve de nation « arc-en-ciel », ce n’est pas rien. Manuel Valls est coutumier des sorties provocantes et de ce que l’on pourrait baptiser, en ces matières, les « prises de Houellebecq ». En 2009, un reportage montrait le député, à Evry, marmonnant : « Tu me mets quelques blancs, quelques whites, quelques blancos ». Nombre de voix différentes ont rappelé que la France n’avait strictement rien à voir avec le racisme d’État institutionnalisé sous l’apartheid. Les concentrations de difficultés ne sont pas souhaitées par les pouvoirs publics français. Depuis 30 ou 40 ans, une très controversée « politique de la ville » se développe afin de lutter contre la ghettoïsation. Malgré son intitulé, elle ne concerne ni toutes les villes (toutes les communes ne sont pas concernées), ni toute la ville (car elle traite d’une géographie et de quartiers prioritaires). Chaque année l’État y consacre environ 500 millions d’euros et, fin 2013, 10 milliards d’euros avaient été engagés dans le cadre d’un ambitieux programme de rénovation urbaine lancé il y a plus de dix ans. Rien d’un apartheid, mais une logique de « discrimination positive territoriale » mâtinée d’incantations rituelles à la citoyenneté. En un mot, faire plus, ou tenter de faire plus pour ces quartiers « prioritaires ». Chômage et pauvreté y sont deux à trois fois plus élevés que sur le reste du territoire. Autour du sujet qui fâche, la concentration ethnique, la donnée est plus malaisée. On l’approche par les jeunes de moins de 18 ans d’origine immigrée : 20 % en France, 40 % en Ile-de-France, 60 % en Seine-Saint-Denis, 70 % à Grigny.

 

Dans certains de ces quartiers les autochtones ont fui ou rêvent de le faire, tandis que des communautés s’enracinent en se consolidant, en partie, contre la société française. Afin de s’attaquer frontalement à cette dynamique de spécialisation ethno-raciale, le Premier ministre appelle une « politique du peuplement ». Maires et organismes HLM savent habituellement faire, grâce au permis de construire et à la sélection des occupants du logement social. L’Etat professe, lui, des objectifs de « mixité sociale » (sans coloration ethnique affichée, mais avec cette dimension lourdement cachée). Il impose des priorités d’accès aux HLM à des publics « prioritaires » venant peupler les quartiers prioritaires. Pour une « politique du peuplement », trois grandes options se présentent. La dispersion (ou ventilation) consiste à vouloir faire partir les pauvres (par exemple avec des offres de logement ailleurs) ; mais les plus pauvres restent sur zone. L’attraction (ou gentrification) consiste à vouloir faire venir des riches (en soutenant de lourds programmes de rénovation urbaine) ; mais les pauvres s’en vont car les prix augmentent. L’affirmation (ou développement endogène) consiste à améliorer le quartier en s’appuyant sur ses forces vives ; mais ces forces vives proviennent souvent de communautés problématiques. La « politique du peuplement » prônée par Manuel Valls n’est pas encore détaillée. Elle risque de n’être qu’une révision paramétrique des outils alambiqués de la politique de la ville. Si elle devait être explicitement ciblée sur des groupes ethniques ou religieux, elle fera bondir. Car ces approches, avec leur grandiloquence, en termes d’apartheid et de peuplement, lèvent le lièvre des tensions ethniques et religieuses en France. On doit reconnaître que Manuel Valls sait mettre les pieds dans le plat, et là où ça fait vraiment mal. Reste à savoir ce que sont les orientations qui peuvent vraiment faire du bien. Et à qui prioritairement…

Julien Damon

 

 

 

« Portrait de l’Amérique en 2050 », Les Échos, 29 janvier 2015.

Les Etats-Unis reconfigurés

 

Julien Damon
Professeur associé à Sciences Po

 

Les Etats-Unis connaissent des bouleversements structurels majeurs. Il n’en va ni de crise financière, ni de dette publique, ni de ressource énergétique. Le pays bifurque, sur le plan des classes sociales, et se transforme profondément, sur le plan de la diversité. Des classes sociales plus opposées, et des minorités devenant majoritaires et mieux intégrées. Deux éléments d’un portrait contrasté.

 

La lutte des classes moyennes

Les Etats-Unis vivent, de façon relativement sourde mais très puissante, une nouvelle lutte des classes. Ce n’est pas le prolétariat qui s’élève contre les capitalistes. Ce sont les classes moyennes qui se prolétarisent. Marx, dans une période de révolution industrielle, avait prédit cette prolétarisation. L’américain Joel Kotkin (directeur de l’excellent site newgeography.com) la déplore en période de révolution numérique. Kotkin décrit l’affirmation d’une nouvelle stratification sociale. Au sommet, une oligarchie tire son pouvoir des géants du numérique (les GAFA, Google, Amazon, Facebook, Apple). Cette e-oligarchie se distingue des précédentes car elle n’a pas vraiment besoin de la classe moyenne. Elle s’appuie sur ce que Kotkin appelle une nouvelle cléricature, issue des universités, présente dans les médias et aux commandes de l’industrie du divertissement. Ces clercs distillent une idéologie (soutenabilité environnementale, densité urbaine, valorisation de l’amusement), qui serait aux antipodes du rêve américain. La société américaine bifurque. D’un côté, une classe moyenne inférieure qui se rapproche des plus mal lotis. De l’autre, une population favorisée, qui a tout de même besoin de quelques défavorisés pour assurer des services, qui vit sur le modèle de la « ploutonomie ». Toute l’économie dépend des dépenses de quelques très riches. Une illustration simple : des villes comme New York ou San Francisco sont devenues des « produits de luxe », reléguant la classe moyenne ailleurs. L’auteur relève que la classe moyenne s’identifie en partie à droite au Tea Party et en partie à gauche à Occupy Wall Street, tous unis contre le « 1 % » le plus aisé. Afin de s’en sortir, Kotkin plaide pour un renouveau du rêve américain, à l’opposé de bien des tendances actuelles : en finir avec les niches fiscales, accepter l’étalement urbain, investir publiquement dans les infrastructures. Il semble faire confiance aux jeunes générations, dites sacrifiées. Férues d’autonomie et de télétravail, elles pourraient renverser le déclassement américain. Il y a peut-être des exagérations dans l’argumentation, mais bien des données sont assurées, notamment sur la nouvelle géographie. Les inégalités sont plus élevées à Manhattan qu’en Afrique du Sud. Les villes les plus aisées économiquement et les plus allantes idéologiquement en matière de diversité sont de moins en moins diverses…

 

Des minorités devenant majoritaires

Plus optimiste, William H. Frey, démographe à la Brookings Institution, se penche sur les évolutions de la diversité ethnique américaine. Depuis 2011, les naissances de populations « minoritaires » (noires, hispaniques, asiatiques, multiraciales) sont plus nombreuses que les naissances d’enfants blancs. Alors que les minorités représentaient moins de 15 % de la population américaine en 1970, elles deviendraient majoritaires vers 2050. Nourrie par la croissance démographique (solde migratoire, et, surtout, solde naturel positifs), la population des minorités est appelée à augmenter tandis que dès 2030 la population blanche diminuerait. Il s’ensuit de profonds changements encore à venir pour une Amérique véritablement multiraciale (10 % des mariages aujourd’hui, contre 0,5 % en 1960) et globale (car forcément plus ouverte sur le monde). Quand les Etats-Unis n’auront donc plus de minorités (au moins en fonction des classements actuellement établis), tout aura été reconfiguré. Politiquement, la tendance profite déjà aux Démocrates. Les tensions générationnelles, à intensité diverse selon les diverses populations, sont aujourd’hui assez nettes. Les reconfigurations territoriales le sont moins, tant la ségrégation demeure à des niveaux élevés. Frey envisage une répartition plus harmonieuse et une intégration réussie. Il souligne à raison que l’image traditionnelle du territoire américain avec « villes chocolat et banlieues vanille » n’a plus lieu d’être. Si l’optimisme de l’auteur paraît documenté, les évènements récents montrent que tout n’est pas encore rose dans une Amérique plus multicolore.

 

 

 

 

 

 

 

 

Joel Kotkin, The New Class Conflict, Telos, 2014, 215 pages.

 

William H. Frey, Diversity Explosion. How New Racial Demographics are Remaking America, Brookings Institution Press, 2014, 212 pages.

 

« Fiscalisation plutôt que modulation des allocations familiales », Les Cahiers français, n° 385, 2015.

Le serpent de mer de la révision, pour cause d’économie budgétaire, des allocations familiales refait régulièrement surface. Après bien des tergiversations, la décision a été prise à l’automne 2014 de moduler ces prestations en fonction des revenus du ménage. À rebours d’une stricte mise sous condition de ressource, telle qu’elle avait par exemple été établie pendant quelques mois en 1998, toutes les familles avec au moins deux enfants vont continuer à toucher des allocations familiales. Mais au-dessus de certains plafonds de revenus le montant en sera diminué. Concrètement, à partir de juillet 2015, les allocations familiales seront divisées par deux (à 65 euros mensuels environ) à partir de 6 000 euros de revenus mensuels pour un foyer avec deux enfants, et par quatre (à 32 euros environ) à partir de 8 000 euros de revenus. Les seuils seront augmentés de 500 euros par enfant supplémentaire. Un mécanisme de lissage sera mis en place pour les familles gagnant légèrement plus que les seuils. Cette modulation qui pourrait concerner 600 000 ménages (soit environ 10 % des familles) permettrait d’économiser près de un milliard d’euros par an. Renvoyant à d’anciens et puissants débats sur la politique familiale, ses fondements, son contenu, ses performances, l’option de modulation est contestée, en particulier par les Caisses d’Allocations Familiales (CAF). Dans le débat public, les grands mots sont de mise. Certains se félicitent de « justice sociale » et soulignent une transformation nécessaire. D’autres condamnent une atteinte à l’universalité et conspuent un virage des allocations familiales vers de simples allocations sociales.

 

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Pour les uns, la décision de moduler les allocations conserverait un caractère universel à ces prestations au cœur de la politique familiale (toutes les familles éligibles aux allocations familiales touchant quelque chose). Pour d’autres, le caractère universel de ces allocations ne serait qu’un mythe dans la mesure où toutes les familles et tous les enfants ne relèvent pas de la même logique. Il en va ainsi des familles avec un seul enfant, qui ne touchent pas cette allocation conçue à partir du deuxième enfant.

 

Avant d’entériner cette modulation, aussi emblématique que controversée, le gouvernement a longuement hésité. Il se demandait s’il fallait taxer les allocations familiales (c’est-à-dire les compter dans le revenu imposable des ménages) ou les plafonner (c’est-à-dire les mettre sous condition de ressources).

 

S’intéresser au débat sur la modulation et/ou la fiscalisation des allocations familiales invite, d’abord, à revenir sur les grands traits de cette prestation particulière. L’introduction d’une modulation constitue un ajustement de la politique familiale à la française et une incontestable transformation de la logique des allocations familiales. La fiscalisation a l’intérêt de pouvoir produire les mêmes rendements d’économie tout en posant des problèmes politiques délicats. Le choix pour la modulation relève bien plus d’une décision dictée par la nécessité budgétaire et le réalisme politique que d’une vision d’ensemble de la politique familiale.

 

Les allocations familiales au cœur de la politique familiale

Les allocations familiales (connues sous le nom d’« allocs ») sont très familières. Elles sont souvent confondues avec les autres prestations familiales, voire avec l’ensemble encore plus large qu’est la politique familiale. Ces allocations représentent environ 13 milliards d’euros (0,6 point de PIB). Elles s’inscrivent dans une action publique française en direction des familles très dense (4 % de PIB au total). La politique familiale comprend, en effet, l’ensemble des prestations familiales (au sein desquelles se trouve cette prestation particulière qu’est l’allocation familiale), des mécanismes fiscaux venant réduire les impôts pour cause de charge d’enfants (c’est le quotient familial), des services et des équipements (des crèches).

 

Les allocations familiales sont une prestation servie à toutes les familles à partir de deux enfants. Versées donc chaque mois à 6 millions de ménages, elles sont dites universelles (au sens où il n’y a pas, jusqu’à aujourd’hui, de condition de revenu), forfaitaires (un même montant pour tous) et progressives en fonction du nombre d’enfants (rien pour un enfant, 130 € pour deux, 290 € pour trois). Déjà, en 1998, elles avaient été placées, sous le gouvernement de Lionel Jospin, dix mois sous conditions de ressource. La mesure avait alors suscité de nombreuses controverses avant que le gouvernement ne revienne sur sa décision, tout en réduisant les avantages du mécanisme fiscal de quotient familial. Depuis des années qu’il fait débat le thème est assez bien balisé. Un point essentiel est de ne pas traiter des allocations familiales de façon trop isolée, sans prendre en considération les autres pans de la politique familiale.

 

Toutes les enquêtes d’opinion convergent : les Français aiment la famille, leur famille (même si celle-ci s’est beaucoup transformée), la politique familiale. Cette dernière, représentant donc quelque 80 milliards d’euros, est un ensemble sur lequel tout gouvernement se tourne pour tenter de trouver des économies. Le barème des prestations familiales et les tuyauteries du financement de la protection sociale permettent aux experts et aux décideurs toutes les prouesses, avec des répercussions plus ou moins visibles dans la population. S’attaquer frontalement au quotient familial (pour réduire des réductions d’impôts) ou aux prestations (pour en réduire le montant ou la population éligible) a néanmoins un impact immédiatement calculable sur les budgets. D’où un niveau très élevé de sensibilité politique lorsqu’il s’agit du débat sur les allocations familiales et, plus largement, sur les prestations familiales.

 

Aussi les économies directes sur les prestations ont elles été très rares. La tendance sur plusieurs décennies est à la création de nouvelles prestations, à des dépenses qui ont continuellement augmenté même si elles n’ont pas toujours permis de couvrir de la même manière les augmentations du coût de la vie. La politique familiale s’est donc complétée et densifiée. Mais, au centre de cette politiques, les allocations familiales n’ont pas beaucoup évolué depuis leur institutionnalisation en 1945. Leur modulation est incontestablement un changement majeur. Ce n’est en rien un bouleversement de tout l’édifice de la politique familiale (qui a connu d’autres introductions de conditions de ressources) mais pour les allocations familiales elles-mêmes c’est une transformation historique.

 

Une modulation quadruplement problématique

La discussion autour de la modulation des allocations familiales s’étend, d’abord, autour de grands principes. Des défenseurs de l’universalité soutiennent une prestation qui ne l’est pas vraiment (puisque si l’unité de compte est l’enfant, tous ne sont pas pris en compte). Sur le plan des principes et de la philosophie politique, on peut ainsi longuement gloser sur la modulation. Avec elle, toutes les familles toucheraient donc quelque chose, les plus favorisés un peu moins. Les Anglais – qui ont mis, eux, en 2012 leurs allocations familiales sous un sévère plafond de ressource – baptisent cette orientation « l’universalisme ciblé ». C’est bien autour du ciblage que la problématique de la modulation se pose.

 

Les options de modulation et de mise sous condition de ressource visent à recentrer les allocations familiales sur ceux qui en auraient le plus besoin. Ce recentrage sur les plus modestes pose, d’abord, le problème de la définition des seuils à prendre en considération. Les plafonds des conditions de ressources, pour d’autres prestations que les allocations familiales, sont variés. La très grande majorité des familles avec un nouveau né peuvent bénéficier de la prime de naissance contenue dans la Prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE), prestation qui soit-dit en passant voit certaines de ses composantes modulées. En revanche, les plafonds de ressource de minima sociaux comme le RSA ou de dispositifs comme la CMU en limitent l’attribution à une partie restreinte, mais très défavorisée, de la population. D’un côté le ciblage peut concerner 90 % de la population, de l’autre 10 %. Dit, de manière inversée, d’un côté 10 % des personnes sont exclues du dispositif ; de l’autre plus de 90 %… Pour la modulation des allocations familiales il a été choisi un ciblage très large, excluant du dispositif ancien 10 % des familles, mais le seuil aurait pu être très différent, réservant par exemple les allocations familiales aux 10 % des familles les plus démunies. L’économie aurait été bien plus conséquente (près de 10 milliards d’euros) mais la révision bien plus profonde et l’opposition plus conséquente encore. Reste que quelque soit le seuil choisi, quatre effets pervers se font jour.

 

Le premier porte sur la technique même du ciblage, le second sur ses bénéficiaires, le troisième sur une gestion nécessairement plus bureaucratique et le quatrième retentit sur toute l’architecture de la protection sociale.

 

  • Effet de seuil – Parce que techniquement les mesures de ciblage appellent des délimitations, elles passent par l’établissement de seuils de ressource. Des personnes en situation tout à fait similaires ne peuvent bénéficier de la même prestation car les ressources dont elles disposent, pour certaines tout juste au-dessus du seuil pour les autres tout juste en dessous, les séparent. Dans des situations très similaires certaines bénéficient d’une aide, d’autres non. Etablis au nom de l’équité ces seuils peuvent fonctionner comme de véritables couperets qu’on peut dire inéquitables.
  • Effet de marquage – Le ciblage, car il désigne des cibles, passe par un préalable de caractérisation négative de ses cibles. Ainsi marquées ces populations sont renvoyées à leurs particularités par des politiques publiques qui cherchent précisément à atténuer ou faire disparaître ces particularités. Un ciblage sur les pauvres produit des prestations pauvrement soutenues.
  • Effet de bureaucratie – Lorsqu’il y a seuil de ressources, il y a contrôle des ressources. Il faut des moyens pour assurer un traitement au juste droit en fonction des situations. Or celles-ci se sont complexifiées. Il en va par exemple ainsi du cas des résidences alternées des enfants. Depuis quelques années, il est possible de partager les allocations familiales entre les deux foyers d’alternance. En cas de modulation des prestations en fonction des ressources, quelles ressources prendre en compte ? Rien n’est simple. Au-delà de ces cas particuliers, ce sont toutes les évolutions familiales qu’il faut suivre finement dans les systèmes d’information. Et les CAF le rappellent en signalant que pour gérer l’introduction de la modulation, et des formes de lissage qui l’accompagnent, il faudrait embaucher environ 500 personnes supplémentaires.
  • Effet de délitement – Le ciblage des prestations sociales porte en lui un risque de dualisation de la protection sociale. Réservant l’accès de certaines prestations à des catégories particulières, le ciblage peut produire une fracture entre les bénéficiaires des prestations et ceux qui les financent. Ces derniers peuvent rationnellement souhaiter que les prestations dont ils ne peuvent bénéficier mais pour lesquelles ils contribuent soient plus limitées. Il est dès lors probable que les dépenses pour les pauvres iraient diminuant, soit en se retreignant globalement soit se limitant à des catégories de pauvres de plus en plus restreintes, car les programmes très sélectifs sont dévalorisés, non soutenus politiquement.

 

Ce dernier effet pervers est le plus préoccupant. La systématisation du ciblage pourrait aboutir à l’effondrement d’une protection sociale seulement restreinte à une population marginale. La modulation, bien plus astucieuse que la mise sèche sous condition de ressource, présente le même défaut. Des gens (en l’espèce, leurs entreprises) cotisent, et ils ne touchent pas ou touchent moins. Ceux qui cotisent le plus, touchent le moins. Les associations familiales, qui ne s’en privent pas, ont raison de faire le parallèle avec la branche maladie. Trouverait-on normal que les « riches » malades ne soient pas remboursés ou soient moins bien remboursés de leurs frais de santé ? Probablement pas.

 

En un mot, la modulation des allocations familiales est certainement préférable à leur mise sous condition de ressource intégrale. Elle présente toutefois, dans l’architecture générale d’un système qui repose sur des cotisations, des risques importants.

 

Une fiscalisation simple mais triplement coûteuse politiquement

Une toute autre option de réforme, au sujet de laquelle le gouvernement hésitait, tient dans la fiscalisation des allocations familiales. Celles-ci ne sont pas aujourd’hui intégrées au revenu imposable des ménages. Elles n’entrent pas dans le calcul de l’impôt sur le revenu. Faire basculer ces prestations dans l’assiette des revenus imposables présente un avantage considérable sur la modulation : l’exercice est techniquement extrêmement simple. Il ne nécessite pas de personnels supplémentaires. Tout peut s’établir automatiquement par croisement des fichiers. Une telle mesure rapporterait, grosso modo, autant que la modulation telle qu’elle a été établie (avec ses seuils à 6 000 et 8 000 euros). En un mot, la fiscalisation aurait les vertus de l’efficacité et de la simplicité. Elle présente cependant trois principaux défauts. Le premier porte sur le niveau des prélèvements obligatoires, le second sur un nombre important de familles devenant imposables. La conjugaison de ces deux défauts en entraîne un troisième : l’augmentation du mécontentement.

 

  • Effet d’augmentation des prélèvements obligatoires – Le fait d’intégrer le montant des allocations familiales dans le revenu imposable a pour conséquence immédiate d’augmenter ce revenu et, partant, le montant total de l’impôt. Il s’ensuit une croissance du taux global des prélèvements obligatoires rapportés au PIB. Or le gouvernement, entre autres soucieux d’engagements européens en la matière, s’est engagé à ne pas faire croître la pression fiscale. Et ceci surtout à un moment où cette pression est déjà considérée, même par certains membres du gouvernement, comme très élevée.
  • Effet d’augmentation du nombre de ménages imposables – Le deuxième effet pervers de la fiscalisation des allocations familiales est de voir un grand nombre de ménages qui n’étaient pas redevables de l’impôt sur le revenu, avec des ressources inférieures au seuil d’imposition, le devenir. Prosaïquement, un certain nombre de familles qui ne payaient pas d’impôts sur le revenu deviendraient imposables. Certains points de vue seraient favorables à une telle évolution, celle de l’élargissement de la population imposable. D’autres points de vue, et c’est ce qui a été retenu par le gouvernement, estiment qu’il faut limiter la pression fiscale sur les ménages modestes.
  • Effet d’augmentation du mécontentement – Combinaison des deux effets précédents, le risque politique important, avec la fiscalisation, est celui d’une probable augmentation du mécontentement. Avec la modulation des allocations familiales, ce sont 10 % des familles qui sont perdantes, mais avec la fiscalisation ce serait une partie bien plus importante des familles qui serait concernée, certes pour des sommes moins élevées mais avec des effets politiques négatifs répandus sur un nombre bien plus conséquent de ménages.

 

À ce simple jeu de décompte des inconvénients, la fiscalisation des allocations familiales apparaîtrait préférable. C’est pourtant l’option de modulation qui a été choisie.

 

Une opinion publique qui a décidé

Comment décider entre deux mesures à rendement financier comparable (en fonction des critères choisis pour la modulation) et à conséquences politiques compliquées ? Il semble que l’écoute de l’opinion publique ait largement compté. En témoigne notamment le communiqué du Gouvernement du 28 octobre 2014, présentant la décision de modulation, sous le titre « Modulation des allocations familiales : une mesure de justice soutenue par 77 % des Français »[1]. Le communiqué faisait référence à une enquête Opinion Way du début du mois d’octobre. 77 % des répondants préféraient en effet « en les modulant selon les revenus de la famille » à « à toutes les familles de manière identique, sans conditions de revenu » pour répondre à la question « Selon vous, les allocations familiales doivent-elles être versées… ? ».

 

En réalité ce sondage ponctuel ne fait que confirmer ce que les sondages barométriques rapportent depuis des années, voire des décennies. Les Français préfèrent les conditions de ressource à la fiscalisation.

 

L’enquête du CREDOC sur les conditions de vie et les aspirations des Français permet de suivre dans le temps certaines opinions et aspirations à l’égard des politiques sociales, des politiques familiales en particulier. De 1992 à 2005, dans cinq vagues de son enquête, le CREDOC a demandé aux Français s’ils étaient ou non d’accord avec l’affirmation suivante « Il faut supprimer les prestations familiales pour les foyers ayant les plus hauts revenus ». Sans variation sur cette longue période, environ 70 % des répondants se déclaraient favorables à la mise sous condition de ressource. Une nouvelle question a été introduite en 2009 et réitérée en 2012. Les personnes sont interrogées sur trois options pour aider les familles : donner une somme plus importante pour les enfants des familles les plus démunies, donner une somme correspondant à ce que coûte réellement chaque enfant à sa famille, donner la même somme pour chaque enfant quels que soient les revenus de la famille. C’est l’option de ciblage sur les plus démunis qui emporte largement le plus de suffrages (52 % en 2012), devant l’idée de défrayer les familles en fonction de ce que coûte réellement chaque enfant (28 % en 2012) et l’idée d’une somme identique pour chaque enfant (19 %).

 

Si les Français et parmi eux d’ailleurs les allocataires des CAF sont majoritairement favorables à l’idée de supprimer les prestations familiales aux foyers disposant des plus hauts revenus, ils ne sont pas favorables à l’idée de rendre les prestations familiales imposables. Les opinions sur ce sujet n’ont guère varié en un quart de siècle. Certes, le pourcentage d’individus favorables à l’imposition des prestations a gagné 11 points dans la période,. Mais le nombre d’opposants reste toujours très élevé, approchant les trois quarts de la population.

 

1988 1989 1995 2005 2012
. Plutôt favorable 18 14 21 25  

27

. Plutôt défavorable 80 85 78 73  

71

. Ne sait pas 2 1 1 2 2
Total 100 100 100 100 100

Source : CREDOC

 

Dans le débat sur la fiscalisation ou la modulation des allocations familiales, la donnée de base est qu’il faut choisir. Entre deux maux, si l’on estime qu’il y a bien là des biens, celui de la fiscalisation semble le moins problématique. Mais ce n’est pas le cas aux yeux, importants, de l’opinion.

 

Le sujet capital n’est peut-être pas dans ces ajustements des allocations familiales, mais dans la révision d’ensemble de la politique familiale. Celle-ci, dans toute sa consistance, semble ancrée dans de vieux débats qui, au fond, la minent. Revenir en permanence sur de vieilles oppositions entre redistribution horizontale (compenser les charges des familles) et redistribution verticale (lutter contre la pauvreté) a son intérêt. Mais c’est masquer l’évolution des objectifs essentiels d’une politique familiale.

 

On évalue souvent son efficacité à l’aune d’un indicateur classique comme le taux de fécondité. Or, l’objectif de la politique familiale pourrait ne plus être d’encourager les naissances mais de faire bien vivre les enfants et de faire bien vivre les parents. Cette politique devrait notamment permettre de mieux lutter contre la pauvreté des enfants. De ce point de vue, avec un taux de pauvreté des moins de 18 ans de 20 %, (un enfant sur cinq vit sous le seuil de pauvreté) on ne peut pas dire que la politique familiale en France soit si performante. Par ailleurs, le lien entre le niveau de dépense de la politique familiale et le taux de fécondité n’est pas bien établi. Certes des pays comme le Japon ou la Corée qui dépensent peu pour les familles ont un taux de fécondité très faible et à l’inverse un pays comme la France qui dépense beaucoup à un taux de fécondité beaucoup plus élevé. Mais on constate aussi qu’un pays comme les États-Unis qui n’a jamais eu une politique familiale très développée avait jusqu’à ces toutes dernières années un taux de fécondité aussi élevé que la France. La fécondité française ne saurait s’expliquer uniquement par l’orientation et le niveau des dépenses de la politique familiale. Cette célébration coutumière du lien entre ces deux éléments permet seulement de justifier que l’on ne change pas grand-chose. Ou que l’on s’écharpe sur l’évolution des critères et paramètres, sans remise en question frontale des visées. Il est vrai que l’enjeu concret est de savoir, pour les politiques, quels seront les perdants de toute nouvelle option. Pour paraphraser une formule célèbre, il apparaît maintenant que gouverner c’est choisir des perdants. Le débat fiscalisation/modulation des allocations familiales en témoignent exactement.

 

 

Pour en savoir plus

Damon J. (2007), Les politiques familiales, Paris, PUF, coll. « Que sais-je ? ».

Damon J. (2008), « La mise sous condition de ressources des allocations familiales : une discrimination vraiment positive ? », Revue de droit sanitaire et social, vol. 44, n° 2.

Damon J. (2012), « Les politiques familiales : y a-t-il une spécificité française ? », Les Cahiers français, n° 371.

 

 

 

[1]. Voir www.gouvernement.fr

“La simplification : une ardente obligation”, M3 Société urbaine et action publique, n° 8; 2014, pp. 83-87.

Une analyse et des propositions pour une simplification des politiques sociales (revue de prospective du Grand Lyon)

 

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La simplification : nécessaire et possible

 

 

Face à la complexité croissante des politiques sociales, la simplification s’impose pour la clarté générale de l’action publique, pour la bonne gestion des programmes, pour la satisfaction et la compréhension des usagers. La puissance des outils numériques et l’émergence des métropoles sont des opportunités pour une intégration renforcée des politiques sociales. Sous le capot, la complexité des réglementations et des systèmes d’information. Dans des points d’entrée unique, la simplicité d’une relation de service améliorée. Les métropoles peuvent relever ce défi.

 

Julien Damon

est Professeur associé à Sciences Po (www.eclairs.fr)

 

 

Il est de bon ton, et de bonne guerre, de critiquer et fustiger la complexité, en particulier dans les domaines des politiques sociales (l’usine à gaz infernale) et des politiques territoriales (le mille-feuille irréformable). Si les lamentations sont compréhensibles, et probablement justifiées, que doit-on penser des incantations à la simplification ? Un temps l’idée, face à la complexité, était dans la coordination et le partenariat. Maintenant, le principe, qui devrait être incarné par un choc (au niveau gouvernemental), relève de la simplification. Si la coordination aboutit généralement à une strate supplémentaire de complexité, en charge précisément de la coordination, que peut-on attendre de la simplification ? La thèse, optimiste et volontariste, soutenue dans cet article consiste à dire qu’il est à la fois capital et possible de simplifier. Mais c’est loin d’être simple. À titre introductif, il est judicieux d’amener une sorte de maxime d’action publique – qui ne vaut pas encore adage juridique, mais presque – : il est simple de compliquer autant qu’il est compliqué de simplifier. Avertis de cette difficulté, on rappellera, d’abord, pourquoi la simplification s’impose, singulièrement en ce qui concerne les politiques sociales. On illustrera, ensuite, quelques voies et moyens de la simplification en l’espèce. On invitera, enfin, à profiter de la dynamique de métropolisation pour aller de l’avant, pas seulement en expérimentant mais en innovant et réformant radicalement. Naturellement, la révolution numérique, la diffusion des TIC et les capacités croissantes d’analyse et de partage des données peuvent grandement aider.

 

La simplification, ardente obligation actuelle

Après la planification puis l’évaluation c’est certainement au tour de la simplification d’être érigée au rang d’ardente obligation. Mais, au fait, pourquoi ?

 

La France, et une partie de ses intellectuels, aiment la complexité, la célèbrent même. Des distinctions byzantines entre ce qui est complexe et compliqué nourrissent des théories savantes alambiquées. D’un point de vue plus pragmatique, nombre de responsables politiques, d’experts et d’opérateurs déplorent la complexité et, pire, la complexification croissante des politiques, des politiques sociales en particulier. Concrètement, parmi les éléments de l’alchimie de l’action publique, plusieurs lois, annonces et commissions (ponctuelles ou permanentes) ont attaqué le chantier de la simplification.

 

Le sujet n’est pas neuf. Si l’on se reporte une quarantaine d’années en arrière (mais on pourrait aller plus loin), la revue Droit Social (publication de référence sur les politiques sociales) publiait déjà en 1971 des articles sur le thème de la complexité et de la simplification. Ces contributions, avec des désaccords techniques de détail, allaient déjà dans le sens d’une nécessaire lutte contre la complexité illégitime et contre-productive. Reprenant et commentant des prises de position politique, des résultats de missions et de rapports administratifs sur la simplification de la législation sociale ces textes repéraient le caractère sisyphéen de l’exercice de simplification et critiquaient l’absence du public de ces débats, et ce alors que la complexité croissante était déjà légitimée comme une adaptation du droit aux particularités. Déjà donc on pouvait lire le souhait de voir la simplification devenir le « leitmotiv dans l’action administrative », tandis que l’on notait de l’optimisme quant à la capacité des « techniques modernes de gestion » (le « management moderne ») pour « réduire enfin cette hydre de Lerne ». Rien de neuf donc sous le soleil de la complexité ? Rien n’est moins certain. D’une part, la complexification a connu une accélération. Si l’on prend une autre publication de référence du domaine social, les Actualités sociales hebdomadaires, on observe que l’aide-mémoire du travail social qui y est publié mensuellement s’est considérablement enrichi (pour ne pas dire complexifié). D’une page il y a dix ans, il compte maintenant trois pages (en très petits caractères). D’autre part, les contraintes et opportunités du système de protection sociale ne sont plus les mêmes. Surendettement public du côté de la contrainte principale, révolution numérique du côté des opportunités à saisir.

 

Il n’y a donc pas nécessairement nouveauté au thème de la simplicité, mais l’intensité de la complexité devient particulièrement problématique. À trois échelles. Tout d’abord, sur un plan doctrinal, la cohérence globale du système de protection sociale échappe en réalité à l’entendement nécessaire. L’aide et l’action sociales (en gros, l’assistance) qui étaient appelées à disparaître avec le grand projet de Sécurité sociale (en gros les assurances sociales obligatoires), se sont étendues et ramifiées, même au sein de la Sécurité sociale. La prévoyance et les complémentaires, appelées elles-aussi, en principe, à s’effacer, ont le vent en poupe. La Sécurité sociale elle-même fait l’objet, dans ses branches, ses régimes et se mécanismes, d’une sophistication extrême. Avec la décentralisation, on a vu se mettre en place, à côté de l’Etat-providence, des départements-providence, eux-mêmes remis en question par une recentralisation, et par l’arrivée des métropoles. Face à tous ces mouvements, incessants, les spécialistes n’ont plus vraiment de vue d’ensemble. Ce brouillage doctrinal, au fond, n’est pas forcément embarrassant. Plus graves sont les embarras concrets des opérateurs et gestionnaires (caisses de Sécurité sociale et collectivités territoriales aux premiers rangs). Les politiques sociales sont quotidiennement modifiées par une révision permanente de leurs paramètres normatifs, ce qui se traduit, de plus en plus délicatement, dans les systèmes d’information et dans les tensions sur les prestations, les financements, les droits des individus et des ménages. Dévoreuse de moyens et d’énergie, comme une course sans fin, cette complexification continue ne permet plus de gérer à bon droit (comme on dit à la Sécurité sociale). Mais plus graves encore, l’incompréhension et les critiques des destinataires de ces politiques sociales (nous tous) s’accentuent. Les usagers ne comprennent pas leurs droits que ne savent pas leur expliquer des techniciens ou conseillers dépassés par la complexité. La simplification s’impose donc à la fois pour dépasser les impasses doctrinales, les défaillances gestionnaires, les tracas individuels. Au fond, deux légitimités fondent la simplification : une légitimité économique (pour faire mieux, avec sinon moins, du moins probablement pas plus) ; une légitimité démocratique (pour assurer lisibilité, visibilité et efficacité des politiques sociales).

 

Internaliser la complexité, externaliser la simplicité

La complexité est alimentée par la démographie et par les aspirations. Plus nombreux, et bien plus souvent en contact les uns avec les autres, nous formons des sociétés plus complexes. C’est tout simple. Surtout, les attentes d’individualisation et de personnalisation de la relation de service pèsent sur les gestionnaires. La demande d’adaptation aux cas particulier est infinie, et les moyens limités. Qu’est-il donc possible de faire en matière de simplification des politiques sociales ? Là aussi, trois échelles se distinguent : les prestations, l’organisation, la gestion. Sur le premier plan, celui des prestations, services et équipements qui font la protection sociale, tout est, d’abord, dans la réglementation. Celle-ci connaît des raffinements toujours plus élaborés : modulations des montants et des tarifs ; diversification des cibles ; innovations incessantes (avec un désir politique de toujours inventer une mesurette magique). Il y a assez peu à espérer d’une simplification là où de toutes les manières il s’agit d’une horlogerie qui sera toujours plus subtile. Sur le plan des organisations, en revanche, il y a plus de grains à moudre dans le moulin simplificateur. La France présente une gouvernance disons bariolée des ses politiques sociales : État, partenaires sociaux, différents échelons de collectivités territoriales (mais principalement les départements et, ensuite, les communes), associations, entreprises s’impliquent. Il ne sert à rien, si l’on veut simplifier, de chercher à mieux coordonner. Simplifier passe par, comme on dirait dans le secteur privé, des fusions/acquisitions. La perspective est aussi ardue que le chemin car il s’agit d’une refonte, qui s’envisage point par point, des responsabilités et des compétences. Le grand soir comme l’aube éclatante ne sont certainement pas pour demain, mais des propositions structurelles traditionnellement regardées avec suspicion sont aujourd’hui étudiées avec plus d’intérêt. Il en va ainsi, si l’on va jusqu’aux extrêmes, des grands projets de revenu universel qui, s’ils viennent remplacer ce qui est en place, notamment en termes de minima sociaux, apportent une simplification considérable. C’est cependant surtout du côté de la gestion et de la relation de service qu’il faut chercher les sources possibles de simplification.

 

Simplifier la relation de service, c’est réduire (au sens culinaire) toute la complexité du droit, rendue invisible à l’usager, dans une intégration des systèmes d’information. Puisque les différentes institutions ne peuvent du jour au lendemain (et même sur plus long terme) être fusionnées et qu’il ne sert pas à grand chose de vouloir les coordonner, l’essentiel est de rendre compatibles, interopérables et totalement connectés leurs systèmes d’information. La complexité doit être internalisée dans le système de protection sociale. Symétriquement, et toujours en s’appuyant sur les systèmes d’information, il est possible d’externaliser la simplicité, avec mise en œuvre d’un principe exigeant, celui de l’unicité. Des exemples étrangers incarnent cette orientation. Il en va ainsi, par exemple, de Service Canada (www.servicecanada.gc.ca). Créé en 2005 pour que les Canadiens accèdent plus rapidement et plus facilement aux programmes et aux services du gouvernement, Service Canada permet aux usagers de bénéficier de services personnalisés offerts par un réseau comptant plus de 600 points de services partout sur le territoire, de nombreux centres d’appels et un site Internet très performant. Chaque personne peut disposer d’un dossier qui constitue un seul point d’accès pour visionner et mettre à jour ses renseignements personnels en matière d’assurance-emploi, de retraite, de fiscalité, de prestations sociales. Plus largement encore, Service Canada offre information et orientation, voire gestion directe du dossier, pour de multiples autres sujets : création d’entreprise, voyage à l’étranger, gestion de dette, reconnaissance de titres de compétences, etc. Si on peut trouver des exemples étrangers, on trouve aussi des projets français. La perspective d’un point d’entrée unique pour un service global et intégré apparaît être une cible souhaitable voire indispensable. Le programme « Dites-le nous une fois », développé par l’administration française, à destination des entreprises, consiste à alléger les tâches administratives en diminuant les sollicitations et en mutualisant les données.

 

Une double unicité incarne la simplification : unicité du point d’entrée (ou guichet unique) dans le système de protection sociale et unicité de la responsabilité de la prise en charge. Concrètement il s’agit, d’une part, d’en finir avec l’invraisemblable accumulation de dispositifs qui se concurrencent, et, d’autre part, d’affecter clairement la responsabilité de la prise en charge à une personne (généralement un travailleur social). Avec un guichet unique d’entrée et un référent unique de traitement, il est vraiment possible d’avancer, nationalement, mais, surtout, localement.

 

La première idée, pour incarner cette unicité, est de s’inspirer du médecin traitant. Chacun devrait pouvoir savoir, voire choisir, qui peut être son travailleur social ou son conseiller social. Dans une relation contractuelle de client à prestataire. Ce serait le travailleur social traitant (TST) ou travailleur social référent (TSR). Quelque soit l’employeur public, le travailleur social aurait un portefeuille de cas, de clients, dont il aurait la responsabilité. La deuxième idée d’unicité est de s’inspirer du projet de Dossier Médical Personnalisé (le DMP). Celui-ci a bien du mal à naître. Mais on doit pouvoir plus aisément créer un Dossier Social Personnalisé (DSP) ou Dossier Social Unique (DSU). Il contiendrait l’ensemble des informations qu’il ne serait pas nécessaire de devoir débiter à nouveau à chaque contact avec un interlocuteur social (CAF, caisse de retraite, caisse complémentaire, pôle emploi). Ce dossier social unique est aussi indispensable que réalisable, avec la puissance des systèmes d’information. Il incarne, troisième dimension de l’unicité, la clé pour entrer dans le système de protection sociale, selon les différents points d’entrée. Tous doivent être aptes à gérer des dossiers uniques. On parle souvent, en France, de guichet unique. Mais c’est en général pour les multiplier (ce qui est contradictoire). Les Anglo-saxons parlent de « one stop shop » que l’on doit plus valablement traduire par point d’entrée unique. Toute cette évolution et simplification par unicité ne se fera pas aisément. Elle se légitime au nom de l’usager. Elle rompt avec des habitudes et des rentes. C’est une ambition à haute teneur technologique, et haute valeur ajoutée de service. De telles orientations permettent une forte personnalisation de la relation de service, des gains substantiels de temps et de ressources.

 

Toute cette logique de simplification par unification et intégration de services est d’abord une architecture technique, permettant notamment l’intermédiation des relations entre institutions et des systèmes. Elle ne passe pas par la normalisation des institutions, des accueils et des prestations, mais par celle des données. Les points d’entrée uniques ne naissent pas d’une idée de transformation des prestations, mais de la possibilité d’améliorer leur administration. L’ambition est de diminuer les coûts de gestion pour l’organisation mais surtout pour la personne. Quels que soient les sujets d’entrée (une baisse de revenus, un problème de logement, mais aussi une naissance, un accident, un départ à la retraite, etc.), il n’y a plus de codes personnels et de dossiers différents. Le principe est que la personne doit être reconnue dès qu’elle est rencontrée, c’est-à-dire dès qu’elle est individuellement connectée.

Doux rêve ? Pas vraiment. Entre autres raisons car l’éclosion des métropoles laisse imaginer qu’il est maintenant vraiment possible de mettre en œuvre de telles visées de simplification.

 

Métropolisation ne vaut que si simplification

La révolution métropolitaine dont tout le parle aujourd’hui a deux dimensions. D’une part, à l’échelle mondiale, une nouvelle concentration des richesses, des perspectives et des pouvoirs dans les grandes agglomérations, effaçant, relativement, les Etats. D’autre part, à l’échelle française, une réforme territoriale qui voit, avec de nombreux débats encore inachevés, l’affirmation d’une nouvelle collectivité territoriale. Celle-ci, par nature, n’a d’intérêt que si elle simplifie, en remplaçant, en intégrant, en fluidifiant en innovant. À défaut, si la métropole s’ajoute, sans réformer, ses contradicteurs n’ont pas beaucoup besoin d’argumenter. Dans le cas des politiques sociales, il n’y a pas forcément, sur le papier, beaucoup à gagner immédiatement tant le jeu des compétences en la matière ne sera pas frontalement remis en cause par les métropoles à la française. Cependant, ce n’est pas tant dans les organisations ni dans les prestations que résident les principaux ressorts et réservoirs de simplification. Alors que l’Etat ne peut vraisemblablement pas beaucoup avancer en simplification des prestations et en simplification drastique, décidée nationalement, des organisations, il faut prendre l’opportunité du renforcement des métropoles pour mettre en œuvre la simplification fondamentale de la relation des services. La métropole doit avoir, sur son territoire, la capacité d’internaliser la complexité (en faisant s’intégrer les systèmes des différents opérateurs présents sur le territoire) et en externalisant la simplicité (en aménageant des points d’entrée unique, en organisant des travailleurs sociaux traitants, en faisant vivre un dossier social unique qui serait au moins valable sur tout son territoire).

 

Plus largement, l’émergence et la montée en puissance des métropoles dans le domaine social semblent plus que logiques. Il y a en tout état de cause une logique à voir nombre de politiques, territorialisées ou non, se recomposer dans des « bassins de vie » où éducation, emploi, logement, aides diverses devraient être connectées. Il en va de ce qui suppose la mobilisation d’une action collective (typique de l’intervention sociale) à proximité des personnes concernées (services de proximité ou à domicile, activités d’accompagnement, d’insertion, etc.). S’y ajoute la nécessité forte de rendre plus transversales, par unification et intégration, les politiques sociales elles-mêmes : connexion assistance-emploi, handicap-système scolaire, assistance-formation, santé-politiques de prévention, etc. L’échelle des métropoles doit être celle des ces connexions, qui sont simplifications. Enfin, devant les limites financières dans lesquelles butent maintenant les politiques sociales, mobiliser des capacités d’invention et de mobilisation des acteurs (y compris les personnes concernées) s’impose pour repenser nombre de dispositifs. La métropole, si elle arrive à être identifiée comme espace légitime, peut réussir ce pari ambitieux. De fait, en matière sociale notamment, les bonnes vieilles politiques cloisonnées, juxtaposées et inflationnistes à la « papa » ne sont plus tenables. La métropole et plus largement les intercommunalités sont à une bonne échelle pour envisager des politiques intégrées et cohérentes. Cela dit, si certaines collectivités sont suffisamment mures et d’autres particulièrement motrices (Grand Lyon) pour jouer ce rôle, la question se pose dans les intercommunalités rurales et plus généralement partout où les intercommunalités n’ont pas encore vraiment de consistance. La métropole ne résoudra pas tout en matière de complexité des politiques sociales, notamment là où elle ne saurait naître… Par ailleurs, la grande masse des politiques sociales reste d’essence, de normes, de dépenses et d’organisation nationales. Les métropoles ne pèseront pas forcément beaucoup sur leur contenu et leurs orientations. En revanche, pour leur gestion, et – sujet concret – pour l’intégration des systèmes d’information, elles peuvent incontestablement innover. Et innover, comme simplifier, c’est toujours compliqué. La conclusion de cette analyse revient donc assez aisément à une citation que l’on attribue au génie de Leonard de Vinci ; « La simplicité est la sophistication suprême ».

 

 

« Protection sociale : à vous de jouer ! », Actualités sociales hebdomadaires, n° 2885, 28 novembre 2014

L’École Nationale Supérieure de Sécurité Sociale (EN3S) propose sur son site Internet (www.en3s.fr/quiz) un jeu en ligne sur le thème de la protection sociale. Parmi les grandes écoles françaises de service public, l’En3s se destine à la formation des dirigeants de la protection sociale. Inventive, elle cherche à mieux faire connaître la protection sociale, le niveau de culture générale en la matière étant, de fait, plutôt faible.

 

De quoi s’agit-il avec son quiz ? Un questionnaire en ligne permet à tout un chacun (expert, travailleur social, mais surtout quidam, étudiant, actif, retraité) de tester son niveau de connaissance sur la protection sociale. On y trouve des questions pratiques (à partir de quel âge peut-on avoir une carte Vitale ? Les étudiants ont-ils droit à des aides aux logements). On y trouve des questions plus spécialisées (qui est le fondateur de la Sécurité sociale ?). On y trouve aussi des questions plus générales (quelle est l’ampleur des dépenses de protection sociale ? Combien y-a-t-il de risques de Sécurité sociale ?). Les réponses sont corrigées avec explications détaillées immédiatement le choix opéré par l’Internaute. Rappelons que les risques de Sécurité sociale, sont, en théorie, quatre. Historiquement ce sont les accidents du travail, la maladie, la retraite et la branche famille. Mais si on dépasse la seule Sécurité sociale, nous avons généralement une nomenclature en huit postes, avec, notamment, le chômage et le logement. Sur l’ampleur des dépenses de protection sociale, nous étions en France en 2011 à plus de 650 milliards d’euros. Ce qui représente un tiers du PIB et nous place en tête des pays dans le monde. Il est assurément fondamental que nous (contribuables, élus, assurés sociaux, professionnels du secteur) connaissions mieux ce à quoi est affecté ce tiers du PIB.

 

Et une initiative comme ce quiz, sous un format plutôt ludique, est tout à fait pédagogique. Elle a eu une première incarnation dans des jeux réels, de forme jeu de l’oie ou Trivial Pursuit (une sorte donc de « Protection Sociale Pursuit »). Testée auprès de collégiens et lycéens, l’idée a rencontré un franc succès. Le jeu en ligne permet à tout un chacun de vérifier l’état de ses connaissances ou méconnaissances, de se classer, de progresser. C’est une idée peu coûteuse à haut rendement potentiel d’information. Davantage, probablement, que des campagnes de communication souvent très abstraite.

 

Le caustique et le réaliste critiqueront l’initiative comme un gadget. Bien entendu, une telle démarche est moins importante, moins cruciale, que des outils de maîtrise des dépenses de santé, ou des réformes des systèmes de retraite ou de politique familiale. Mais on ne peut pas tout faire d’un coup. Avant les réformes, et pour les réformes, il est très utile de savoir ce que sont la CSG, un PLFSS, une URSSAF, l’APA ou le RSA. La jungle des sigles sera ainsi explicitée et mise en perspective. Ceci afin de se faire une idée plus fondée. Il y a une dimension érudite, pour savoir par exemple que le père fondateur de la Sécurité sociale s’appelle Pierre Laroque. Il y a une dimension très pratique, pour savoir que c’est à partir de 16 ans que l’on peut bénéficier d’une carte personnelle de Sécurité sociale. C’est également à partir de cet âge que l’on peut déclarer un médecin traitant. En un mot, une telle initiative ne révolutionnera pas une Institution, qui a assurément besoin de réformes. Mais elle autorise tout le monde à mieux la connaître.

 

Afin de donner un peu l’envie de jouer, qui serait capable de ne faire aucune erreur en cherchant la réponse à des questions comme « Quel est le véritable taux, sur une fiche de paye, du ‘1 % logement’ ? », « De quand date la création des trois Caisses nationales du régime général (CNAF, CNAMTS, CNAVTS) ? », « Quel est l’objectif national des dépenses d’assurance-maladie (ONDAM) pour 2015 ? ». Naturellement le lecteur des ASH a un bon journal pour maîtriser dates, droits et données… Et après son Quiz, s’il le veut, il pourra proposer de nouvelles questions.

TRIBUNE ASSOCIATIVE – Le Monde, 28 octobre 2014

Réduire la pauvreté et les inégalités, un investissement d’avenir pour toute la société

Le Monde.fr | • Mis à jour le

 

8,5 millions de Français vivent sous le seuil de pauvreté. En outre, en 2012, 25% des personnes sans domicile fixe travaillaient (un homme cherche de quoi manger dans une poubelle à Aix-en-Provence, 2007).

Plus de 5 millions de Français sont privés d’emploi mais 8,5 millions vivent sous le seuil de pauvreté. Si l’on ajoute qu’en 2012, 25% des personnes sans domicile fixe travaillaient, il apparaît clairement que l’emploi seul ne protège pas toujours de la précarité. Il n’est plus forcément synonyme de promotion sociale : le risque de pauvreté se transmet largement des parents aux enfants, alimentant la peur d’un déclassement durable et bafouant cette notion d’égalité des chances à laquelle nous sommes si attachés.

Dans ce contexte, la maîtrise nécessaire des déficits et de l’endettement public de notre pays ne peut se faire au détriment des plus fragiles, c’est-à-dire des politiques de redistribution sociale et de lutte contre la reproduction des inégalités.

Acteurs de la solidarité, du développement économique, chercheurs, citoyens, nous pensons que l’emploi et la croissance ne suffisent pas à faire disparaître les fléaux qui étouffent notre société : la pauvreté, les inégalités et la stigmatisation des plus fragiles.

C’est pourquoi, nous vous demandons, Monsieur le président de la République, dans le prolongement du plan quinquennal de lutte contre la pauvreté adopté début 2013, et à l’occasion du débat budgétaire, de prendre des mesures ciblées à destination des personnes en situation de pauvreté dans le cadre des politiques de soutien à l’activité que vous mettez en œuvre actuellement.

Grande cause nationale

La mobilisation pour l’emploi doit profiter aux personnes qui en sont les plus éloignées. À votre initiative et sur proposition du collectif Alerte, la lutte contre le chômage de longue durée est devenue une grande cause nationale.

Il est temps que l’État et les partenaires sociaux s’accordent sur des mesures de bon sens : la réorientation d’une partie des crédits de la formation professionnelle en faveur des publics les plus éloignés de l’emploi et l’engagement par les entreprises de pratiques concrètes de recrutement, d’immersion, de tutorat ouvertes à des personnes exclues depuis trop longtemps du marché du travail.

Pour que l’emploi permette de sortir de la pauvreté, il est capital que la fusion annoncée du RSA activité et de la prime pour l’emploi se traduise par une aide simple, versée dès le premier euro gagné, dès 18 ans et d’un montant significatif pour les plus modestes. Il faut garantir, dans la loi de finances 2015, qu’aucun des allocataires actuels en situation de pauvreté ne perde de ressources avec cette fusion.

À cette condition, la politique de soutien au pouvoir d’achat enclenchée par le gouvernement aura un impact sur la pauvreté au travail et donc sur la croissance. Autre enjeu de taille pour un retour à la croissance : la relance de la construction qui doit profiter en priorité au 3,5 millions de mal logés.

Accès et maintien au logement de tous

Le Collectif des associations unies demande depuis plusieurs années une loi de programmation pluriannuelle de logements locatifs très sociaux, la revalorisation significative des aides à la pierre dédiée à la construction sociale et l’accélération de la mobilisation du foncier public.

Il faut mettre fin à la gestion saisonnière de la grande exclusion en proposant des solutions d’hébergement ou de logement dignes aux 140 000 personnes sans domicile, dont le nombre progresse chaque année. Devant l’ampleur de la crise du logement, il faut prévenir les expulsions locatives qui menacent chaque année plus de 40 000 ménages, en revalorisant dans le budget 2015 les aides au logement et en régulant les excès du marché immobilier, en particulier dans les zones tendues où les prix sont bien souvent exorbitants.

Enfin, l’accès et le maintien au logement de tous doivent être garantis par l’instauration d’une couverture logement universelle. L’accès de tous à la santé est également un puissant facteur de lutte contre les inégalités et de compétitivité. Dans le cadre du projet de loi relatif à la santé, le gouvernement aurait l’occasion de donner une nouvelle impulsion aux politiques de prévention, de promotion de la santé et de lutte contre le non recours aux soins des personnes en difficulté.

Nous vous demandons dans ce sens, de simplifier l’accès à la CMU-C et à l’Aide à la complémentaire santé en rendant leur obtention automatique pour les bénéficiaires des minima sociaux et de l’allocation de solidarité aux personnes âgées. Pour permettre aux étrangers malades sans ressources de se soigner dans la dignité et sans stigmatisation, il faut également fusionner la CMU et l’Aide médicale d’État.

Un signal fort

Ces mesures sont autant de moyens de concilier des objectifs de croissance économique et de développement humain. Il est temps d’investir dans le social, d’investir dans la société. S’attaquer aux inégalités dès le plus jeune âge en favorisant l’accès à l’éducation et à la culture des enfants des familles modestes, permettrait de soutenir l’élévation du niveau de qualification de la population, donc la compétitivité du pays.

La création de modes de garde collectifs d’enfants en bas âge, intégrant des actions d’éveil et d’apprentissage, créerait des emplois tout en facilitant l’accès au travail des parents, notamment des femmes.

Le plan pauvreté avait prévu pour les familles modestes des mesures dans ce sens, mettons les en œuvre. Ce plan donnerait un signal fort : la France ne se résigne pas, elle n’abandonne pas ses idéaux de justice et de progrès social et croit toujours en une société unie contre la désespérance sociale.

Le Point sur le SFT

Supprimer le supplément familial de traitement

 

Il paraît que l’on cherche des économies en matière de politique familiale. De multiples propositions rabotent ici et là un édifice socio-fiscal tous les jours plus compliqué. Plutôt que gribouiller, il est plus efficace, mais plus délicat politiquement, d’y aller franchement. Une prestation sociale, peu commentée, mérite pourtant bien des critiques. Le supplément familial de traitement (connu sous le sigle SFT ou sous l’abréviation SupFatte) est un complément de revenus pour les fonctionnaires. En fonction du nombre de leurs enfants, ils perçoivent une prime qui s’appelle le SFT. Celle-ci ne relève pas, en termes juridiques de la politique familiale, mais du traitement des fonctionnaires. Elle est d’ailleurs imposable, alors que ce n’est pas le cas des prestations familiales. Ce SFT, auquel au fond tout le monde cotise par l’impôt, n’est versé qu’aux agents public et parapublics. Ceci pouvait se légitimer quand les allocations familiales (AF) n’étaient pas encore généralisées. Aujourd’hui on voit mal les fondements d’une telle dépense.

 

Si l’on prend l’ensemble des différents SFT (des trois fonctions publiques, mais également d’autres corps publics ou parapublics), la dépense annuelle approche les 2 milliards d’euros. Ce montant très important dont on parle peu, est à rapporter aux allocations familiales dont on parle tant (pour éventuellement les moduler ou les supprimer aux « plus aisés »). Ces AF, qui représentent chaque année 16 milliards d’euros de dépense, sont versées à tout le monde, aux fonctionnaires comme aux salariés du privés ou aux indépendants. À partir de deux enfants, tout le monde touche environ 130 euros pour 2 enfants, 300 pour 3 enfants. Le SFT commence au premier enfant (alors qu’il n’y a pas d’AF au premier). Surtout, le SFT est proportionnel au salaire. Plus le traitement de fonctionnaire est élevé plus la prime pour les enfants est importante. D’un côté donc on voudrait rendre dégressives les AF, tout en continuant à faire vivre un SDF progressif. L’ensemble devient bien bancal.

 

Plusieurs possibilités d’ajustement ont déjà été avancées ces dernières années : supprimer le SFT au premier enfant (qui est d’un montant ridicule) ; forfaitiser son montant pour tous les enfants, (par exemple 30 ou 40 euros par enfant) ; proposer aux bénéficiaires de choisir entre le bénéfice des AF et le SFT . De préférence au tripatouillage des barèmes et mécanismes compliqués des prestations, autant aller franchement vers des réductions. La suppression du SFT pourrait se faire sans trop de griffes, si elle se réalise progressivement. Cette extinction du SFT pourrait épargner une partie des personnels de l’Etat, les militaires en particulier parce qu’ils ont généralement des sujétions familiales singulières. Concrètement, pour une extinction au fil du temps du SFT, deux méthodes se profilent. Vous rendez forfaitaire le montant de ce supplément puis vous ne l’augmentez plus. En une vingtaine d’années il perd toute consistance. Une autre méthode consiste à intégrer cet avantage, pour les personnes le touchant aujourd’hui, dans le traitement par des points d’indice correspondant au prorata du temps passé avec charge d’enfants. Et pour les nouveaux arrivant dans une fonction publique, il n’y a plus cet avantage. En une vingtaine d’années le dispositif s’éteint.

 

Administrativement et politiquement compliquée, une telle réforme est très souhaitable. Il importe de bien souligner l’illisibilité et l’iniquité du système. En principe il est impossible de cumuler deux SFT dans un couple de fonctionnaires. Or, probablement dans de nombreux cas, il y a cumul, en particulier dans les couples travaillant dans deux fonctions publiques différentes (consulaires, d’Etat, hospitalière). Et ceci devient ingérable avec les divorces et recompositions. Si l’on veut faire des efforts sur la dépense publique et la dépense sociale, le SFT semble donc une bonne cible.

 

Entretien avec Michael Sandel, “L’argent peut-il tout acheter ?”, Le Point, 29 septembre 2014

Économie de marché vs société de marché

 

Éminent philosophe enseignant à Harvard, Michael Sandel livre le tableau critique d’un monde où tout progressivement prend un prix, au risque de pervertir ce qui est vraiment valable. Les marchés et les valeurs du marché en sont venus à gouverner nos vies comme jamais auparavant. La marchandisation intégrale de la vie sociale transforme les fondamentaux de la générosité, de l’amitié ou de la citoyenneté. Critique des libertariens et des libertaires, Sandel se félicite de vivre dans une économie de marché (gage d’efficacité). Il se défie d’une société de marché. Captivant par sa capacité à capter l’air du temps (moins marchandisé, pour le moment, en France qu’aux Etats-Unis), Sandel met le doigt sur un ensemble de vastes problèmes quant à la place du marché dans une société qui se veut démocratique et juste. Un ouvrage majeur, très opportunément traduit, sur les relations entre morale et économie.

 

Vous soulignez que tout aujourd’hui peut être vendu et acheté. Quels sont les exemples les plus frappants ?

 

Aujourd’hui, en effet, il n’y a pas grand-chose que l’argent ne pourrait permettre d’acheter. À Santa Barbara, en Californie, quelqu’un condamné à de la prison peut s’offrir une cellule plus confortable que les autres. L’Inde et quelques autres pays ont légalisé le système des mères porteuses afin de fournir une certaine forme d’emploi à des femmes pauvres. Des couples étrangers riches peuvent, de la sorte, embaucher ces femmes afin de porter leur grossesse et donner naissance à leur enfant. Dans de nombreux pays, nous observons la croissance du nombre d’écoles, de prisons et d’hôpitaux à but lucratif. Toujours dans cet ordre d’idées, de nombreux pays recrutent des forces militaires privées afin de combattre dans leurs guerres. Durant les conflits impliquant directement les Etats-Unis, en Iraq et en Afghanistan, on comptait, sur le terrain, davantage de troupes privées que de forces de l’armée américaine.

 

Vous insistez sur le sujet des coupe-files et de ce que vous appeler le « business de l’attente pour autrui ». Vous écrivez également que le « salon panoramique » est un « modèle social problématique ». Qu’entendez-vous exactement par là ? Et qu’est-ce qui est vraiment critiquable ?

 

Dans des aspects de plus en plus nombreux de la vie il devient possible de payer pour ne pas faire la queue. Dans de nombreux parcs d’attraction, par exemple, il est possible d’éviter de faire longuement la queue dans des files d’attente pour des attractions populaires en payant un extra, en achetant un ticket VIP qui vous autorise à embarquer et vous amuser sans attendre. Quelque chose de similaire se produit dans de nombreux pays quand un nouveau produit est mis sur le marché, comme un iPhone de Apple. De longues queues se forment, mais certaines personnes en recrutent d’autres afin d’attendre à leur place. Quelque chose de similaire se repère aussi à Washington, au Congrès, où un certain nombre de places sont ouvertes au public pour écouter les débats. Le principe d’attribution de ces places est premier arrivé, premier servi. Mais ceux qui ne veulent pas attendre dans de longues files paient des gens qui vont attendre pour eux et garder la place. Dans certains hôpitaux de Pékin, de longues files d’attente se forment pour accéder aux médecins. Des tickets de consultation sont vendus tous les matins. Certaines personnes passent des journées entières dans ce type de queue pour voir un docteur. Quelques entrepreneurs engagent des individus pour attendre dans la queue, ils achètent aussi des tickets de consultation et vendent le rendez-vous au plus offrant.

 

Une objection à ces pratiques est qu’elles privent les pauvres de l’accès à des biens et services importants comme les soins de santé dans l’exemple de l’hôpital de Pékin. Une autre objection tient effectivement du fait qu’une partie de la population ne saurait vivre dans des salons panoramiques au-dessus des autres. La métaphore du salon panoramique provient du monde des stades où, de plus en plus, les spectateurs aisés se rassemblent dans des espaces luxueux spécialisés, bien séparés du reste de la foule. Cette tendance à la ségrégation par le haut se repère plus généralement dans la vie sociale. Avec des inégalités croissantes, la marchandisation de la vie quotidienne conduit maintenant à la divergence des modes de vie. Avec ces salons panoramiques, mais en réalité partout dans la vie, les gens issus de classes et d’origines sociales différentes se rencontrent rarement. Nous vivons et travaillons, faisons nos courses et consommons des loisirs, à des endroits différents. Nos enfants vont dans des écoles différentes. Ce manque et cet effritement d’institutions et d’espaces publics permettant, concrètement, de la mixité sociale, sont corrosifs pour la solidarité sociale autant que pour les bases partagées d’une véritable citoyenneté démocratique.

 

Toutes les incitations monétaires sont-elles pour autant condamnables ?

 

Non. Tout dépend de ce à quoi les incitations sont destinées. Considérons les emplois rémunérés. L’argent est, en l’espèce, une incitation à bien réaliser son travail. L’argent ne corrompt pas nécessairement. Mais c’est le cas si l’on considère les expériences récentes consistant à payer des enseignants en fonction des résultats de leurs élèves à certains tests et examens. De nombreux professeurs estiment ces incitations inutiles et avilissantes. On peut aussi prendre l’exemple des récompenses financières pour les élèves qui ont de bonnes notes aux examens ou qui lisent un certain nombre de livres. De telles incitations peuvent pervertir voire même annuler le bien intrinsèque qu’il y a au seul fait d’apprendre.

 

Nous savons ce qu’est une économie de marché. Vous nous appelez à nous défier d’une « société de marché ». Qu’est-ce donc ?

 

Une économie de marché est un instrument. Un instrument valable et efficace pour organiser les activités productives. Une société de marché est un endroit où absolument tout est à vendre. C’est aussi un mode de vie dans lequel les valeurs et modes de pensée du marché envahissent absolument tous les aspects de la vie : vie personnelle et relations familiales, santé et éducation, activités professionnelles, la politique, la loi, la vie civique. C’est cette extension du marché qui m’inquiète.

 

Quelles sont ces « limites morales » du marché dont vous parlez ?

 

Dans Ce que l’argent ne saurait acheter, je propose deux genres de limites. L’une relève de la coercition. Dans des conditions d’inégalités élevées, les supposés « libres choix » des gens ne sauraient être toujours volontaires. Ils sont plutôt contraints par la pauvreté ou par des circonstances désespérées. La deuxième limite relève des effets corrosifs ou dégradants que peuvent avoir, sur certains biens, les évaluations et échanges à des prix de marché. Illustrons ces deux arguments. Autoriser un marché global et libre des reins, pour des transplantations, pourrait conduire, voire contraindre les pauvres à vendre leurs reins aux riches. C’est l’objection de coercition. Mais au-dessus de l’objection de coercition, se trouve aussi une question de corruption. Est-ce qu’un marché libre des reins nous conduirait à voir nos corps comme une collection de pièces de rechange ? Ou, pour prendre le cas de la prostitution, est-ce que vendre du sexe viole la dignité humaine de ceux qui vendent leur corps ?

 

Vos analyses s’appliquent-elles à tous les pays ? Et en particulier à la France ?

 

Les mécanismes de marché ne peuvent, par eux-mêmes, définir le juste et le bien commun. Nous avons besoin d’un débat pour décider dans quelles circonstances le marché sert le bien public, et dans quelles circonstances il ne saurait être présent. Toutes les sociétés qui passent par des mécanismes de marché ont besoin d’avoir un tel débat. Les excès de la pensée de type marché sont moins prononcés en France que dans d’autres pays comme les Etats-Unis. Mais je crois que partout le débat sur le rôle et les limites du marché est essentiel à la démocratie.

 

Que faut-il faire ? Et qu’est-ce qui peut vraiment être fait ?

Nous avons besoin d’un débat public plus robuste sur le plan moral. Nous devons en finir avec cette tendance à débattre des questions économiques comme si elles n’étaient que des questions managériales ou technocratiques. Il n’est en rien aisé d’apporter des arguments normatifs substantiels en ce qui concerne les questions économiques. Cela demande que nous développions une habitude civique de raisonnement collectif, en public, au sujet des questions éthiques contestées. Si c’est compliqué, c’est pourtant bien la seule voie pour laisser le marché à sa propre place. C’est aussi le seul moyen de relancer le débat public et la citoyenneté démocratique.

 

QUELQUES EXTRAITS

Acheter un discours de mariage

 

« Supposez que, le jour de vos noces, votre garçon d’honneur prononce un toast si émouvant et réconfortant que ses propos vous fassent venir les larmes aux yeux. Si vous appreniez ensuite qu’il n’a pas écrit ce texte lui-même, mais l’a acheté sur Internet, cela vous dérangerait-il ? Son toast vous toucherait-il moins qu’il ne l’avait fait dans un premier temps, avant que vous découvriez qu’il a été concocté par un professionnel rémunéré ? Oui, ce toast de mariage acheté a moins de valeur qu’un toast authentique, répondrions-nous selon toute vraisemblance pour la plupart.

On pourrait objecter que les présidents et les Premiers ministres font couramment appel à des prête-plumes sans que personne ne le leur reproche. Mais un toast de mariage n’est pas un discours sur l’état de l’Union : c’est un témoignage d’amitié et, même si un toast acheté pouvait « marcher » au sens où il produirait l’effet désiré, cet effet risquerait de reposer en partie sur une tromperie. Voici un excellent test : si, angoissé par la perspective de prendre la parole lors du mariage de votre meilleur ami, vous achetiez en ligne un chef-d’œuvre débordant de sentimentalité, le révéleriez-vous ou tenteriez-vous de le dissimuler ? Si l’effet produit par un toast acheté dépend de la dissimulation de sa provenance, il y a de bonnes raisons de soupçonner qu’un toast de ce genre n’est qu’une version corrompue de la réalité à laquelle il se substitue.

Les excuses et les toasts de mariage sont des biens achetables, en un sens ; mais l’achat ou la vente de tels biens modifie leur caractère au point de diminuer leur valeur. »

L’ère du triomphalisme du marché

« Les années qui ont débouché sur la crise financière de 2008 furent l’âge d’or de la confiance grisante dans le marché et de la dérégulation qu’elle a entraînée – on pourrait les qualifier d’ère du triomphalisme du marché. Cette ère a commencé au début des années 1980, décennie où Ronald Reagan et Margaret Thatcher se sont dits certains que le marché, et non les États, était la clé de la prospérité et de la liberté ; puis ce mouvement s’est poursuivi dans les années 1990, période où s’est épanoui le libéralisme favorable au marché de Bill Clinton et de Tony Blair, lesquels ont en même temps tempéré et consolidé la conviction que le bien public repose surtout sur le marché.

À l’heure actuelle, cette confiance est battue en brèche. L’ère du triomphalisme mercantile s’est achevée. La crise financière a fait plus qu’amener à douter de l’aptitude du marché à répartir efficacement les risques: on s’accorde en outre à reconnaître depuis que celui-ci s’est tellement détaché de la morale qu’il est devenu indispensable de l’en rapprocher à nouveau d’une manière ou d’une autre. Mais, ce qui n’est pas évident, c’est ce qu’il faudrait entendre par là, ou comment il conviendrait de procéder.

Pour certains, un même défaut moral était au cœur du triomphalisme du marché : la cupidité, qui poussa à prendre des risques inconsidérés. Dans cette optique, la solution consisterait à juguler ce travers en exigeant que les banquiers et les décideurs de Wall Street fassent preuve de davantage d’intégrité et de responsabilité et en promulguant des réglementations assez intelligentes pour prévenir la répétition d’une crise similaire.

C’est un diagnostic partiel, au mieux, car, même si la cupidité a indéniablement concouru à déclencher la crise financière, quelque chose de plus important est en jeu. Le plus funeste de tous les changements propres aux trois dernières décennies n’a pas résidé dans cette avidité accrue : il tient à ce que le marché et les valeurs marchandes ont envahi des sphères de la vie où ils n’ont pas leur place.

(…) L’immixtion du marché, et des raisonnements qu’il induit, dans les aspects de la vie traditionnellement régis par des normes non marchandes est l’une des évolutions les plus significatives de notre temps. »

L’immigration achetée

« Lorsque Gary Becker écrivait vers le milieu des années 1970 que tous nos actes sont explicables pour peu que l’on suppose que nous mettons en balance des coûts et des bénéfices, il faisait allusion à des « prix virtuels » – à des prix imaginaires, c’est-à-dire implicites aux alternatives devant lesquelles nous sommes placés et aux choix que nous faisons. Quand quelqu’un décide de rester marié plutôt que de divorcer, en particulier, aucun prix n’est affiché, mais l’intéressé ne réfléchit pas moins au prix implicite d’une séparation – à ses coûts financier et affectif – puis décide que le jeu n’en vaut pas la chandelle.

Ce même Becker a fait une étonnante proposition calquée sur ce modèle : pour que le tumultueux débat afférent à la politique d’immigration américaine reçoive une solution marchande, il a recommandé que, abandonnant leur système si complexe de quotas, d’attribution de points, de préférences familiales et de listes d’attente, les États-Unis se contentent de vendre le droit d’immigrer ; compte tenu de la demande, il estime que le prix d’admission devrait être de 50 000 dollars, ou peut-être plus élevé encore.

Les immigrants qui consentiraient à payer une grosse taxe d’entrée, raisonne-t-il, présenteraient automatiquement les caractéristiques désirables : ayant toutes chances d’être jeunes, qualifiés, ambitieux et travailleurs, ils ne seraient pas susceptibles de percevoir des allocations sociales ni des indemnités de chômage. Quand Becker proposa le premier en 1987 de vendre le droit d’immigrer, cette trouvaille parut farfelue à beaucoup de chercheurs sans déplaire pour autant aux économistes traditionnels – ils considérèrent au contraire que c’était une manière intelligente, voire évidente, de faire en sorte que les raisonnements marchands portent sur une question beaucoup plus épineuse encore : à savoir, comment décider quels immigrants doivent être admis et lesquels il convient de rejeter.

Julian L. Simon, économiste lui aussi, a conçu un plan voisin à peu près à la même époque : il a préconisé à la fois qu’un quota annuel d’immigrants admissibles soit fixé et que chaque admission soit mise aux enchères pour être vendue au plus offrant jusqu’à ce que le quota total soit rempli.

Cette idée de vendre le droit d’immigrer a eu beau choquer certains Américains, l’essentiel de la proposition Becker-Simon n’a pas tardé à avoir force de loi : le Congrès a décrété dès 1990 (époque, il convient de le rappeler, où la confiance dans le marché allait croissant) que les étrangers qui investiraient 500 000 dollars aux États-Unis pourraient y immigrer avec leur famille et y séjourner pendant deux ans avant de recevoir une carte verte permanente si leur investissement avait créé dix emplois au moins – cette disposition permettant d’échanger des espèces contre une carte verte fut le summum de l’évitement de queue: une véritable voie rapide vers la citoyenneté ! »

Amendes vs frais

« Quelle différence y a-t-il entre une amende et des frais ? On ne saurait trop méditer sur ce distinguo. Les amendes expriment une désapprobation morale, tandis que les frais sont de simples prix n’impliquant aucun jugement moral. Infliger une amende pour abandon de détritus dans des lieux publics revient à dire que l’on a tort de laisser des déchets n’importe où : jeter une canette de bière au fond du Grand Canyon contraint non seulement à procéder à un coûteux nettoyage, mais dénote aussi une mauvaise attitude que nos sociétés réprouvent. Supposons que l’amende soit de 100 dollars et que, décidant que la commodité de ne pas avoir à transporter ses emballages vides à l’autre bout du parc vaut bien ce prix, un randonneur fortuné qui confondrait amende et frais lance sa canette dans le Grand Canyon : même s’il paie rubis sur l’ongle, nous estimerons qu’il a mal agi. En traitant le Grand Canyon comme une poubelle de luxe, il n’aura pas apprécié ce site à sa juste valeur.

Ou pensons aux places de stationnement réservées aux handicapés physiques. Imaginons qu’un entrepreneur valide très affairé veuille se garer à proximité du chantier qu’il tient à visiter : pour jouir de la commodité de ranger sa voiture sur une place destinée aux handicapés, il sera prêt à payer l’amende passablement salée qu’il encourra en occupant indûment un emplacement de ce type – il se dira que ces genres de frais sont inhérents à l’exercice de son métier. Même s’il payait l’amende due, ne considérerions-nous pas qu’il aurait mal agi ? En faisant comme si cette amende n’était rien de plus que le coût d’une place de stationnement particulièrement onéreuse, il ne comprendrait pas sa signification morale : en confondant pénalité et frais, il ne respecterait ni les besoins des handicapés physiques ni le désir de la communauté qui aurait répondu à leurs attentes en leur attribuant quelques places de stationnement. »

 

 

 

 

 

 

 

 

“La simplification : ardente obligation, perspective possible”, Actualités sociales hebdomadaires, n° 2876, 26 septembre 2014

La simplification : ardente obligation, perspective possible

 

Julien Damon

Professeur associé à Sciences Po

 

Après la planification puis l’évaluation c’est au tour de la simplification d’être érigée au rang d’ardente obligation des politiques. Il est de bon ton de fustiger la complexité, en particulier dans les domaines des politiques sociales (l’usine à gaz infernale) et des politiques territoriales (le mille-feuille irréformable). Un temps l’idée, face à la complexité, résidait dans la coordination et le partenariat. Maintenant, le principe, qui devrait être incarné par un choc (au niveau gouvernemental), relève de la simplification. Mais c’est loin d’être simple. On peut, à ce titre, amener une sorte de maxime d’action publique – qui ne vaut pas encore adage juridique, mais presque – : il est simple de compliquer autant qu’il est compliqué de simplifier.

 

Il n’y a pas nécessairement grande nouveauté au thème de la simplicité, mais l’intensité de la complexité devient particulièrement problématique. À trois échelles. Tout d’abord, la cohérence globale du système de protection sociale échappe à l’entendement nécessaire. L’aide et l’action sociales qui étaient appelées à disparaître avec le grand projet de Sécurité sociale, se sont étendues et ramifiées, même au sein de la Sécurité sociale. Face à des mouvements, incessants, les spécialistes n’ont plus vraiment de vue d’ensemble. Ce brouillage doctrinal, au fond, n’est pas forcément embarrassant. Plus graves sont les embarras concrets des opérateurs (caisses de Sécurité sociale et collectivités territoriales aux premiers rangs). Les politiques sociales sont quotidiennement modifiées par une révision permanente de leurs paramètres, ce qui se traduit, de plus en plus délicatement, dans les systèmes d’information et dans les tensions sur les prestations, les financements, les droits des individus et des ménages. Mais plus grave encore, l’incompréhension et les critiques des destinataires de ces politiques sociales (nous tous) s’accentuent. Les usagers ne comprennent pas leurs droits que ne savent pas leur expliquer des techniciens ou conseillers dépassés par la complexité. La simplification s’impose donc à la fois pour dépasser les impasses doctrinales, les défaillances gestionnaires, les tracas individuels. Au fond, deux légitimités fondent la simplification : une légitimité économique (pour faire mieux, avec sinon moins, du moins probablement pas plus) ; une légitimité démocratique (pour assurer lisibilité, visibilité et efficacité des politiques sociales).

 

Qu’est-il donc possible de faire en matière de simplification des politiques sociales ? Là aussi, trois échelles se distinguent : les prestations, l’organisation, la gestion. Sur le premier plan, celui des prestations, services et équipements qui font la protection sociale, tout est, d’abord, dans la réglementation. Celle-ci connaît des raffinements toujours plus élaborés : modulations des montants et des tarifs ; diversification des cibles ; innovations incessantes (avec un désir politique de toujours inventer une mesurette magique). Il y a assez peu à espérer d’une simplification là où de toutes les manières il s’agit d’une horlogerie qui sera toujours plus subtile. Sur le plan des organisations, en revanche, il y a plus de grains à moudre dans le moulin simplificateur. Il ne sert à rien, si l’on veut simplifier, de chercher à mieux coordonner. Simplifier passe par, comme on dirait dans le secteur privé, des fusions/acquisitions. La perspective est aussi ardue que le chemin car il s’agit d’une refonte des responsabilités et des compétences. Le grand soir comme l’aube éclatante ne sont certainement pas pour demain, mais des propositions structurelles traditionnellement regardées avec suspicion sont aujourd’hui étudiées avec plus d’intérêt. C’est cependant surtout du côté de la gestion et de la relation de service qu’il faut chercher les sources possibles de simplification.

 

Simplifier la relation de service, c’est réduire (au sens culinaire) toute la complexité du droit, rendue invisible à l’usager, dans une intégration des systèmes d’information. Puisque les différentes institutions ne peuvent du jour au lendemain être fusionnées et qu’il ne sert pas à grand chose de vouloir les coordonner, l’essentiel est de rendre compatibles et totalement connectés leurs systèmes d’information. La complexité doit être internalisée dans le système de protection sociale. Symétriquement, et toujours en s’appuyant sur les systèmes d’information, il est possible d’externaliser la simplicité. Ce n’est pas le mythique guichet unique, mais le point d’entrée et le dossier uniques, que nous permet d’envisager, concrètement, la révolution numérique.

 

“Le vélo, c’est bon pour le trou de la Sécurité sociale”, Les Échos, 17 octobre 2014

Vélo et révolution urbaine

 

Julien Damon
Professeur associé à Sciences Po (Master Urbanisme)

 

Le vélo fait son retour dans les villes. Pistes cyclables, systèmes de libre-service (plusieurs centaines maintenant sur la planète), révisions du code de la route, policiers en VTT. Ce mode de déplacement, en France, reste cependant marginal, apprécié comme un loisir sportif ou décrié comme un gadget urbain. Deux livres à la fois rigoureux et militants argumentent en faveur de la bicyclette, contre l’excès automobile et pour la coexistence apaisée des modes de transport.

 

Plaidoyer cycliste

Olivier Razemon est journaliste et Frédéric Héran enseigne l’économie. Razemon sait s’appuyer autant sur les anecdotes que sur les données de sécurité. Héran cherche à démontrer. Leurs deux ouvrages composent un plaidoyer cycliste à deux tons. De fait, pour les trajets compris entre un demi et une dizaine de kilomètres, le vélo a tout son intérêt. En zone dense, il serait plus efficace que la voiture. Dans Paris, il serait même plus efficace que le métro, note Héran, en cas de correspondance. Reprenant des travaux de Ivan Illich, l’économiste rappelle que si l’on intègre dans le calcul de la vitesse le temps nécessaire à l’acquisition et à la maintenance de son véhicule (vitesse généralisée), le vélo est très performant. Et si l’on intègre dans le calcul de la vitesse le maintien de sa forme physique et le nombre d’années de vie gagnées (vitesse globale) alors le vélo est probablement imbattable. Razemon adore le vélo, et le pare de toutes les vertus : égalité de sexes (les femmes accèdent en 1892 au pantalon si elles ont une bicyclette à la main) ; plaisir et bonne santé ; air plus pur et énergie économisée ; remède à la crise (et le journaliste, comme Héran, de rappeler l’invitation, alors moquée, de Christine Lagarde, aux Français de rouler à bicyclette) ; marché prometteur (avec, notamment, extension du cyclotourisme). Héran va dans le même sens. Très allant lui aussi, il voit même dans le développement du vélo, en calculant tous les bénéfices induits, un moyen de combler le trou de la Sécurité sociale ! Contre les argumentations rapides, il souligne qu’il y a pas de déterminisme culturel d’une région pour le vélo. Une géographie peu vallonnée est assurément un atout. Mais les vents du Nord semblent étrangement moins repousser que les chaleurs du sud.

 

Des propositions radicales

Héran et Razemon disent la même chose : rival de la voiture, le vélo a été longtemps le mode de déplacement du prolo, avant de devenir celui du bobo. Le « tout automobile » ayant donné le la de l’organisation urbaine, piétons et cyclistes ont été écartés. Ils s’interrogent d’ailleurs sur la puissance du lobby automobile pour savoir si ce ne sont pas les producteurs de voiture qui poussent au port (inesthétique et anxiogène) du port du casque à vélo. L’ambition des deux experts provélo (et au penchant décroissant) est d’intégrer pleinement le vélo en ville, sans aménagements spécialisés (sinon des stationnements). Tous les deux souhaitent que la France rejoigne le Danemark ou les Pays-Bas parmi les pionniers de ce que Razemon baptise la « transition cyclable », une transformation possible des villes, aujourd’hui plus réaliste que l’utopie de « vélorution » des années 1970. Parmi leurs propositions communes : une limitation générale de la vitesse urbaine à 30 km/h. Plus favorables au covoiturage qu’à l’auto-partage, les deux auteurs sont critiques à l’encontre des vélos partagés (Héran estime le coût annuel d’un Vélib’ à 4 000 euros, entre autres en raison du vandalisme). Ils soutiennent l’idée d’un « code de la rue », afin d’adoucir et fluidifier toutes les circulations. Héran insiste sur la nécessité de lutter contre le vol et sur l’inter-modalité à développer, par exemple avec des rabattements sur les gares et des aires de covoiturage. Leur pari, qui est hautement politique, est d’assurer la cohabitation des différents modes de transport, à rebours de la concurrence acharnée (visible au quotidien dans les rues des villes) entre les modes de déplacement.

 

Les partisans du vélo puiseront dans ces livres solides des arguments en faveur de leur petite reine. Ses détracteurs devront aussi les lire pour mesurer la vigueur de certaines démonstrations et chercher les contre-arguments.

 

 

 

 

 

 

 

Olivier Razemon, Le pouvoir de la pédale. Comment le vélo transforme nos sociétés cabossées, Rue de l’échiquier, 2014, 191 pages, 15 euros.

 

Frédéric Héran, Le retour de la bicyclette. Une histoire des déplacements urbains en Europe, de 1817 à 2050, La Découverte, 2014, 255 pages, 17,90 euros.

 

“La France : 15 % des dépenses sociales mondiales”, Les Échos, 13 octobre 2014

La France est hyper-socialisée et hyper-endettée. Le constat sonne rabâché et les controverses à ces deux sujets ressassées. Une manière originale de présenter les problèmes est de souligner les proportions, en se comparant à l’échelle du monde. Il ne s’agit pas de fournir de nouvelles données détaillées (elles abondent) mais de fixer les idées (qui importent davantage). Si, dit-on, on pourrait faire dire n’importe quoi aux chiffres, ce n’est pas vrai des ordres de grandeur.

 

Les agences internationales (Banque mondiale et FMI aux premiers rangs) compilent, agrègent, analysent, critiquent. Les appareils statistiques recueillent des informations toujours plus fournies. Situer la France ne nécessite pas de l’économétrie ou de la comptabilité publique élaborées. Pour un ordre d’idée, la règle de trois demeure un excellent outil.

 

La France, avec ses 65 millions d’habitants, compte donc environ pour 1 % de la population humaine. Le PIB mondial, en 2011, est d’environ 50 000 milliards d’euros. Le PIB français, avec ses 2 000 milliards, s’élève donc à 4 % du PIB mondial. Voilà. Ce n’est pas compliqué. On pourrait raffiner, pour davantage de rigueur et des précisions après la virgule, mais cela ne changerait pas grand-chose à cette proportion de 4 %, d’ailleurs très stable depuis les années 1950.

 

Plus innovante, l’Organisation Internationale du Travail estime, dans un captivant travail récent, que les dépenses sociales représentent, au total, dans le monde 9 % ce PIB. Donc, en gros, 4 500 milliards d’euros passent en dépenses sociales. Il s’agit là de retraites, d’assurances chômage, d’accidents du travail, de prestations familiales, de couvertures santé, etc.

 

La France se situe au premier rang mondial (ou dispute ce titre avec le Danemark) en ce qui concerne la part de sa richesse nationale affectée à la protection sociale. On tourne autour de 33 % du PIB. En 2011, ce sont 670 milliards d’euros, soit 15  % des 4  500 milliards de dépenses sociales mondiales. Bien des précisions et révisions pourraient être apportées, mais l’ordre de grandeur est assez clair. Dans l’absolu rien ne permet de tirer immédiatement de ce constat qu’il y a trop en France et pas assez ailleurs, ou bien passez ailleurs et juste ce qu’il faut en France (voire, peut-être, insuffisamment encore). Cependant, pour se faire une religion, il est bon de connaître ces proportions…

 

Il est aussi possible de se surprendre avec l’endettement public. En 2011, l’endettement public mondial se monte à 35 000 milliards d’euros. Avec ses presque 2  000 milliards (équivalents à son PIB), la France ne compte que pour 6 % de la dette publique mondiale (contre 26 % pour les Etats-Unis, ou 24 % pour le Japon). Nous semblons donc, relativement, bien plus socialement dépensiers que publiquement surendettés. Naturellement, tout est dans la qualité, le contenu et l’orientation, de la dépense sociale (compensation ou investissement) comme de la dette publique (selon qu’elle est ou non détenue par des nationaux). L’image qui ressort de ces rapides règles de trois a toutefois de quoi surprendre. Moins de 1 % de la population mondiale consomme et finance (ce sont deux façons complémentaires de voir la question) environ 15 % de la protection sociale mondiale, tout en devant rembourser 6 % de la dette publique totalisée dans le monde. La statistique est certainement moins pesante que la situation.

 

———–
Et les données, actualisées pour 2013

En 2013, le ratio serait  de 14,4 %, signe probablement, d’abord, de la progression de la protection sociale dans le monde.

%age dépense sociale (OIT, 2010-11) PIB en volume mds$ (FMI- 2013)
monde 8,60% 72687,658
France 32,02% 2807,306
 

 

 

La redistribution selon Jouvenel (1951)

La redistribution revisitée

 

Le propos. Traduction de conférences prononcées à Cambridge en 1951, ce court ouvrage de Bertrand de Jouvenel est à la fois une charge contre les « redistributionnistes » et une contribution séduisante à l’étude des transferts socio-fiscaux. Des communautés primitives aux sociétés contemporaines, le sujet de la redistribution est passé d’une quête de justice dans la répartition des terres à une volonté de répartir autrement les revenus. Alors qu’il s’agirait de viser une redistribution verticale (des nantis vers les défavorisés), Jouvenel estime que la redistribution est « oblique ». Elle s’opère, sous l’emprise grandissante des pouvoirs publics, au sein et généralement au détriment de la classe moyenne. L’auteur s’intéresse en des termes d’une remarquable actualité à la fixation des planchers et plafonds de revenus pour une vie jugée descente.

 

L’intérêt. À rebours d’un certain consensualisme béat ce document procède d’une pensée instruite, forte et claire. Avec des analyses saisissantes, sur la pauvreté, les sentiments d’injustice, le niveau de vie décent

 

L’ouvrage. Bertrand de Jouvenel, L’Éthique de la redistribution, Les Belles Lettres, 2014, 142 pages, 17,5 €.

 

 

 CITATIONS

La redistribution, plutôt qu’un transfert de revenu disponible des riches vers les pauvres, est en réalité une redistribution de pouvoir de l’individu à l’État.

C’est par commodité de langage qu’on pris de nos jours l’habitude de désigner comme « juste » tout ce qui paraît émotionnellement désirable.

De tout temps, la prise de conscience de la pauvreté a produit un choc sur l’esprit des privilégiés : elle les a poussés à se sentir coupables de leur prodigalité personnelle, incités à distribuer leurs richesses et à se mélanger aux pauvres.

L’argent avait jadis paru scandaleux face à la pauvreté ; désormais c’est la pauvreté qui devenait objet de scandale face à l’argent.
Ce qui entre dans la définition de la redistribution, ce sont tous les systèmes qui soulagent un individu d’une dépense qu’il aurait payée de sa propre poche parce qu’il le pouvait ou vraisemblablement le voulait, et qui, en libérant ainsi une part de son revenu, peuvent s’assimiler à une hausse de ce revenu

Non seulement nous condamnons qu’on se gave de caviar quand d’autres sont privés de pain, mais notre opprobre est absolu (le procès du caviar et du pain)

Il est bien attesté que le « peuple » supporte mieux le spectacle d’un grand train de vie que la classe moyenne. Quand ce type de train de vie revêt un caractère ostentatoire, comme chez les aristocrates ou de nos jours chez les acteurs et des personnages publics comparables, le « peuple » manifeste à son propos une grande tolérance.

Depuis la fin du Moyen Age jusqu’à nos jours, la fortune du riche marchand a inspiré bien plus de ressentiment que le faste dont s’entouraient les dirigeants

Nous nommerons plancher le revenu minimum tenu pour nécessaire, et plafond le revenu maximum tenu pour désirable

L’utilité marginale du revenu est en réalité un nom compliqué pour désigner une satisfaction ou un plaisir retirés de la dernière unité de revenu

LE MONDE ET L’ÉRADICATION DE LA PAUVRETÉ

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CONTENU
– Les approches internationales de la pauvreté
– Les instruments discutés du développement


DOCUMENTS À VOIR


SITOGRAPHIE RECOMMANDÉE
Poor Economics – site accompagnant l’ouvrage de E. Duflo
– Le PNUD
– Les indicateurs OMD
– Les indicateurs PNUD
– L’Observatoire du BOP
– Des idées et analyses de l’AFP sur les ODD et OMD

BIBLIOGRAPHIE COMPLÉMENTAIRE
Abhijit V. Banerjee, Esther Duflo, Poor Economics. A Radical Rethinking of the Way to Fight Global Poverty, New York, Public Affairs, 2011.
Laurence Chandy, Hiroshi Kato, and Homi Kharas, The last mile in ending extreme poverty, Washington, Brookings Institution Press, 2015. Premier chapitre : ICI
Paul Collier. The Bottom Billion. Why the Poorest Countries Are Failing and What Can be Done About it, Oxford, Oxford University Press, 2007
Patrice Dufour, « La Banque mondiale et la lutte contre la pauvreté », Les Cahiers français, n° 302, 2001, pp. 56-65.
William Easterly (dir.), Reinventing Foreign Aid, Cambridge, MIT Press, 2008.
William Easterly, The Tyranny of Experts. Economists, Dictators, and the Forgotten Rights of the Poor, Basic Book, 2013.
Morten Jerven, Poor Numbers. How we are Misled by African Development Statistics and What to Do about It, Cornell University Press, 2013.
Jean Labbens, Sociologie de la pauvreté, Le tiers-monde et le quart-monde, Paris, Gallimard, 1978.
Martin Ravallion, Gaurav Datt, Dominique van de Walle, « Quantifying Absolute Poverty in the Developping World », Review of Income and Wealth, n° 37, 1991
Martin Ravallion, Shaohua Chen, Prem Sangraula, « Dollar a day Revisited », Policy Research Working Paper, n° 4620, Banque mondiale, 2008.
Gilbert Rist, Le développement. Histoire d’une croyance occidentale, Paris, Presses de Sciences Po, 3ème éd., 2007.
Jeffrey Sachs, The End of Poverty. How we Can Make it Happen in our Lifetime, Londres, Penguin Books, 2005.
Jean-Michel Séverino, Olivier Ray, Le grand basculement. La question sociale à l’échelle mondiale, Paris, Odile Jacob, 2011.
Shahid Yusuf, Development Economics through the Decades. A Critical Look at 30 Years of the World Development Report, Washington, The World Bank, 2008.

« Chiffres, approches et paradoxes de la pauvreté urbaine », Questions de communication, n° 25, 2014 pp. 143-160.

Chiffres, approches et paradoxes de la pauvreté urbaine

ARTICLE À TÉLÉCHARGER ICI

 

 

 

Résumé

À mesure du processus d’urbanisation, la pauvreté est toujours davantage visible et concentrée dans les villes. Qu’il s’agisse des villes opulentes des pays riches, ou des bidonvilles des pays en développement. Cet article vise à fournir un panorama de la situation et des définitions, en partant de la France pour s’ouvrir à l’Union européenne et au monde. L’idée soutenue tient d’un constat simple : plus les pays sont urbanisés, plus la pauvreté spécifiquement urbaine y est élevée. Comment expliquer un tel phénomène ? Une ville qui fonctionne efficacement est une ville séduisante, pour les pauvres également.

 

Mots-Clés : Pauvreté – Ville – Bidonvilles – Urbanisation – Attractivité

 

Summary

The more urbanized the world goes, the more visible and concentrated in cities poverty goes. Whether in rich cities in rich countries or in slums in developing countries. This article provides an overview of the situation and definitions, in France, in the European Union and in the world. A simple fact is at the core of the paper: the more urbanized countries are, the highest urban poverty is. How to explain such a phenomenon? An effective city is an attractive city, also for the poor.

 

Key words: Poverty – City – Slum – Urbanization – Attractiveness

 

 

INTRODUCTION

Les liens entre ville et pauvreté peuvent être étudiés et disséqués sur de multiples registres. On s’intéressera, ici, à la manière dont la pauvreté est définie et mesurée, afin d’en distinguer les proportions et dimensions spécifiquement urbaines. L’ambition est de produire un tour d’horizon des méthodes et des données, des situations et des tendances. Au cœur de cette analyse, on se penchera sur un important paradoxe de la pauvreté urbaine. Plus les villes sont riches, plus elles comptent de populations défavorisées. Ce paradoxe peut s’observer à trois échelles différentes : en France, dans l’Union Européenne et dans le monde. Un tel parcours à trois échelles permet de prendre à contre-pied certaines idées convenues sur la ville et ses méfaits, sur la coexistence des riches et des pauvres.

 

Appuyée sur les données disponibles, dont la qualité peut aussi être matière à discussion, cette contribution est organisée en quatre temps. On partira, d’abord, d’une présentation des différentes approches de la pauvreté, pour souligner, ensuite, l’urbanisation et la concentration de la pauvreté en France. Un passage par l’Union européenne permettra de souligner que la pauvreté urbaine est plus élevée, relativement, dans les pays les plus riches et les plus urbanisés. Une ouverture géographique plus large portera sur les bidonvilles des pays en développement, ceci afin de faire un bilan des définitions et évolutions de ces formes urbaines. On aboutira, pour finir, à une conclusion en forme de réflexion sur les raisons qui conduisent les pauvres à venir et/ou à rester en ville.

 

Chronique de Alberto Alesina, Edward L. Glaeser, Fighting poverty in the US and Europe

Combattre la pauvreté en Europe et aux Etats-Unis

RECENSION DATANT DE 2007

Alberto Alesina, Edward L. Glaeser, Fighting poverty in the US and Europe. A world of difference, Oxford, Oxford University Press, 2004, 250 pages.

 

Deux économistes de Harvard s’intéressent aux différences transatlantiques en matière de lutte contre la pauvreté[1]. Dans cette intéressante revue des théories et des faits, ils rappellent d’abord qu’aux Etats-Unis les dépenses publiques représentent 30 % du PIB, contre 45 % en Europe continentale et plus de 50 % dans les pays scandinaves. Près des deux tiers de cet écart sont imputables aux politiques sociales.

 

Un monde de différences

Les Etats européens interviennent plus en direction des pauvres, leurs systèmes sociaux sont plus redistributifs, la progressivité de l’impôt y est plus affirmée. Au niveau des opinions, 60 % des Américains, contre seulement 26 % des Européens, pensent que les pauvres sont fainéants.

 

Les considérations économiques ne permettent pas d’aller bien loin pour expliquer ce « monde de différences ». Il semblerait « naturel » que là où les inégalités avant transferts sociaux sont les plus importantes, le niveau de redistribution soit le plus élevé. Or les Etats-Unis connaissent un niveau d’inégalités considérablement plus élevé aussi bien avant qu’après transferts. Une variante de cette théorie est de considérer que la société américaine serait plus mobile socialement et donc, sur le moyen et le long terme, plus égalitaire (les riches d’aujourd’hui étant les pauvres de demain, et vice-versa). Selon cette variante les pauvres américains pourraient plus facilement sortir de la pauvreté et il serait donc moins nécessaire d’intervenir publiquement pour les aider.

 

Encadré

Les craintes françaises à l’égard de la pauvreté et de l’exclusion

 

Les données barométriques (issues d’enquêtes répétées dans le temps) et comparatives (situant la France dans un contexte international) informent du niveau particulièrement élevé de la crainte de l’exclusion et de la pauvreté en France.

 

Une série d’enquêtes menée par l’institut CSA depuis octobre 1993 montre que depuis une quinzaine d’années, plus d’un Français sur deux craint de devenir un jour un « exclu ».

 

Plus de la moitié des Français craignent de devenir des « exclus » (en %)

Vous arrive-t-il ou pas d’avoir peur de devenir vous même un exclu ? Octobre

1993

 

Septembre 1995

 

Septembre 1996

 

Février

1998

 

Février

2002

 

Mai

2004

 

OUI 55 53 53 57 55 55
NON 43 46 46 43 45 44
NSP 2 1 1 1
Total 100 100 100 100 100 100

Source : Baromètre CSA/La Croix/FNARS

 

Un sondage BVA/Emmaüs publié en décembre 2006, a indiqué que 48 % des personnes interrogées pensaient même pouvoir devenir un jour sans-abri. Dans la même enquête répétée en novembre 2007, ce sont encore 47 % des Français qui redoutent de devenir un jour sans-abri.

 

Il y a là l’expression d’une crainte profonde des Français, pour eux-mêmes ou pour leurs proches, à l’égard du déclassement. Cette crainte est à apprécier dans le contexte européen. Deux enquêtes Eurobaromètre, l’une de 2006 sur « la réalité sociale » en Europe, l’autre sur l’exclusion, publiée en septembre 2007, confirment pleinement les résultats. Les Français sont les premiers à craindre la pauvreté, et les troisièmes en ce qui concerne la crainte de devenir un jour sans-abri. Ainsi 86 % des Français considèrent qu’« il peut arriver à n’importe qui de tomber dans la pauvreté au cours de sa vie ». Ce n’est le cas, en moyenne, que de 62 % des habitants de l’Union. Surtout, c’est le cas de moins de la moitié des Suédois, mais également d’une minorité de Lituaniens, de Tchèques, ou de Maltais. Au sujet du risque de devenir un jour sans-abri, 13 % des Français – dans cette enquête comparative européenne – affirment leur crainte. Seuls deux pays baltes affichent plus de peur.

—————- FIN DE l’ENCADRE —————-

 

Les Américains croient fermement que leur société est mobile. 71 % des Américains pensent d’ailleurs que les pauvres pourraient s’en sortir eux-mêmes s’ils travaillaient suffisamment. Les Européens ne sont que 40 % dans ce cas. Mais à observer sérieusement la mobilité sociale, il apparaît en réalité plus de similitudes que de divergences. La mobilité sociale des pauvres (ici les 20 % les moins favorisés) est même plus faible aux Etats-Unis.

 

Une autre explication « économique » est que les Américains seraient moins altruistes. Ceci ne se vérifie absolument pas. Sur le plan de la charité privée, les Américains sont bien plus généreux que les Européens ce qui n’est pas, selon les auteurs, fondamentalement liés aux incitations fiscales dont ils peuvent bénéficier. Les Américains seraient plus soucieux de passer par ces canaux privés de redistribution car ils permettent de sélectionner les bénéficiaires et ainsi d’aider ceux qui sont jugés légitimes, méritants et, au fond, ressemblants, c’est-à-dire ceux qui sont de la même origine.

 

Expliquer ces différences

Puisque que les explications économiques ne fonctionnent pas, Alesina et Glaeser passent à l’analyse des institutions politiques. Les pays européens se caractérisent par des systèmes représentatifs proportionnels relativement neufs, à la différence des Etats-Unis qui reposent depuis longtemps sur un système majoritaire. La proportionnelle permet l’émergence de mouvements de gauche plus favorables à la redistribution, ce que le système majoritaire peut freiner. Les auteurs voient là une explication fondamentale à la non-implantation du socialisme aux Etats-Unis, apportant ainsi un élément au problème de l’« exception américaine » qui mobilise la sociologie politique, de Werner Sombart à Seymour Martin Lipset en passant par Engels.

 

Le système proportionnel a pu, récemment, se développer dans des nations homogènes. Aux Etats-Unis, où les institutions sont d’une remarquable stabilité, la majorité WASP s’en est toujours méfiée car elle conduit à une représentation croissante, et donc à un plus grand pouvoir, des minorités (au premier rang desquelles, historiquement, les Noirs).

 

La nature fédérale de la Constitution américaine ne favorise pas non plus les politiques redistributives. Un niveau élevé de décentralisation s’oppose en effet à un rôle important de l’Etat central, notamment pour taxer des riches qui se trouvent à un endroit, en faveur de pauvres localisés à un autre.

 

Pour les auteurs, à côté des institutions politiques, la principale raison des écarts de niveau de générosité des systèmes de redistribution est la fragmentation de la société américaine. Il est toujours plus facile de convaincre aux Etats-Unis un Blanc de la classe moyenne que les pauvres sont « différents » (lire « noirs ») qu’en Europe, en particulier dans les pays du Nord. Un vaste ensemble d’études montre que les gens sont plus généreux à l’endroit de membres de leur groupe. Les clivages raciaux limitent dès lors les possibilités de redistribution. Au sein même des Etats-Unis, les villes où les prestations sociales sont les plus faibles sont celles où les communautés sont les plus fragmentées.

 

L’ouvrage pourra surprendre, voire choquer, le lecteur non au fait des approches américaines. Les auteurs calculent des indices de fractionnement religieux, racial et ethnique, avec des définitions bien difficilement importables. Leur indice de fractionnement racial souligne en tout cas l’extrême particularité américaine. Il est de 0,49 aux Etats-Unis, de 0,02 en Italie, 0,05 en Suède, 0,1 en France.

 

Sans grands égards pour Max Weber, Alesina et Glaeser notent une aversion au risque plus forte chez les Catholiques que chez les Protestants mais ils n’en tirent pas véritablement de conclusion. Revenant à des fondamentaux, ils mettent l’accent sur la géographie. La population américaine, plus mobile physiquement sur un espace plus étendu, s’oppose en bien des aspects à une population européenne plus dense, plus homogène, répartie sur un espace plus restreint.

 

Intéressés également par les aspects idéologiques des politiques, Alesina et Glaeser considèrent que ces dissimilitudes géographiques, institutionnelles et démographiques ont permis le maintien de la droite aux Etats-Unis et les progrès de la gauche en Europe. Sans prise de position, ils considèrent que chaque camp à quelque chose à apprendre de l’autre (l’affirmer ne mange pas de pain).

 

Selon nos deux experts, la France se distingue tout de même par une trop grande protection octroyée aux inclus (les fonctionnaires notamment). Appelant à un ciblage accru sur les « vrais » pauvres, ils assènent que la protection sociale ne doit plus reposer sur les compromis keynésiens. Elle devrait, simplement, passer par une diminution des dépenses publiques, ceci afin de libérer les énergies et de soutenir la croissance, ce qui, en retour, ferait diminuer le nombre de pauvres.

 

Cette argumentation, qui sera dite « libérale », est portée avec vigueur. La découvrir c’est prendre conscience de la divergence des regards sur ce qui fonde, oriente et peut-être compromet l’intégration sociale dans des contextes à bien des titres distants. On ne pourra que prendre connaissance avec intérêt de ce regard désenchanté sur les modèles sociaux européens, sur l’ampleur des dissemblances idéologiques entre les États-Unis et l’Europe, et sur l’animosité qui peut orienter les discussions transatlantiques[2].

 

Il y a beaucoup à discuter dans cet ouvrage qui évoque la place de la Cour Suprême américaine comme « obstacle majeur à des politiques progressistes », qui considère que les croyances erronées sont « façonnées » par de l’« endoctrinement » ou bien encore qui signale des erreurs d’appréciation de Tocqueville sur la mobilité sociale en Amérique. Il n’en constitue pas moins un apport notable, montrant très clairement les profondes racines culturelles et institutionnelles qui distinguent Américains et Européens dans leurs approches de la pauvreté, et plus généralement de la société.

 

L’implication du raisonnement de Alesina et de Glaeser est qu’une Europe où l’hétérogénéité progresse, est aussi une Europe où l’Etat-providence est plus vivement critiqué et attaqué. Les succès politiques des mouvements populistes et nationalistes l’illustrent. Il y a là un immense enjeu pour une Union Européenne qui s’élargit et qui devient donc de plus en plus étendue et composite[3].

 

 

—————- FIN DE l’ENCADRE —————-

[1]. L’ouvrage a été traduit sous le titre Combattre les inégalités et la pauvreté. Les Etats-Unis face à l’Europe, Paris, Flammarion, 2006.

[2]. Relevons que le secrétaire général de l’OCDE, sans les accents excessifs de Alesina et Glaeser, va globalement dans leur sens. Sans réforme de son marché du travail et de son appareil productif, l’Europe serait « en danger ». « L’Europe a les cartes en main pour réduire l’écart, mais si elle ne le fait pas, ce sera à ses risques et périls », a mis en garde Angel Gurria dans les colonnes du Financial Times (24 mars 2008).

[3]. En refort de la thèse d’Alesina et Glaeser vient l’article aux conclusions tonitruantes de Robert Putnam, « E Pluribus Unum Diversity and Community in the 21st Century », Scandinavian Political Studies, vol. 30, n° 2°, 2007, pp. 137-174. Le spécialiste du capital social, citant d’ailleurs les travaux de Alesina et Glaeser, y fait état de constats accablants sur les méfaits de la diversité et de l’immigration pour la cohésion sociale, au moins à court terme.

Loi Duflot : une défiance anti-marché contre-productive, Le Monde, 4 septembre 2014

 

Loi Duflot : une défiance anti-marché contre-productive

 

La loi Duflot, votée au Parlement mais en passe d’être détricotée par le gouvernement, ne mérite pas tous les coups qui lui sont portés. Son orientation générale, explicitement anti-marché, est très contestable car potentiellement très préjudiciable. Mais, d’une part, on ne saurait lui imputer tous les défauts et problèmes de l’immobilier en France, et, d’autre part, elle contient des dispositions tout à fait valables. Reste qu’à force de se défier du marché, la confiance s’étiole et les investisseurs s’en vont.

 

La loi dite Duflot dite aussi ALUR (pour accès au logement et un urbanisme rénové) ne saurait être condamnée d’un seul bloc comme si elle ne contenait qu’une disposition unique. Ce texte très technique compte plus de 170 articles et nécessite une centaine de décrets d’application. Une grande partie des mesures ALUR sont paramétriques et bureaucratiques. Elles ne sauraient avoir d’impact puissant sur l’offre et la demande de logements. Nombre d’articles de la loi ne font aucunement l’objet de condamnations radicales. Il en va ainsi, par exemple, d’éléments de réforme pour une plus grande transparence des procédures de demande d’un logement social. Il en va, aussi, d’un encouragement au passage à l’échelon intercommunal pour la production des documents d’urbanisme et pour la gestion du permis de construire. Concrètement, il s’agit de valoriser des Plans Locaux d’Urbanisme (PLU) intercommunaux. Ce PLUI, qui ne fera pas obligatoirement le beau temps, peut apporter en matière de planification et de dépassement des égoïsmes municipaux. Il en va, encore, d’un souci de meilleure coordination entre les politiques publiques du logement et celles de l’hébergement. Toutes ces mesures, peu contestées, foisonnent ainsi dans une loi au contenu très divers.

 

Une de ses dispositions iconiques, l’encadrement des loyers, lui vaut toutes les attaques. Le texte embarrasse, avec de bonnes raisons, les professionnels et les experts de l’immobilier. Le contrôle des loyers, envisagé avec un système particulièrement sophistiqué et certainement très laborieux à implémenter, fait frémir. Reste certains responsables politiques qui, soucieux de faire montre de volontarisme et de plaire à leur électorat, tiennent à avoir recours à un tel instrument. On a le droit de critiquer cette option et cette proposition, devenues législation. Mais il est intellectuellement malhonnête d’imputer à un nouveau contrôle des loyers l’ensemble et le niveau très élevé des problèmes qui le précèdent. Les tensions dans le secteur du logement, l’augmentation des prix (mais pas partout, et surtout à l’achat), la baisse importante de la construction ne relèvent pas isolément de la responsabilité de la loi ALUR. Celle-ci, votée fin mars denier, n’a même pas été mise en œuvre.

 

Il est vrai que les législations, avant même d’être discutées, produisent des anticipations et des incitations. Et, en l’espèce, l’orientation générale de la loi ALUR et son idéologie sous-jacente sont problématiques. Leurs promoteurs (si l’on peut se permettre l’expression) ont soutenu et soutiennent encore leur projet au nom de la justice sociale. Mais chacun voit la justice sociale à sa manière. Certains estiment qu’une justice vraiment sociale consiste à davantage encore socialiser la politique du logement. D’autres considèrent qu’une justice dite sociale n’est pas juste car obérant propriété et liberté.

 

Le propos de Cécile Duflot, puisant dans le répertoire militant de la justice sociale, a largement insisté sur les défaillances et limites du marché. Avec ses menaces inutiles et peu sérieuses de réquisitions, la Ministre avait donné le ton. Avec son projet de loi, elle a accentué le bruit anti-marché. Avant même d’avoir pu inaugurer le premier observatoire des loyers, permettant un encadrement renforcé de l’État, la Ministre s’était déjà attiré la méfiance des propriétaires et des investisseurs.

 

Or c’est tout bonnement l’inverse qu’il faut attendre. La politique du logement appelle, comme d’autres domaines, un choc de simplification mais aussi un choc de confiance ! Pour le dire de façon que l’on pourra juger plus provoquante, la situation n’appelle pas moins mais plus de marché. Quelques données illustrent la singularité française. 58 % des ménages sont propriétaires de leur logement. 17 % sont locataires du parc social. Les 25 % restants, locataires du secteur privé (dit aussi secteur « libre »), sont ciblés par cette supposée protection apportée par le contrôle des loyers. Dans 98 % des cas, ces locataires du privé ont pour bailleurs des personnes physiques. En gros, de petits propriétaires qui ont là leur principal capital et principal investissement. Les locataires privés n’ont que dans 2 % des cas un propriétaire institutionnel. Cette proportion est la plus faible dans les grands pays de l’Union européenne. La France se singularise très nettement et très défavorablement. Les propriétaires institutionnels ont fui ce secteur de l’immobilier locatif résidentiel privé. Et une politique sensée consiste à tout faire pour les y ramener plutôt qu’à les confirmer dans leur choix de défection. On pourra discuter à foison de la légitimité et de la « justice sociale » des incitations fiscales faites aux ménages et aux entreprises pour investir dans l’immobilier, le sujet relève d’abord d’un climat de confiance à rétablir.

“Il faut sauver le soldat RSA”, Atlantico.fr, 1er septembre 2014

Il faut sauver le soldat RSA

Entretien paru le 1er septembre 2014.

1) Après avoir été augmenté de 1,3% en janvier de cette année, le RSA “socle” sera à nouveau réévalué de +2% à partir du lundi 1er septembre. Avec un taux de non-recours d’un tiers pour le “socle”, et de deux tiers pour celui qui concerne le complément de revenu d’activités, le RSA jouit d’un bilan mitigé. Cette augmentation saura-t-elle palier à ses déficiences ?

Bien sûr que non. Cette revalorisation de l’un des deux mécanismes du RSA est un coup de pouce conjoncturel qui n’affecte en rien les caractéristiques structurelles de cette prestation. Celle-ci est, il faut le rappeler, double. D’un côté, ce RSA « socle » qui est, globalement, l’ancien RMI, visant, principalement, à fournir un minimum de revenu à ceux qui n’ont strictement rien. De l’autre, un RSA « activité » qui est un complément de revenu pour des personnes à faible revenu. L’ensemble est d’une redoutable complexité, cette complexité expliquant pour partie les faibles taux de recours (on pourrait dire les faibles taux de « succès ») du RSA. Je pense toutefois que l’étude mesurant ces taux de non-recours n’est pas parfaite, et que les résultats sont discutables. S’il est certain qu’une part importante des bénéficiaires potentiels du RSA, surtout du RSA « activité », ne le demandent même pas, je doute qu’il s’agisse des deux tiers.

2) Quel impact ce dispositif a-t-il eu sur la réduction de la pauvreté depuis 2007 ?

 

Il a contribué, utilement certainement, à son atténuation. Le RSA a aujourd’hui mauvaise presse. Parmi ceux qui ont contribué à son invention, Laurent Wauquiez au premier rang, certains aujourd’hui sonnent l’hallali. Ce qui était, entre 2005 et 2008, présenté comme une révolution sociale positive est maintenant paré de tous les défauts. Il faut savoir raison garder. Et je pense même qu’il faut sauver le soldat RSA. Cette innovation a été conçue et envoyée au combat contre la pauvreté, dans une période – on semble l’oublier – où chômage et pauvreté étaient en baisse. Une orientation du RSA est de lutter contre les pièges à pauvreté, c’est-à-dire de permettre à toute personne qui reprend un emploi de voir vraiment ses revenus augmenter. L’idée directrice était d’accompagner et accélérer la réduction de la pauvreté. Or, depuis 2007 et 2008 (le RSA a été voté le 1er décembre 2008, soit exactement vingt ans après le RMI), chômage et pauvreté progressent. Le RSA est au front pour en diminuer les conséquences mais il ne saurait atteindre les racines de problèmes macro-économiques. Et, par ailleurs, il ne saurait être conspué comme une racine fondamentale de ces problèmes. En un mot, le RSA a peut-être été trop célébré à sa naissance. Il est aujourd’hui bien trop critiqué, en particulier par les fées qui se penchaient sur son berceau.

 

 

3) Stigmatisation liée au RSA, méconnaissance du dispositif, complexité administrative… En quoi la mise en place du dispositif a-t-il été particulièrement lacunaire ?

Sa mise ne place n’a nullement été lacunaire. Elle a été accompagnée d’un expérimentation, certes imparfaite, ce qui est pour le moins rare en matière de protection sociale. Elle a également été accompagnée d’une mobilisation importante d’expertise, au sein des conseils généraux, des caisses d’allocations familiales, et chez les universitaires. Ce n’est pas tant sa mise en place, ni sa gestion d’ailleurs, qui sont à discuter. Ce sont ses fondamentaux. Ce qui est sorti du parlement, en 2008, n’est qu’un petit reflet de l’ambition de ses fondateurs, autour de Martin Hirsch. L’idée de RSA était de simplifier ! Cela paraît étrange tant le RSA, tel qu’il est aujourd’hui, est compliqué. Mais pour ses pères fondateurs (appelons-les ainsi), il ne s’agissait pas seulement de fusionner le RMI et l’API (l’allocation de parent isolé) tout en créant un mécanisme permanent d’intéressement à la reprise d’activité (le RSA activité). Il s’agissait de fusionner l’ensemble des minima sociaux pour les personnes d’âge actif, et pouvant travailler, avec la prime pour l’emploi (PPE), avec les allocations logement et même, sous certaines conditions, avec les prestations familiales. Ce qui a été lacunaire dans le RSA, c’est que le souffle politique a manqué pour faire complètement ce tournant vers de la simplification et de la clarté administratives dans la gestion des prestations sociales.

4) Le RSA prévient-il mieux, ou moins bien les fraudes que les autres aides sociales ? Quelles voies d’améliorations pourraient être imaginées en ce sens ?

 

Je ne sais pas s’il prévient mieux ou moins bien. C’est en tout cas la prestation la plus contrôlée. Et il est donc logique que ce soit la prestation pour laquelle on détecte le plus de fraudes. Ses paramètres étant alambiqués, il est toujours possible de se faufiler dans les arcanes du dispositif, parfois sans le savoir d’ailleurs, parfois délibérément et de façon industrielle. De fait, le RSA est mal vu sur ce plan de la fraude. Mais c’est, globalement, tout le travail au noir qui est de la fraude. Cependant le travail au noir est mieux vu. Plus largement cette question de la fraude, qui soulève les passions, est extrêmement problématique. Non pas seulement pour ses dimensions (certainement encore sous évaluées, pour l’ensemble des prestations et des cotisations sociales) mais pour les principes. Fraus omnia corrumpit (« la fraude corrompt tout ») est un adage juridique ancien, qui a toute son actualité. Pour le RSA, entre autres choses. Quant à la réduction de la fraude, elle passera à mon sens par la réduction de la complexité du dispositif. Et pour cela, il faut revenir à l’origine du projet et être ambitieux.
5) La fusion de la Prime pour l’emploi et le RSA est d’ailleurs prévue pour l’année 2016, dans une réforme dont les contours ne sont pas encore dessinés précisément. Quelles autres aides sociales pourraient pertinemment s’y agréger ?

 

Une nouvelle fois, il faut se pencher sur ce qu’était le projet de soldat RSA, et l’armer en conséquence. La fusion avec la PPE, qui est compliquée (comme tout, soit dit en passant), est une ardente obligation de la réforme. C’est d’ailleurs une erreur, dont gouvernement et parlement en 2008 ont la responsabilité, que de ne pas l’avoir fait à la naissance. Il faut fusionner avec d’autres minima sociaux, de manière à ne pas avoir en France presque 10 minima sociaux, mais trois : un pour les personnes âgées ; une pour les personnes handicapées ; et le RSA pour les personnes qui peuvent travailler. On doit pouvoir aussi rapprocher, à défaut de fusionner, le RSA des allocations logement. Sur le plan de la gestion, il faut décider aussi clairement de qui devrait gérer un tel ensemble : les conseils généraux (qui ont des visions diverses sur le sujet), les CAF (qui savent y faire), l’administration fiscale (qui, elle aussi, à sa manière, sait y faire). C’est un choix important.

 

 

ORIGINAL SOUS UN TITRE CONTESTABLE : http://www.atlantico.fr/decryptage/rsa-revalorise-deux-pourcents-bilan-mitige-apres-7-ans-existence-julien-damon-1728553.html

 

LES BIDONVILLES : SITUATIONS – ENJEUX – PERSPECTIVES

 

 

ÉTUDE EN SOUSCRIPTION

 

Un constat – Le mouvement mondial d’urbanisation est, dans une large part, un mouvement de « bidonvillisation ». Les statistiques sont aussi imprécises que discutables. Mais on lit souvent qu’un tiers des urbains sur terre (soit un sixième de l’humanité) vivrait dans un bidonville. Des projections à l’horizon 2030 estiment que 40 % des urbains pourraient alors vivre dans un bidonville. Traiter de l’avenir urbain, de la ville de demain, c’est largement – dans une optique globale – traiter du cas des bidonvilles.
Un objet – Même si UN Habitat et quelques articles savants en proposent, il n’existe pas de définition unique du bidonville. Le terme – qui a de multiples incarnations locales – désigne fondamentalement des parties de la ville concentrant les problèmes urbains et les problèmes sociaux. Si le sujet a pu concerner les villes des pays riches, et s’il peut y connaître un certain regain en Europe, c’est dans les pays en développement (émergents ou non) qu’il connaît des formes et volumes spectaculaires. Cette proposition d’étude porte sur les bidonvilles dans une optique internationale, mais principalement centrée sur les bidonvilles dans les pays dits du Sud.
Une problématique – Comment peuvent évoluer ces bidonvilles ? Telle est la question centrale de cette étude. Il s’agit autant de s’interroger sur les situations et évolutions sociodémographiques de ces sites que d’analyser les orientations et les évaluations des politiques (aux trois échelles internationale, nationale et locale) qui les visent. Éclairs propose de conduire cette étude afin de produire : (1) un état des connaissances sur ces bidonvilles et un état de l’art sur les politiques qui les ciblent ; (2) cinq monographies, donnant corps et chair à l’étude, à partir d’une grille de lecture unifiée ; (3) une synthèse des analyses, leçons et recommandations.

 

CONTEXTE DU PROJET

Le contexte de ce projet procède de trois constats :
– des volumes considérables mais une grande imprécision dans les définitions et données ;
– de multiples initiatives locales et internationales par de multiples bailleurs de fonds ;
– une multitude d’idées, innovations et propositions à évaluer.

Imprécision des savoirs pour un problème considérable

Les termes « taudis », « bidonvilles », « habitats informels », « établissements informels », « squatters » ou bien foyers à « faibles revenus » sont souvent employés de manière interchangeable dans les documents officiels (issus par exemple des sources FMI, Banque mondiale, AFD, UN Habitat, PNUD) et les travaux d’experts. L’expression bidonville désigne, sous des appellations localement variées, plusieurs types d’habitations et d’installations. Elle apparaît, en français, au Maghreb dans les années 1920. Elle désigne des baraquements, des taudis, des ensembles d’habitations construites avec des matériaux de récupération. La terminologie est en fait très riche avec des noms propres à chaque langue, voire à chaque ville. On trouve ainsi les favelas au Brésil, le kijiji au Kenya, le barrio au Venezuela, les campamentos au Chili, les townships d’Afrique du Sud, le precario au Costa Rica, les bastis de Calcutta, les cheries de Madras, les jhuggis-jhompris de Delhi. Jusque dans les années 1970, la France a conduit une politique de résorption de ses propres bidonvilles, en particulier à Nanterre et à Champigny. Le phénomène a réapparu avec les campements illégaux liés, notamment, aux migrations intra-européennes.

À l’échelle mondiale, UN-Habitat (l’agence onusienne en charge des questions urbaines) a proposé, en 2010, sa propre définition à travers un indicateur à cinq variables : « Un bidonville correspond à un groupe d’individus vivant sous un même toit dans une aire urbaine et manquant d’au moins l’une des cinq aménités suivantes : 1. un logement durable (une structure permanente qui assure une protection contre les conditions climatiques extrêmes) ;2. un surface de vie suffisante (pas plus de trois personnes par pièce) ;3. un accès à l’eau potable (de l’eau qui puisse être accessible en quantité suffisante, qui soit abordable et sans effort excessif) ;4. un accès aux services sanitaires (toilettes privées ou publiques mais partagées par un nombre raisonnable de personnes) ;5. une sécurité et une stabilité d’occupation (protection contre les expulsions) ».

La définition du bidonville, plus opérationnelle qu’officielle, de UN-Habitat se concentre sur les caractères physiques (mauvaise qualité des logements, absence d’accès à l’eau et à l’assainissement,) et juridiques (illégalité de l’occupation du sol et de la construction). Une telle définition, dans l’hétérogénéité de ses composantes, pourrait, selon certains auteurs, tendre à sous-estimer les phénomènes. D’autres auteurs considèrent que la fiabilité de la donnée ne permet pas, en réalité, de dire grand-chose de rigoureux. Les Nations unies ont, en tout cas, affirmé que le nombre d’habitants des bidonvilles avait dépassé le milliard. Il est souvent indiqué que les « bidonvillois » pourraient être 2 milliards en 2030. La précision statistique est impossible, mais une expression doit s’imposer : l’urbanisation du monde est, pour une large part, une bidonvillisation. En tout état de précision statistique, les chiffres frappent. La statistique n’est peut-être pas parfaite car la donnée, tirée d’estimations locales à méthodologies et moyens différents, n’est pas encore de grande qualité. Mais les systèmes progressent. La tendance n’en reste pas moins nette. Et le tableau est particulièrement préoccupant. De nouveaux chiffres – avec une précision toujours toute discutable ; mais leur simple diffusion est appréciable – ont été publiés en 2013. Ils concernent seulement les pays en développement (où se situeraient 90 % des habitants des bidonvilles). Ainsi, dans ces pays, environ 900 millions de personnes vivent dans des bidonvilles en 2012. Ces données cachent des disparités importantes selon les aires géographiques considérées. Que ce soit en valeur absolue ou en proportion de personnes vivant en bidonville, le phénomène touche de manière particulièrement importante l’Afrique subsaharienne : 62 % des citadins vivent ainsi dans des conditions de logement particulièrement insalubres. En Asie du sud (l’Inde pour l’essentiel), c’est 35 % des citadins qui vivent dans un cadre comparable.  Une grande part de l’urbanisation mondiale en cours passe donc par la prolifération et l’extension des bidonvilles Jusqu’à une date récente, les zones rurales se situaient à l’épicentre du dénuement et de la misère humaine. Toutes les mesures de la pauvreté, qu’elles soient fondées sur la consommation, le revenu ou les dépenses, indiquaient que la pauvreté était plus profonde et plus répandue dans les campagnes que dans les villes. A présent, la pauvreté s’étend plus visiblement en milieu urbain. Certes les bidonvilles ne concentrent pas toute la pauvreté (loin de là) et les habitants des bidonvilles ne sont pas tous pauvres (en tout cas au sens des approches monétaires de la pauvreté), mais les deux problématiques sont liées. Les Nations Unies le soulignent.

Des initiatives à toutes les échelles

C’est la « Déclaration du Millénaire » qui a attiré, à l’échelle internationale, l’attention sur la pauvreté urbaine. Le Millénaire des Nations unies pour le développement prescrit un ensemble d’objectifs en matière de lutte contre la pauvreté et de création d’un monde plus durable. Ils ont été adoptés par les Nations unies lors du sommet du Millénaire en septembre 2000, lançant la dynamique des Objectifs des Millénaires pour le Développement (OMD). Les OMD tiennent en huit chapitres assortis de cibles chiffrées. Le premier objectif est de « réduire l’extrême pauvreté et la faim », avec une cible pour 2015 qui est de réduire de moitié la proportion de la population dont le revenu est inférieur à un dollar par jour, ainsi que celle souffrant de faim. Le septième chapitre est baptisé : « Assurer un environnement durable ». Il fixe l’objectif d’ici à 2015 de réduire de moitié le pourcentage de la population qui n’a pas accès à l’eau potable. Il fixe aussi l’objectif d’ici à 2020 de « parvenir à améliorer sensiblement la vie d’au moins 100 millions d’habitants des taudis ». Les commentaires ont indiqué, pour certains, que l’objectif n’avait pas d’intérêt car très modeste par rapport à l’ampleur de la question. D’autres ont estimé que des interventions sous forme d’expérimentations devaient permettre d’avancer concrètement. Au-delà des préoccupations et interventions onusiennes, ce sont tous les instruments de l’aide au développement qui interviennent maintenant sur la question des bidonvilles, appréciés souvent sous le vocabulaire « habitat informel ». Il en va ainsi de l’AFD mais aussi, par exemple, de la Banque africaine de développement et la Banque asiatique de développement. Toutes ces institutions financent et suivent des programmes ambitieux. Par ailleurs c’est à l’échelle locale, naturellement, que les initiatives se multiplient. Un peu partout, à où les villes sont concernées, des programmes cherchent à fournir de la sécurité, de l’électricité, des services. Certains programmes visent davantage l’habitat et les équipements, d’autres ciblent plus directement les gens et les habitants.

Enfin, les entreprises ne sont pas en reste. Il en va d’entreprises locales qui trouvent avec ces bidonvilles à la fois des marchés et des employés. Il en va de multinationales qui peuvent trouver sur ces sites et avec ces populations des relais de croissance, de nouveaux consommateurs, des idées neuves. La logique est celle dite du BOP pour « Bottom Of the Pyramid » ou « Base Of the Pyramid ». L’acronyme, qui a accédé à la célébrité, désigne la taille considérable que représentent les populations pauvres des pays pauvres, à la base de la pyramide de la distribution de la population mondiale selon ses ressources. Cette image a fait d’autant plus mouche qu’elle est associée à des stratégies et innovations. Des Etats et des entreprises cherchent à faire du BOP des populations qui consomment et entreprennent. Le sujet est de savoir structurer une offre et s’implanter sur des marchés qui peuvent rassembler de 1 à 5 milliards de personnes, selon les définitions de revenus. La grande question BOP, qui est certainement la plus grande question des bidonvilles, est de trouver les modèles économiques assurant à la fois la rentabilité des investissements privés, l’amélioration des conditions de vie des habitants des bidonvilles, et l’articulation vertueuse avec les orientations politiques locales.

Des savoirs dispersés, des affirmations à valider, des idées à valoriser

Il existe donc de la donnée, des fonds, des innovations. Il n’existe pas pour autant d’approche panoramique permettant de constituer une doctrine d’action pour les bidonvilles. Cette question n’est pas en marge de la problématique urbaine. Elle est centrale, de par son intensité et sa diversité, mais aussi de par les nouvelles formes d’organisation et d’intervention qui s’y déploient. Agglomérat de pollution, d’insécurité et d’infamies, le bidonville peut être aussi présenté – au risque toutefois de l’esthétisation de la pauvreté – comme un réservoir de créativité culturelle, d’imagination sociale, d’inventivité économique et urbanistique.  Par ailleurs, il est rappelé depuis des années que le bidonville, comme le ghetto a pu jouer ce rôle ailleurs, a une fonction de premier accueil pour l’exode rural. On dit souvent qu’il est un sas pour la ville, même s’il est souvent d’abord nasse. Cette observation, répétée dans tous les rapports sur le développement dans le monde, est parfois mise en question. En réalité tout ce qui se dit, de façon agrégée à l’échelle internationale, sur les bidonvilles (ampleur, modes de vie, fonctions exactes dans le métabolisme urbain) ne fait pas l’objet d’un savoir indiscuté. Au fond, rien n’est véritablement assuré. Des options et théories s’opposent. Une des grandes ambitions de ce projet d’étude est de rendre compte, d’une part, des observations et théories validées, et, d’autre part, des points de discussion et de controverse. Il en va d’une perspective générale (par exemple sur les données globales) comme des initiatives locales (sur l’éclairage collectif, l’accès à l’eau ou encore des propositions de production de bâtiment à coûts très réduits).

QUESTIONS TRAITÉES

Cette étude, sans prétendre y répondre de façon simpliste et univoque, propose de traiter de ce que peuvent devenir ces bidonvilles. Il s’agit, certes, de savoir ce qu’ils peuvent devenir en fonction des tendances à l’œuvre. Mais il s’agit aussi de savoir ce qu’ils peuvent devenir selon des choix stratégiques qui peuvent être différents. L’étude porte donc à la fois sur ces sites et sur les politiques (entendues au sens large) qui portent sur eux. À cette fin, il s’agira d’abord d’établir une synthèse argumentée de ce que disent la littérature académique, les cabinets de conseil, les gouvernements locaux, les doctrines des agences de développement.  Au-delà de la description des situations (démographie, aspects juridiques et économiques) et des scénarios sur des évolutions globales possibles, il s’agit de répondre à des questions sur la nature, les orientations et les priorités des interventions. Ces questions sont posées ici de manière volontairement lapidaire en deux catégories : celles portant sur la nature et l’ampleur des problèmes ; celles portant sur les problématiques relatives aux interventions (publiques et privées). Certaines sont redondantes, d’autres sont certainement encore absentes.

Dix questions relatives aux descriptions et évolutions

1.     Quelles sont les grandes définitions ?
2.     Quels portraits peut-on produire des situations ?
3.     Quelles sont les données et projections, et que dire de leur qualité ?
4.     Quelles sont les politiques internationales ? Quelles sont les politiques locales et nationales (typologie) ?
5.     Quelles sont les attentes des habitants et des élus ?
6.     Les bidonvilles sont-ils des sas vers la ville ou des nasses pour leurs habitants ?
7.     Quelles innovations urbaines et sociales y repérer ?
8.     Que dire, en termes de développement durable, de ces formes urbaines particulières ?
9.     La frugalité obligée des habitants des bidonvilles peut-elle être valorisée ?
10.   En quoi et de quoi les bidonvilles sont-ils les laboratoires ?

Dix questions relatives aux orientations stratégiques et pratiques

1.   Faut-il d’abord valoriser les droits (de propriété) ou les possibilités de consommer ?
2.   Quels services implanter prioritairement (de la sécurité ou de l’électricité) ?
3.   Quels réseaux développer prioritairement (de la protection sociale ou du WiFi) ?
4.   Quelles leçons tirer des initiatives locales (économie circulaire, circuits courts, fonctionnalité, etc.) ?
5.   Quelles leçons tirer des politiques passées, dans les pays riches, de résorption des bidonvilles ?
6.   Par quoi commencent les politiques efficaces de résorption ?
7.   Quelles sont les leçons à tirer des programmes d’aide au développement ?
8.   Quelles sont les initiatives efficaces des entreprises ?
9.   Quelle évaluation produire de l’OMD à horizon 2020 portant sur les « taudis» ?
10.   Quelles sont les conditions d’interventions efficaces ?

PROPOSITION D’ORGANISATION DE L’ÉTUDE

Ce projet d’étude tient, concrètement, en deux volets :

–        réalisation d’un état des connaissances sur les bidonvilles dans le monde (leurs situations, leurs politiques) ;

–        réalisation de cinq monographies, venant nourrir l’état des lieux et des analyses.

 

Synthèse sur les connaissances, les enjeux, les politiques

Ce premier travail, passant par un panorama critique des analyses, données et évaluations disponibles, portera sur trois thèmes.

I.1 CONNAISSANCES :

– De quoi parle-t-on ? Les définitions nationales et internationales

– Quelles situations ? Les formes urbaines, les constats sociodémographiques

– Quels chiffres ? Les mesures et leurs méthodes

I.2 ENJEUX

– Quelles évolutions à venir ? Les projections et perspectives

– Quels risques ? Les sujets sécuritaires, sanitaires et environnementaux

– Quels potentiels ? L’accès aux classes moyennes

I.3 POLITIQUES

– Quelles actions municipales ? Les programmes et dispositifs locaux

– Quelles actions de coopération ? Les programmes internationaux

– Quelle place pour le privé ? Les réalisations et propositions

 

Cinq monographies

Afin de documenter plus précisément les situations, évolutions et actions, naturellement contrastées, concernant les bidonvilles, cinq cas feront l’objet d’une enquête sur site. L’analyse passera par des visites sur zone, des entretiens avec les élus, les services municipaux, les promoteurs, les entreprises gérant des réseaux, les associations (là où elles existent).

II.1 PORTRAITS DE BIDONVILLES

– Quel bidonville, dans quelle ville ? Histoires, formes urbaines

– Quels modes de vie ? État des lieux des populations et des problèmes

II.2 POLITIQUES DE RÉSORPTION

– Quelles actions ? Tableau des interventions et de leurs évaluations

– Quelles innovations locales ? Les points originaux, exportables ou non

 

Choix des sites (à discuter)

Il ne saurait être possible de faire un panorama complet. Il ne saurait non plus être possible de tirer des enseignements généraux à partir d’un cas unique. L’idée force est de réaliser ces monographies avec la même grille d’analyse, par la même personne. Pour le choix – à discuter – des sites, il semble important de trouver des cas là où les problèmes sont les plus manifestes, avec au grand minimum un sur chacun des trois grands espaces les plus concernés : Afrique, Asie, Amérique du Sud.

 

Sont proposées, pour des raisons tenant à la fois à l’histoire et à l’intensité des phénomènes, mais aussi à l’accès possibles aux données et politiques, les villes de :

– Nairobi (siège de UN-Habitat et localité de Kibera, un des plus grands bidonvilles africains)

– Casablanca (car c’est là que le problème a été nommé, et que des politiques efficaces ont été menées)

– Le Cap (car le niveau de ségrégation, mais aussi, à l’inverse, des interventions publiques, est très élevé)

– Mumbai (mais n’importe quelle ville indienne pourrait convenir)

– Rio (mais n’importe quelle ville sud-américaine concernée pourrait convenir)

 

LIVRABLES, CALENDRIER, VALORISATION

Livrables
– Un rapport complet d’étude (100 pages, avec les annexes éventuelles)
– Cinq monographies (chacune de 30 pages, avec les annexes éventuelles)
– Un document de synthèse, soulignant les enseignements et recommandations (20 pages)

Intervenants – Un Directeur d’étude sera affecté à cette mission avec, sur l’année de réalisation, un tiers-temps d’investissement. Un chargé d’étude, à un dixième de temps, le secondera dans les aspects logistiques. Directeur d’étude : Julien Damon. Professeur associé à Sciences Po (Master Urbanisme), associé-gérant de Éclairs, enseignant à HEC et chroniqueur au Échos, Julien Damon a été, en particulier, responsable de la Mission Solidarité de la SNCF, chef du département recherche et prospective à la Caisse nationale des Allocations Familiales (CNAF), chef du service Questions sociales au Centre d’Analyse Stratégique, Président de l’Observatoire national de la pauvreté de l’exclusion sociale (ONPES). Il a publié une vingtaine d’ouvrages sur les questions sociales et urbaines dont, récemment, Petit précis de culture économique. Lectures contemporaines (Puf, 2013) ; Les classes moyennes (Puf, « Que sais-je ? », 2013) ; Intérêt général : que peut l’entreprise ? (Les Belles lettres, 2013) ; Éliminer la pauvreté (Puf, « quadrige», 2010) ; Questions sociales et questions urbaines (Puf, « Quadrige, 2010). Il a conduit en 2010, pour la Fabrique de la Cité, une étude sur les critères d’attractivité. Chargé d’étude : un chargé d’étude (recruté ou sous vacations) assurera deux rôles : le repérage et la compilation d’une partie de la littérature à traiter ; une partie de l’organisation des déplacements.

Calendrier

L’ambition est de pouvoir fournir les travaux définitifs à l’automne 2015.

– Accord pour le lancement                                                             : été 2014

– Organisation des cinq expertises locales                                   : septembre 2014

– Production d’un pré-rapport sur la revue de littérature        : décembre 2014

– Fin des expertises locales                                                             : mai 2015

– Production des rapports finaux                                                  : octobre 2015

 

Valorisation

– L’étude pourra, sous sa forme de document synthétique, être diffusée par tous les canaux jugés utiles

– Une manifestation spécifique pourra être organisée à Paris

– Des interventions sont possibles lors de séminaires

– Différents articles, monographiques ou généraux, pourront être publiés

– Un livre pourra être tiré de l’ensemble de l’étude

 

 

 

MODALITÉS D’ORGANISATION ET DE SOUSCRIPTION

Le projet est ambitieux. Il appelle un financement pour ses deux grands éléments :

–        Phase 1. revue générale sur les situations et perspectives (analyse documentaire, entretien avec des experts).

–        Phase 2. réalisation des monographies (déplacements, études sur sites).

 

Le principe du projet est de s’intéresser aux situations mais aussi de repérer les politiques et pratiques qui fonctionnent, tout en mettant au jour les opportunités pour des opérateurs économiques.

Plusieurs types d’opérateurs peuvent être intéressés (grandes collectivités territoriales, services de l’Etat, agences de développement, entreprises).

Le principe de la souscription permet d’associer divers points de vue et diverses demandes concernant la situation et les perspectives de ces territoires.

Les organismes qui participent à cette étude contribuent donc à sa réalisation. Ils en constituent le comité de pilotage, régulièrement réuni et consulté, et en assurent le financement.

 

La souscription à cette étude est ouverte à partir de juin 2014. Les travaux commenceront dès lors que le nombre minimum de souscripteurs sera atteint. Le prix de la souscription est de 20 000 euros hors taxe soit 22 000 euros TTC (dont TVA 2 000 euros), payables suivant l’échéancier suivant :

–        30 % (6 000 euros HT) au lancement de l’opération, à l’été 2014 ;

–        40 % (8 000 euros HT) au rendu de la phase 1, en décembre 2014 ;

–        30 % (6 000 euros HT) à l’achèvement des travaux, en octobre 2015.

« La lutte contre la mendicité des enfants : état du droit », Revue de droit sanitaire et social, n° 3, 2014, 553-563.

La lutte contre la mendicité des enfants : état du droit[1]

 

Julien Damon

Professeur associé à Sciences Po (Master Urbanisme)

www.eclairs.fr

 

 

L’essentiel

Le double sujet de la mendicité des enfants et de la mendicité avec des enfants est humainement sensible car il traite des relations entre parents et enfants tout comme des relations entre habitants logés et pauvres errants. Le sujet est politiquement sensible car il est lié à de nombreuses controverses contemporaines sur l’immigration, la sécurité, l’assistance, l’Europe. Le droit n’ignore pas ces situations. Sur les deux plans pénal et social, il est même particulièrement riche. Historiquement, en matière pénale, mendicité et vagabondage ont copieusement orienté les dispositions punitives. Aujourd’hui l’orientation se veut bien davantage dissuasive et, surtout, protectrice en ce qui concerne les enfants. En matière sociale, l’assistance aux enfants en difficulté est l’une des bases du développement de l’État-providence à la française. Le droit positif contemporain est plutôt bien armé. Reste à le mettre en œuvre. On propose ici un rapide état de ce droit, assorti d’une proposition : le rappeler par une circulaire.

 

Mots-clés : Politique familiale * Pauvreté * Protection de l’enfance * Mendicité * Privation de soins * Traite humaine

 

Les rues des métropoles françaises sont affectées par la mendicité des enfants (des mineurs isolés mendient) et par la mendicité avec des enfants (des adultes, accompagnés de mineurs, mendient). Le sujet est essentiellement ramené à la pauvreté.

 

On glose à foison sur la pauvreté et la crise depuis – disons – une trentaine d’années. Les dépenses sociales, sur la période, n’ont fait qu’augmenter. Des initiatives majeures – le RMI en premier lieu – ont été prises. Et il faut se souvenir que l’un des objectifs assignés à cette innovation consistait à « obvier à la mendicité ». Le législateur, avec cette expression, reprenait, dans les rapports préalables à la loi, une formule issue de la première rédaction du Code pénal.

 

Aujourd’hui, la France est le pays au monde qui affecte la plus grande part de sa richesse nationale aux mécanismes de protection sociale (le tiers de son PIB, dont 4 à 5 % pour la seule politique familiale, environ un demi-point de PIB pour la protection de l’enfance). Elle insuffle ou cherche à insuffler du volontarisme, sur le plan social, au niveau européen. Elle donne, peut-être un peu moins maintenant, des leçons de droits de l’homme (en interne comme à l’international). Alors comment, dans ce contexte, tolérer un phénomène intolérable, celui de petits enfants qui, pour susciter la compassion, accompagnent des adultes qui mendient ; quand ils ne mendient pas eux-mêmes. Ils dorment, parfois, à même la rue ou dans des cabines téléphoniques. Certains sont hébergés la nuit, avec les adultes qui les accompagnent, dans des centres ou des hôtels payés par les pouvoir publics, et exposés le jour et en soirée afin d’apitoyer. D’autres habitent des bidonvilles insalubres où s’accumulent toutes les illégalités. Ces enfants sont, dans bien des cas, de simples objets exploités par des réseaux mafieux de traite humaine.

 

Les réalités sont proprement choquantes. Notamment au regard de la densité (institutionnelle et financière) du système de prise en charge sociale. Déclarations d’indignation mais aussi déclarations d’impuissance s’accumulent. Aux pétitions d’habitants outrés répondent souvent des pétitions de principe du type « il faut préserver la relation entre l’enfant et les parents » ou, dans un autre camp, « de toutes les manières, c’est culturel, pour ce genre de population ».

 

La tournée des experts, opérateurs et décideurs intrigue. La police se dit peu concernée ou peu suivie, même si les délits de provocation et d’exploitation des mineurs pour la mendicité sont, théoriquement, sévèrement condamnables. Les gradés répondent être au fait des sujets mais cherchent, d’abord, à démanteler les réseaux structurés. Les municipalités renvoient vers l’Etat, et vice-versa. Les ministères soulignent que les décisions sont du ressort du juge. Ce dernier, échaudé, mal informé ou bien avisé (c’est selon), peut classer sans suite et renvoyer, à son tour, aux travailleurs sociaux.

 

——— Encadré 1. Les diverses formes de la mendicité des enfants ———-

La mendicité n’a pas de contours juridiques. On peut en avoir une approche restrictive ou extensive. Dans une logique stricto sensu alors, il s’agit de sollicitations directes d’argent. Dans une logique lato sensu, il s’agit de solliciter de l’argent à partir d’activités auxiliaires comme la vente de journaux réputés être vendus par des sans-abri, la vente irrégulière dans la rue de fleurs ou gadgets, la production de services comme le lavage des vitres de véhicules, la signature de fausses pétitions, la pratique d’un instrument de musique. La mendicité, stricto sensu, peut être active (par sollicitation verbale) ou passive (à partir d’un carton posé à terre). La mendicité est essentiellement appel, plus ou moins vif, à la générosité des passants. La pratique, lato sensu, peut inclure quelques formes de ventes, d’interpellations ou de prestations artistiques. Un enfant peut mendier seul (à partir d’un certain âge), en groupe d’enfants ou bien en accompagnant un ou des adultes. Les enfants peuvent mendier de manière passive (dans les bras d’un adulte ou allongé à terre), ou de manière active lorsqu’ils mendient directement. Ils peuvent également être engagés dans les diverses activités auxiliaires, plus ou moins licites, à rapprocher de la mendicité.

 

Mendicité… … stricto sensu … lato sensu
…passive L’enfant accompagne un ou des adultes qui mendient. Il est souvent exposé comme élément pouvant susciter la compassion. L’enfant accompagne un ou des adultes qui se livrent à diverses activités auxiliaires de la mendicité (vente, lavage de vitres, musique).
… active L’enfant mendie lui-même, soit en quémandant directement oralement, soit à partir d’objets (cartons, gobelets) qui matérialisent la sollicitation. L’enfant vend ou exerce la prestation de service : il vend un journal, il joue de la musique, il propose une contrepartie.

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Le sujet clive. Pour les uns, il s’agit d’un concours de rumeurs et de fantasmes qui vient faire le lit de positions conservatrices et liberticides. Pour d’autres, il s’agit d’un immense scandale qui appelle des réformes aussi fermes que radicales. Certains soulignent des success-stories de formidables intégrations quand d’autres rappellent les organisations criminelles structurées d’exploitation voire de revente des nourrissons. La chronique fait état, parfois, d’informations judiciaires, de condamnations, dans le cas de réseaux d’exploitation de mineurs, décrits ad nauseam quand ils sont démantelés. La une des quotidiens s’en empare de temps en temps. Les controverses morales et idéologiques se doublent de conflits politiques, administratifs et financiers sur les coûts et la répartition sur le territoire de la prise en charge de ces mineurs isolés ou accompagnés. Au fond, tout le monde a ses idées, ses expériences, ses impressions. Mais c’est surtout un sentiment général d’impuissance, personnelle et publique, qui prévaut.

 

Le sujet des enfants mendiants, comme celui des mineurs étrangers isolés, est de fait très complexe. Il en va de droits fondamentaux et de libertés publiques. Sur le plan européen, il en va notamment de la libre circulation des riches comme des pauvres dans l’Union. Il en va de la juste part que la France doit prendre dans l’accueil de la misère du monde (pour reprendre l’exacte expression de Michel Rocard). Il en va aussi des charges élevées pesant sur les collectivités publiques, en premier lieu les départements.

 

Le constat de complexité, face à ces enfants réduits ou conduits à mendier, ne doit pas décourager. Le droit est d’ailleurs là, avec des dispositions qui n’appellent qu’à être davantage mise en œuvre, même si certaines d’entre elles pourraient être clarifiées.

 

Il ne s’agit pas, avec ces lignes, de décrypter la question dans ses aspects juridiques les plus fouillés, mais d’en présenter les dimensions principales. La visée est d’indiquer que les textes, pénaux et sociaux, convergent pour protéger les enfants ainsi exposés et exploités.

 

Du pénal pour punir et empêcher

Après des siècles de coercition, d’assistance teintée de moralisation et/ou de punition, un nouvel édifice juridique s’est étendu depuis la Libération au sujet des mendiants et vagabonds et, plus globalement, de la pauvreté. A côté de la création de la Sécurité sociale, le système d’assistance que l’on aurait voulu faire disparaître avec la généralisation des assurances obligatoires s’est en fait renforcé. Avec l’ambition d’un Etat social à la fois assureur et protecteur, le vagabond et le mendiant – cibles emblématiques d’un droit classiquement guidé par le souci répressif – passent du droit pénal au droit social. Ils ne doivent plus être réprimés mais protégés ou rééduqués. Ils ne sont plus envisagés comme des asociaux mais considérés comme des assistés, dotés de droits économiques et sociaux[2].

 

L’exploitation de la mendicité et la mise en péril des mineurs sont très sévèrement punies par la loi. La mendicité a, certes, été sortie, en tant que délit, du Code pénal réformé en 1994. Mais dès cette réforme générale à l’égard de la mendicité, le législateur s’est soucié de la situation particulière des mineurs, en pénalisant la « provocation » des enfants à mendier.

 

Si vagabondage et mendicité ont été décriminalisés avec la réforme du Code pénal entrée en vigueur en 1994, certaines dispositions relatives à la mendicité avec enfants ont été introduites. Il en allait ainsi de l’article 227-20 : « Le fait de provoquer directement un mineur à la mendicité est puni de deux ans d’emprisonnement et de 300 000 F d’amende. Lorsqu’il s’agit d’un mineur de moins de quinze ans, l’infraction définie par le présent article est punie de trois ans d’emprisonnement et de 500 000 F d’amende ». Cette disposition a été abrogée en 2003, par la loi du 18 mars 2003 sur la sécurité intérieur (LSI ou Loi Sarkozy II), qui intègre des dispositions plus précises dans l’article 225-12-6 concernant non plus la provocation mais l’exploitation de la mendicité.

 

« L’exploitation de la mendicité est punie de cinq ans d’emprisonnement et d’une amende de 75 000 Euros lorsqu’elle est commise :

1° A l’égard d’un mineur ;

2° A l’égard d’une personne dont la particulière vulnérabilité, due à son âge, à une maladie, à une infirmité, à une déficience physique ou psychique ou à un état de grossesse, est apparente ou connue de son auteur ;

3° A l’égard de plusieurs personnes ;

4° A l’égard d’une personne qui a été incitée à se livrer à la mendicité soit hors du territoire de la République, soit à son arrivée sur le territoire de la République ;

5° Par un ascendant légitime, naturel ou adoptif de la personne qui mendie ou par une personne qui a autorité sur elle ou abuse de l’autorité que lui confèrent ses fonctions ;

6° Avec l’emploi de la contrainte, de violences ou de manœuvres dolosives sur la personne se livrant à la mendicité, sur sa famille ou sur une personne étant en relation habituelle avec elle ;

7° Par plusieurs personnes agissant en qualité d’auteurs ou de complices, sans qu’elles constituent une bande organisée. »

 

Depuis cette loi, le Code pénal, dans article 225-12-5, précise également ce qu’est l’exploitation de la mendicité.

 

« L’exploitation de la mendicité est le fait par quiconque de quelque manière que ce soit :

1° D’organiser la mendicité d’autrui en vue d’en tirer profit ;

2° De tirer profit de la mendicité d’autrui, d’en partager les bénéfices ou de recevoir des subsides d’une personne se livrant habituellement à la mendicité ;

3° D’embaucher, d’entraîner ou de détourner une personne en vue de la livrer à la mendicité, ou d’exercer sur elle une pression pour qu’elle mendie ou continue de le faire ;

4° D’embaucher, d’entraîner ou de détourner à des fins d’enrichissement personnel une personne en vue de la livrer à l’exercice d’un service moyennant un don sur la voie publique.

Est assimilé à l’exploitation de la mendicité le fait de ne pouvoir justifier de ressources correspondant à son train de vie tout en exerçant une influence de fait, permanente ou non, sur une ou plusieurs personnes se livrant à la mendicité ou en étant en relation habituelle avec cette ou ces dernières.

L’exploitation de la mendicité est punie de trois ans d’emprisonnement et d’une amende de 45 000 Euros. »

 

Les peines sont lourdes et peuvent être alourdies dans certaines circonstances. Ainsi l’article 225-12-7 dispose que l’exploitation de la mendicité d’autrui est punie de dix ans d’emprisonnement et de 1 500 000 Euros d’amende lorsqu’elle est commise en bande organisée.

 

Un problème régulièrement soulevé est celui de la mendicité des très petits enfants. En effet, on ne saurait soutenir qu’un nourrisson, quand il est endormi dans les bras d’une autre personne, mendie. Les textes précisent tout de même bien que ces très jeunes enfants ne sauraient être exploités pour susciter sympathie et compassion dans un acte de mendicité.

 

L’article 227-15 assimile le maintien d’un enfant de moins de six ans sur la voie publique dans le but de solliciter la générosité des passants au délit de privation de soins[3].

 

« Le fait, par un ascendant ou toute autre personne exerçant à son égard l’autorité parentale ou ayant autorité sur un mineur de quinze ans, de priver celui-ci d’aliments ou de soins au point de compromettre sa santé est puni de sept ans d’emprisonnement et de 100 000 euros d’amende.

 

Constitue notamment une privation de soins le fait de maintenir un enfant de moins de six ans sur la voie publique ou dans un espace affecté au transport collectif de voyageurs, dans le but de solliciter la générosité des passants. »

 

La question, autour de la reconnaissance de cette privation de soins pour des enfants de moins de six ans exposés par des adultes en vue de mendier, est compliquée. Le problème se situe dans le fait que ce n’est pas la mendicité en soi qui constitue un délit mais la « privation de soins ». Cette dernière n’est pas immédiate à évaluer. Et, saisi, le tribunal va dans le sens de la relaxe lorsque le délit ne lui apparaît pas constitué. La Cour de Cassation a même rendu un arrêt, le 13 octobre 2005, sur ce point. La Cour, réfutant le ministère public, insistait sur le caractère non établi de l’altération de la santé de l’enfant concerné. Les pièces produites révélant que l’enfant était en bonne santé n’ont pas permis de condamner l’adulte incriminé.

 

Dit plus nettement, le simple fait de mendier avec un enfant n’est pas constitutif du délit de privation de soins. L’incrimination d’utilisation d’un mineur à des fins de mendicité réclame que la santé de l’enfant – s’il ne mendie pas lui-même – ait été compromise. Il n’en va pas de même lorsque cet enfant mendie lui-même, ce qui peut être établi pour de très petits enfants qui, dès deux ou trois ans, tendent la main ou sont délibérément positionnés devant des gobelets devant recueillir de la monnaie. Pour les autres cas, il faut vérifier l’existence d’un danger réel et la compromission de la santé de l’enfant. Ce qui doit inviter à des enquêtes poussées.

 

On peut souhaiter, sur ce point sophistiqué mais important[4], une évolution législative, ou bien une inflexion de la jurisprudence, car dans tous les cas il certainement des « fins d’exploitation » en exposant ainsi les enfants.

 

Toutes ces dispositions pénales, plus ou moins aisément applicables, sont rappelées dans d’autres Codes. Il en va ainsi de l’article L4741-8 du Code du travail qui y fait référence en rappelant que « Le fait d’employer des mineurs à la mendicité habituelle, soit ouvertement, soit sous l’apparence d’une profession, est puni des peines prévues aux articles 225-12-6 et 227-29 du code pénal ». Il en va également de l’article L313-5 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile qui rappelle que le titre de séjour peut être retiré à l’étranger passible de poursuites pénales sur le fondement de ces articles.

 

Certaines dispositions, codifiées ailleurs que dans le Code pénal, peuvent constituer de solides bases juridiques pour agir contre l’exploitation à la mendicité. Ainsi, l’article L4153-7 du Code du travail semble limpide pour ce qui concerne, dans le contexte de délaissement parental voire de traite humaine, le fait de laisser les enfants sous la conduite de personnes se livrant à la mendicité. L’article L4743-2, créé par la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures, précise les peines encourues.

 

« Il est interdit aux père, mère, tuteurs ou employeurs, et généralement à toute personne ayant autorité sur un enfant ou en ayant la garde, de le placer sous la conduite de vagabonds, de personnes sans moyens de subsistance ou se livrant à la mendicité. » (Article L4153-7).

 

« Est puni d’un emprisonnement de cinq ans et d’une amende de 75 000 euros le fait, pour le père, la mère, le tuteur ou l’employeur, et généralement toute personne ayant autorité sur un enfant ou en ayant la garde, de le placer sous la conduite de vagabonds, de personnes sans moyen de subsistance ou se livrant à la mendicité, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 4153-7.

 

La condamnation entraîne de plein droit, pour les tuteurs, la destitution de la tutelle. Les pères et mères peuvent être privés de l’autorité parentale. » (L4743-2).

 

Relevons que si le sujet de la mendicité, en général, a fait l’objet au début des années 2000 d’oppositions partisanes plutôt musclées (certains estimant qu’il fallait agressivement lutter contre la mendicité agressive, d’autres qu’il y avait là une inflexion vers une nouvelle criminalisation de toute mendicité), ces différences partisanes se sont atténuées. Sans entrer dans les disputes qui ont accompagné, au cours des années 2000, les discussions puis le vote des orientations de sécurité intérieure, il faut noter que l’exploitation de la mendicité des enfants a vu ainsi ses sanctions renforcées, par une nouvelle majorité politique[5]. Ainsi, la loi du 5 août 2013, transposant la directive 2011/36/UE du Parlement européen concernant la prévention de la traite des êtres humains[6], définit-elle, dans un article 225-4-1 du Code pénal, la traite des êtres humains, comme « le fait de recruter une personne, de la transporter, de la transférer, de l’héberger ou de l’accueillir à des fins d’exploitation » dans diverses circonstances, dont l’exploitation de la mendicité. Cette traite des êtres humains est punie de sept ans d’emprisonnement et de 150 000 € d’amende. Si cette traite s’exerce à l’égard d’un mineur, elle est punie de dix ans d’emprisonnement et de 1,5 million d’euros d’amende.

 

Le droit positif, sur ce premier registre pénal, n’est donc en rien aveugle à l’exploitation de la mendicité des enfants. Les peines prévues sont même singulièrement lourdes. Reste bien entendu toujours le délicat problème de la qualification des faits. Le soin d’apprécier les éléments constitutifs des délits est laissé aux tribunaux. Mais signalons que toute personne croisant des enfants qui mendient, oui qui sont exposés par d’autres personnes qui mendient, est parfaitement fondée à s’inquiéter auprès de la police ou de la gendarmerie. Et demander ainsi aux forces de l’ordre d’intervenir, non pas sur un fondement de trouble à l’ordre public mais bien de défauts de soins, de mauvais traitements et/ou d’exploitation d’êtres humains. Ce qui est – on en conviendra – autrement plus grave.

 

Du social pour prévenir et protéger

En termes juridiques, sur le registre social, c’est de protection de l’enfance et d’aide sociale à l’enfance (ASE) qu’il s’agit. Et si les racines, pour les législations nationales, ne sont pas aussi anciennes que pour le Code pénal, elles datent tout de même de la fin du XIXème siècle quand deux textes établissent le principe d’une intervention publique pour la protection des enfants maltraités ou abandonnés (loi du 24 juillet 1889) et pour réprimer les violences commises contre les enfants (loi du 19 avril 1898). Tout l’ensemble institutionnel aujourd’hui rassemblé dans l’expression « protection de l’enfance » a connu de nombreuses mutations avec le temps[7]. Certaines notions fondatrices et certains mécanismes anciens demeurent. Code civil et Code de l’action sociale et des familles insistent ainsi sur le « danger » pour l’enfant. La protection de l’enfance est fondée à intervenir en cas de danger, voire de « risque de danger », pour sa santé, sa sécurité, sa moralité. Elle est fondée à agir lorsqu’un mineur est confronté à des comportements des adultes exerçant l’autorité parentale pouvant le mettre en danger mais aussi pouvant compromettre les conditions de son développement et de son éducation. Dans les années 1980 la notion de danger a été complétée par celles de maltraitance, de mauvais traitement, de négligence. Le nœud de la protection de l’enfance, comme d’une grande partie de cet édifice plus large qu’est la politique familiale, se trouve dans la recherche et la mise en œuvre de « l’intérêt de l’enfant ». Cette notion clé de voûte est toujours délicate à apprécier tout comme le sont les responsabilités des adultes et l’intensité des problèmes posés par des conditions de vie problématiques.

 

La protection de l’enfance tient en deux volets : une protection sociale (que l’on disait auparavant « administrative ») ; une protection judiciaire. Dans le premier cas, très généralement en accord avec les parents, il s’agit, dans une optique préventive, de services et prestations visant à améliorer les conditions de l’enfant. Dans le second cas, la situation et les comportements des titulaires de l’autorité parentale (les parents dans la très grande majorité des cas) peuvent appeler une intervention du juge des enfants. Celui-ci, toujours soucieux de préserver les liens entre les parents et les enfants (autre clé de voûte du dispositif de protection de l’enfance, dans sa forme contemporaine), peut aller jusqu’à remettre en cause l’autorité parentale. Le juge des enfants peut décider de mesures d’assistance éducative. Celles-ci, prioritairement, doivent permettre à l’enfant de demeurer avec ses parents avec, par exemple, un suivi par des travailleurs sociaux. Mais elles peuvent aller jusqu’à des décisions de confier l’enfant à un autre membre de la famille, ou bien à un établissement spécialisé.

 

——— Encadré 2. Près de 150 000 enfants confiés à l’ASE en 2012 ———-

Le nombre de mesures prises au titre de l’ASE augmente régulièrement. Il atteint plus de 300 000 en 2012. Les enfants suivis dans le cadre d’actions éducatives a? domicile ou en milieu ouvert sont un peu plus nombreux que ceux accueillis (auparavant on disait « placés ») en dehors de leur environnement familial. Près de 150 000 enfants sont donc « confiés » à l’ASE (auparavant on disait « à la DAS »). Notons que le nombre d’enfants placés directement par le juge diminue depuis quelques années. 14 % d’entre eux ont moins de 6 ans. La moyenne d’âge des enfants placés est de 12 ans. Ils sont accueillis, dans 60 % des cas, en famille d’accueil et, dans 40 % des cas, en établissement. En termes de dépense publique, les départements consacrent plus de 5 milliards d’euros aux placements. Le coût d’un placement, qui peut grandement varier, est en moyenne de 3 000 euros par mois.

Source : DREES

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La protection judiciaire est subsidiaire. En clair, ce n’est que lorsque les recours à une protection sociale sont épuisés ou s’avèrent inefficaces qu’il doit être possible d’envisager une protection judiciaire. Et ce qui prime alors encore c’est le maintien des relations parents/enfants.

 

Depuis les années 1980, l’Aide Sociale à l’Enfance est une compétence obligatoire du département. Depuis 2007, le conseil général a été consacré comme chef de file de l’action sociale, de la protection de l’enfance en particulier. C’est au département que doivent être adressées les « informations préoccupantes » (on disait auparavant « signalements »).

 

Ce sont, dans le Code de l’action sociale et des familles, les articles L221-1 à L221-9, réformés par la loi du 5 mars 2007, qui régissent ce service d’assistance confié au conseil général.

 

« Le service de l’aide sociale à l’enfance est un service non personnalisé du département chargé des missions suivantes :

1° Apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique tant aux mineurs et à leur famille ou à tout détenteur de l’autorité parentale, confrontés à des difficultés risquant de mettre en danger la santé, la sécurité, la moralité de ces mineurs ou de compromettre gravement leur éducation ou leur développement physique, affectif, intellectuel et social, qu’aux mineurs émancipés et majeurs de moins de vingt et un ans confrontés à des difficultés familiales, sociales et éducatives susceptibles de compromettre gravement leur équilibre ;

2° Organiser, dans les lieux où se manifestent des risques d’inadaptation sociale, des actions collectives visant à prévenir la marginalisation et à faciliter l’insertion ou la promotion sociale des jeunes et des familles,

3° Mener en urgence des actions de protection en faveur des mineurs mentionnés au 1° du présent article ;

4° Pourvoir à l’ensemble des besoins des mineurs confiés au service et veiller à leur orientation, en collaboration avec leur famille ou leur représentant légal ;

5° Mener, notamment à l’occasion de l’ensemble de ces interventions, des actions de prévention des situations de danger à l’égard des mineurs et, sans préjudice des compétences de l’autorité judiciaire, organiser le recueil et la transmission des informations préoccupantes relatives aux mineurs dont la santé, la sécurité, la moralité sont en danger ou risquent de l’être ou dont l’éducation ou le développement sont compromis ou risquent de l’être, et participer à leur protection ;

6° Veiller à ce que les liens d’attachement noués par l’enfant avec d’autres personnes que ses parents soient maintenus, voire développés, dans son intérêt supérieur ».

 

L’article L226-3 vient préciser la manière dont doivent s’organiser le recueil et le traitement, au niveau départemental, des « informations préoccupantes », même si cette notion d’information préoccupante fait l’objet de discussions fouillées.

 

« Le président du conseil général est chargé du recueil, du traitement et de l’évaluation, à tout moment et quelle qu’en soit l’origine, des informations préoccupantes relatives aux mineurs en danger ou qui risquent de l’être. Le représentant de l’Etat et l’autorité judiciaire lui apportent leur concours.

 

Des protocoles sont établis à cette fin entre le président du conseil général, le représentant de l’Etat dans le département, les partenaires institutionnels concernés et l’autorité judiciaire en vue de centraliser le recueil des informations préoccupantes au sein d’une cellule de recueil, de traitement et d’évaluation de ces informations.

 

Après évaluation, les informations individuelles font, si nécessaire, l’objet d’un signalement à l’autorité judiciaire.

 

Les services publics, ainsi que les établissements publics et privés susceptibles de connaître des situations de mineurs en danger ou qui risquent de l’être, participent au dispositif départemental. Le président du conseil général peut requérir la collaboration d’associations concourant à la protection de l’enfance. »

 

Un décret du 7 novembre 2013 est venu apporter une définition – encore discutée – de l’information préoccupante, maintenant codifiée en article R226-2-2 du Code de l’action sociale et des familles.

 

« L’information préoccupante est une information transmise à la cellule départementale mentionnée au deuxième alinéa de l’article L. 226-3 pour alerter le président du conseil général sur la situation d’un mineur, bénéficiant ou non d’un accompagnement, pouvant laisser craindre que sa santé, sa sécurité ou sa moralité sont en danger ou en risque de l’être ou que les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises ou en risque de l’être.

 

La finalité de cette transmission est d’évaluer la situation d’un mineur et de déterminer les actions de protection et d’aide dont ce mineur et sa famille peuvent bénéficier. »

 

Le point de débat est de savoir ce qui est véritablement « préoccupant ». Tout comme en droit pénal il n’est pas forcément évident de qualifier un délit d’exploitation de la mendicité et/ou de privation de soins, en droit social une information préoccupante ne va pas forcément d’elle-même.

 

Services sociaux et tribunaux agissent déjà

On le voit, les textes sont denses et permettent d’apprécier à leur aune la situation des enfants mendiants. Mais qu’il s’agisse du pénal ou du social c’est au juge, lorsqu’il est saisi, de se prononcer afin de mesurer la constitution du délit (en ce qui concerne l’exploitation des enfants, la privation de soins) et/ou la mise en danger (pour permettre la mise en œuvre d’une protection et, le cas échéant, d’un placement). Encore faut-il qu’il soit saisi.

 

Contre une idée reçue, les pouvoirs publics ne font pas rien. Au contraire. Sur le plan social, les situations sont plutôt bien connues et cernées. Des équipes de maraude vont au devant des personnes et groupes, souvent avec enfants, qui mendient dans les rues. Les associations, et singulièrement La Croix Rouge, sillonnent les rues[8]. Les services en charge de l’aide sociale à l’enfance sont souvent au courant, de manière assez détaillée, des conditions de vie de ces enfants et des évolutions de ces conditions. Sur le plan pénal, les tribunaux, après signalement, surveillance et intervention des forces de police, rendent des décisions. Et depuis longtemps. La cour d’appel de Paris, dans un arrêt du 16 décembre 2002, a ainsi condamné huit personnes à des peines d’emprisonnement et d’interdiction du territoire français pour provocation directe de mineurs à la mendicité. Cette même cour avait également condamné, le 15 février 2002, à 500 euros d’amende le parent d’un enfant de moins de six ans qui était exposé dans le but de solliciter la générosité des passants. La cour d’appel d’Aix en Provence a condamné le 25 juin 2008 à six mois d’emprisonnement une femme, prévenue d’exploitation de la mendicité, déclarée coupable d’avoir organisé la mendicité d’autrui en vue d’en tirer profit.

 

On pourrait ainsi picorer plus avant dans la jurisprudence ou dans les bilans sociaux produits par le secteur associatif, voire dans le détail d’affaires plus ou moins retentissantes. On mettrait ainsi au jour une évidence : il y a action. Mais il y aussi une large insatisfaction. D’où la nécessité de faire des propositions. En voici déjà une consistant, simplement, à rappeler ce que le droit dit.

 

Que les pouvoirs publics agissent : d’abord une simple circulaire

Une simple circulaire ne saurait remplacer une action publique résolue. Elle peut toutefois l’incarner. Sans dispositions neuves, une circulaire (dont il faudrait choisir les signatures) peut tout à fait incarner le volontarisme. Elle ne contiendrait que le rappel du droit positif, tout en soulignant la volonté d’agir du gouvernement. Cette circulaire pourrait, dans son titre, être « relative à l’exploitation des enfants à des fins de mendicité ». Elle préciserait ce qu’il en est du droit applicable, sur les deux plans social et pénal. Accompagnée, en annexe, d’un récapitulatif des sanctions, elle actualiserait le dispositif juridique qui peut être mis en œuvre.

 

L’idée de cette circulaire n’a rien d’impossible, ni n’inédit. Il en est allé ainsi d’une circulaire, en 2011, « relative à l’exploitation animale à des fins de mendicité ». Les autorités semblent plus aisément mobilisables quand il s’agit de rappeler le droit en matière d’exploitation des animaux plutôt qu’en matière d’exploitation des enfants. En tout état de cause, le 13 mai 2011, une circulaire cosignée par, d’une part, le directeur des libertés publiques et des affaires juridiques et, d’autre part, la directrice générale de l’alimentation, a ainsi été envoyée aux préfets.

 

——— Encadré 3. Circulaire sur les animaux exploités pour la mendicité (extraits) ———-

Notre attention a été appelée sur le développement de la mendicité de voie publique en présence d’animaux domestiques, notamment de chiens ou de chats, afin d’apitoyer les passants. Si la présence de chiens ou chats, qui apportent un réconfort à des personnes souvent dans une grande détresse, peut être acceptée, il convient de s’assurer qu’ils sont gardés dans des conditions conformes à la réglementation en vigueur en matière de protection animale, de sécurité et de santé publiques. L’animal est reconnu comme un « être sensible » et le droit de chacun de détenir des animaux est accordé sous certaines conditions et sous réserve de ne pas exercer sur eux de mauvais traitements. Les mauvais traitements peuvent être constitués tant par des violences que par des défauts de soins (privation de nourriture ou d’abreuvement, animaux laissés sans soins en cas de maladie ou de blessure, animaux détenus dans des conditions insalubres, etc.). À ce titre, certains dispensaires (dont les coordonnées sont disponibles auprès des directions départementales en charge de la protection des populations) peuvent aussi prendre en charge les soins aux animaux et cette disposition peut être, à titre préventif, rappelée aux personnes sans domicile fixe. De plus, aux termes de l’article R. 654-1 du code pénal, hors le cas prévu par l’article 511-1 de ce même code, le fait, sans nécessité, publiquement ou non, d’exercer volontairement des mauvais traitements envers un animal domestique ou apprivoisé ou tenu en captivité est puni de l’amende prévue pour les contraventions de la 4e classe. Lorsque les mauvais traitements sont empreints d’une gravité ou d’une intentionnalité particulières, ils peuvent être qualifiés de sévices graves et d’acte de cruauté au sens de l’article 521-1 du code pénal qui prévoit des sanctions délictuelles pouvant aller jusqu’à deux ans d’emprisonnement et 30 000 € d’amende. Est puni des mêmes peines l’abandon d’un animal domestique. Par ailleurs, l’article 99-1 du code de procédure pénale donne au procureur de la République (ou au juge d’instruction quand il est saisi) le pouvoir de placer l’animal dans un lieu de dépôt prévu à cet effet ou de le confier à une fondation ou à une association de protection animale reconnue d’utilité publique ou déclarée.

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Conclusion. Réalisme et fermeté

Si volontarisme et fermeté doivent être, de notre point de vue, de mise, ne serait-ce que pour faire valoir le droit, l’approche réaliste consiste à bien faire le partage entre tous les aspects de la situation. Tous les enfants mendiant dans la rue avec des adultes ne sont pas exploités. Et il n’y a pas toujours traite humaine, défaut de soins, ou mauvais traitements. Il y a alors d’abord détresse et désarroi de parents avec leurs enfants. Symétriquement, tous les enfants mendiant dans la rue avec des adultes ne sont pas avec leurs parents qui les aiment mais peuvent se retrouver avec des gens (parents ou non) qui les abusent et maltraitent. Tout ceci signifie qu’il ne faut certainement pas agir automatiquement dans le sens, notamment, d’un placement. Mais que systématiquement on puisse agir, avec la perspective, d’une part, d’une séparation entre des enfants exploités et des adultes qui les maltraitent, et, d’autre part, d’une action résolue pour permettre à la cellule familiale solide et aimante (lorsque c’est le cas) de ne pas se dissoudre ! Au final, c’est au juge de trancher. Bien entendu.

 

Cette contribution n’épuise pas le sujet. Il y aurait encore de nombreuses remarques à faire sur les évolutions de la jurisprudence, de la qualification de la mendicité, de la caractérisation du défaut de soins et des mauvais traitements (voire de l’esclavage et de la servitude), sur les priorités et moyens de l’aide sociale à l’enfance, sur le réalisme de l’européanisation souhaitable du dossier[9]. Mais concluons pour l’instant. La compassion pour ces enfants passe par la mise en application du droit, par de la dureté à l’égard des adultes qui les exploitent et par des places d’accueil afin de les mettre à l’abri et leur offrir un avenir meilleur. C’est aussi simple et aussi compliqué que cela.

 

 

 

 

[1]. Cet article s’appuie sur un travail d’observation de situations d’enfants accompagnant dans la rue, en France, des adultes qui mendient. Elle est également nourrie de nombreux échanges avec des intervenants de la chaine de prise en charge du phénomène (du travailleur social au juge en passant par le policier, du professeur de droit au bénévole associatif en passant par le conseiller technique de cabinet ministériel). Elle constitue la partie descriptive d’un travail plus prescriptif qui est là pour susciter le débat. Celui-ci a débuté à partir d’une chronique dans les Actualités sociales hebdomadaires (26 avril 2013). On en trouvera d’autres développements sur le site de la Fondation pour l’innovation politique. www.fondapol.org/

[2]. On se permet de renvoyer, pour davantage de précisions, à Julien Damon, La Question SDF. Critique d’une action publique, Paris, PUF, 2012 ; Julien Damon, « Zéro SDF : un objectif souhaitable et atteignable », Droit social, n° 3, 2008, pp. 349-359 ; Julien Damon, « Vagabondage et mendicité : délits périmés, contrôle persistant », in Laurent Mucchielli et Philippe Robert (dir.), Crime et sécurité : l’état des savoirs, Paris, La Découverte, 2002, pp. 120-129 ; Julien Damon, « La mendicité : traque publique, ressource privée », Recherches et Prévisions, n° 50/51, 1998, pp. 109-127.

 

[3]. Notons que, dans un circulaire du 3 juin 2003, de la direction des affaires criminelles et des grâces, la Chancellerie soulignait que « Bien évidemment, en cas de constatation de ces infractions par les services de police ou de gendarmerie et de placement en garde à vue de leur auteur, le magistrat du parquet de permanence devra ordonner le placement du mineur en bas âge dès le début de la procédure. »

[4]. Sur les difficultés à interpréter la formule « au point de compromettre sa santé » de l’article 227-15 et sur les ambiguïtés de la décision de la Cour de cassation, voir Jean-Yves Maréchal, « La privation de soins ou d’aliments : une infraction de prévention ? », Recueil Dalloz Sirey, octobre 2006, pp. 2446-2449. Pour une autre analyse, voir Jean-Luc Rongé, « Mendicité avec enfant… Le dilemme », Journal du droit des jeunes, n° 308, 2011, pp. 8-10.

[5]. Signalons que le souci d’aller plus avant dans la pénalisation de la mendicité avec enfants n’est pas l’apanage d’une droite qualifiée de sécuritaire. Ainsi Claude Bartolone, Président socialiste de l’Assemblée nationale, s’est prononcé le 6 octobre 2013 en faveur d’une action plus résolue et d’un droit mieux adapté. «Lorsque vous avez des journées entières des mères en particulier», qui mendient «avec des enfants en bas âge, il y a des choses qui ne peuvent pas être acceptées», a-t-il assuré sur les ondes de Radio J. Et d’ajouter : « Lorsque l’on a des enfants et des mères dans une telle situation, il faut être capable de les aider. Les collectivités locales savent le faire, il y a l’aide sociale à l’enfance, un certain nombre de structures qui permettent de prendre en compte ce genre de choses ».

[6]. Cette directive a pour objet d’intégrer dans « l’acquis » de l’Union les dispositions de la convention du Conseil de l’Europe relative à la lutte contre la traite des êtres humains, signée à Varsovie le 25 octobre 2007 (ratifiée par la France et entrée en vigueur en 2008).

 

[7]. Pour une synthèse, voir Michel Borgetto, Robert Lafore, L’aide et l’action sociales, Paris, La Documentation française, 2013.

[8]. Ces « maraudes » pédestres ou motorisées ont, à Paris, ceci d’étrange qu’il y a probablement maintenant autant de « maraudeurs » que de sans-abri. Mais c’est une autre histoire. En tout cas, ceci indique bien que les situations sont connues.

[9]. À ce sujet de l’européanisation, voir l’analyse contenue dans Julien Damon, « Pour une agence européenne en faveur des sans-abri », Revue de droit sanitaire et social, vol. 43, n° 5, 2007, pp. 887-895 et, pour un texte récent, voir la Résolution du Parlement européen du 16 janvier 2014 sur une stratégie de l’Union européenne pour les personnes sans-abri (2013/2994(RSP)).

Les Classes Moyennes Émergentes : Miracle ou Mirage ?

Le marché des classes moyennes dans les pays émergents : quelle réalité ? quelles opportunités ?, Coll. « Prospective et entreprise », CCIP, 2014.

POUR COMMANDER L’ÉTUDE :

http://www.etudes.cci-paris-idf.fr/publication/230-marche-des-classes-moyennes-dans-les-pays-emergents

SYNTHÈSE

À côté de l’érosion, ressentie ou observée, des classes moyennes occidentales, l’expansion des classes moyennes dans les pays émergents passionne les démographes, les économistes et les entreprises. Ces affirmations nationales des classes moyennes émergentes, alimenteraient un mouvement général de moyennisation du monde.

Cette étude fait le point sur les connaissances et dynamiques à l’oeuvre. Les classes moyennes émergentes, dont il faut souligner qu’elles seraient considérées généralement comme pauvres dans les pays riches, sont, avec des intensités variées, en cours de consolidation. En position intermédiaire entre la consommation luxueuse des très riches et la consommation de nécessité des moins favorisés, les aspirations et comportements de consommation des classes moyennes ouvrent sur des marchés incontestablement prometteurs. Par-delà les problèmes, d’imprécision statistique, d’instabilité politique et d’incertitude économique, c’est pays par pays, voire même métropole par métropole, qu’il faut raisonner et mesurer les opportunités et difficultés pour les entreprises françaises.

Cette étude est présentée en cinq parties :

1/ Classes moyennes : mais de quoi parle-t-on ?
Il faut souligner que les classes moyennes émergentes seraient considérées comme pauvres dans les pays riches si on leur appliquait les mêmes outils de mesure.

2/ Les classes moyennes émergentes et la classe moyenne mondiale
Les classes moyennes sont, avec des intensités variées, en cours de consolidation dans les pays émergents. Ce phénomène s’opère alors que les classes moyennes sont, a contrario, en recul dans les pays occidentaux. La classe-moyennisation des pays émergents est fortement associée au phénomène d’urbanisation.

3/ Les conséquences de l’affirmation des classes moyennes émergentes
Cette affirmation des classes moyennes dans les pays émergents a de nombreuses conséquences en termes politiques (nouvelles aspirations socio-politiques et demandes d’infrastructures) et en termes économiques (nouvelles consommations).

4/ Quatre illustrations
Quatre pays sont ici choisis pour illustrer cette montée en puissance des classes moyennes dans les pays émergents et pré-émergents : le Brésil, la Chine, le Kenya et le Nigeria.

5/ Opportunités à saisir et obstacles à surmonter par les entreprises
Pour les entreprises occidentales et françaises, il en résulte un ensemble d’opportunités mais aussi un ensemble de réorientations en termes de positionnement de marques et de stratégie de conquête des marchés émergents.

 

 

“Accusé PIB, levez-vous !”, Les Échos, 6 juin 2014

Apprécier le PIB

Julien Damon
Professeur associé à Sciences Po (Master Urbanisme)

 

On entend parler en permanence du PIB sans trop savoir de quoi il en retourne exactement. Ses sauts récents surprennent. Il en est allé ainsi, par révisions techniques, en Grèce en 2006 (+ 25 % en une nuit), au Ghana en 2010 (+ 60 %), au Nigeria en 2014 (+ 80 %) et, tout récemment, en France (+ 2,5 %). Et on veut maintenant intégrer drogues et prostitution à son calcul. Retour donc sur cet agrégat incontournable, ses fondements et ses alternatives.

 

Une mesure essentielle de la croissance

Le point de PIB est devenu l’unité de compte de la dépense publique. Il n’en a pas toujours été ainsi. Selon Diane Coyle, le PIB est l’une des inventions de la seconde guerre mondiale. C’est d’ailleurs une innovation plutôt militaire. Ses ancêtres, au 17ème siècle en Angleterre, ou au 18ème en France (avec Necker) consistaient en tentatives d’évaluation des capacités économiques, et surtout guerrières, des pays. Le PIB moderne a été forgé dans les années 1930, avec des pères critiques comme Simon Kuznet, qui avait conscience des limites de l’instrument. La deuxième partie du 20ème siècle aura vu innovations, intégration des dépenses gouvernementales (qui n’étaient pas considérées auparavant comme productives) et discussions sur les contenus de l’outil. L’instrument est maintenant aussi classique que classiquement critiqué. La remarque traditionnelle est celle du paradoxe de la cuisinière : il suffit d’épouser sa cuisinière (qui ne sera donc plus rémunérée) pour faire baisser le PIB. Coyle, très éclairante sur le PIB (mais aussi sur les parités de pouvoir d’achat), nous fait entrer dans la cuisine de l’indicateur (dans les systèmes de réalisation des comptes nationaux). Et elle nous rassure : peu de monde est en capacité de dire exactement ce qu’il contient. Pour notre auteur, « comprendre le PIB c’est un peu comme un jeu vidéo, avec des niveaux croissants de difficulté ». Ce court opus évite la haute technicité et synthétise les approches (par les revenus, les dépenses, les productions). Il souligne les enjeux habituels de pondération et d’évaluation de l’inflation, tout en s’intéressant aux défis contemporains (intégration de l’intangible et de l’innovation, prise en compte de la diversité d’une économie plutôt que de sa taille). Coyle remet le PIB à sa juste place : un indice fondamental qui ne dit rien du bien-être. Mais qui n’est absolument pas conçu à cet effet. Il peut certes être complété. Mais pour le moment, selon Coyle, rien ne peut s’y substituer. Provocatrice, Coyle glisse, en conclusion, que dans des économies où les frontières entre travail et loisir sont plus floues, il est possible que le suivi de la croissance sous-estime l’amélioration du bien-être. À rebours donc de ce qui se dit généralement autour du PIB.

 

Quatre familles de compléments

Marc Fleurbaey et Didier Blanchet relèvent le gant. Dans les suites du célèbre rapport Stiglitz-Sen-Fitoussi (voir www.stiglitz-sen-fitoussi.fr), auquel ils ont participé, les deux experts, autant de philosophie que d’économie, veulent aller « au-delà du PIB ». Le PIB ne tient pas compte des inégalités. Il ignore ou valorise positivement des phénomènes qui jouent en défaveur du futur. Mais rien n’est pour cela aberrant ou scandaleux dans le PIB. Fleurbaey et Blanchet s’intéressent à ses compléments et concurrents qui s’accumulent sans qu’aucun ne s’impose véritablement. Nos deux auteurs les décortiquent en quatre familles (les « quatre mousquetaires »). Dans une première approche, des dérivés du PIB, avec étalonnage monétaire, visent une mesure du bien-être. Dans une deuxième, on produit des indices composites, avec des conventions toujours discutables. L’indicateur du développement humain (IDH) est l’un des plus communément employés. Une troisième perspective, subjective, est de demander leur avis aux gens. Enfin, une quatrième position est de dépasser l’indicateur unique, en proposant des tableaux de bord. C’est un mouvement lancé par Jacques Delors dans les années 1970 avec ses indicateurs sociaux. C’est ce sur quoi l’OCDE est aujourd’hui très active. L’ouvrage approfondit des questions importantes : comment agréger ce qui n’est pas forcément agréable ? Tout peut-il avoir un prix ? Un ouvrage de référence sur les débats qui vont, en effet, au-delà du PIB.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Diane Coyle, GDP. A Brief but Affectionate History, Princeton University Press, 2014, 159 pages.

 

Marc Fleurbaey, Didier Blanchet, Beyond GDP. Measuring Welfare and Assessing Sustainability, Oxford University Press, 2013, 320 pages.

 

 

UN OPÉRATEUR PARTICULIER : LE MONDE ASSOCIATIF

CONTENU
Présentation et discussion de la place des associations
– Table-ronde de responsables associatifs

DOCUMENTS À VOIR
Site officiel sur les associations
Une tribune des grandes associations françaises appelant à un investissement renforcé contre la pauvreté (octobre 2014)
Les Français et les associations (baromètre TNS, 7ème vague, 2014)
La confiance, les associations, les dons (2018)
La générosité des Français (2017)
Rapport 2014 du Secours Catholique sur la pauvreté
Rapport 2016 du Secours Catholique sur la pauvreté
Rapport 2018 du Secours Catholique sur la pauvreté
L’économie sociale en France (INSEE, 2014)
Le travail salarié associatif (Mathieu Hély)


Le collectif “ALERTE” des associations contre l’exclusion : voir ICI


PARTICIPANTS À LA TABLE-RONDE

– Delphine Bonjour ( Secours Catholique)
– Alexis Goursolas (fédération des acteurs de la solidarité)
– Bruno Tardieu (ATD Quart Monde)

 

LES SDF COMME CONCENTRÉS DES ASPECTS SOCIAUX ET SPATIAUX

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CONTENU
Les contours d’une population et d’un problème public
– Description et mesure de l’efficacité des politiques


DOCUMENTS À VOIR

Document de base avec graphiques et données
Les sans-domicile en 2012 (INSEE, 2013)
Synthèse statistique – discutable (INSEE)
L’enquête INSEE et son histoire (excellente synthèse sur l’expertise traitant des SDF – M. Marpsat, 2008).

« ‘Désocialisés’ et ‘désaffiliés’. Remarques à partir du cas des SDF » – J. Damon, 2003.

Compter les SDF (J. Damon, 2014)
Portrait des sans-domicile en 2012 (INSEE, 2014)
Les campements de migrants sans-abri (note J. Damon, 2019)

 


BIBLIOGRAPHIE COMPLÉMENTAIRE

Bronislaw Geremek, La potence ou la pitié. L’Europe et les pauvres du Moyen-Age à nos jours, Paris, Gallimard, 1978.
Brendan O’Flaherty, Making Room. Economics of Homelessness, Cambridge, Harvard University Press, 1996.

DOCUMENTS JOINTS

LA FRACTURE NUMÉRIQUE

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CONTENU
– 
Approches par les équipements et par les usages
– Dispositifs et politiques de résorption


DOCUMENTS À VOIR

– Les compétences numériques en France en 2019 (INSEE)
– L’usage des TIC par les ménages entre 2009 et 2019 (INSEE)
– Sommet OCDE sur les fractures numériques

DOCUMENTS COMPLÉMENTAIRES
– The Digital Economy and Society Index (DESI)
– Rapport OCDE sur le digital
– Rapport “pour la solidarité” sur la fracture numérique

 

 

 

 

 

 

LA “BIDONVILLISATION” DU MONDE

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CONTENU
Les liaisons entre urbanisation et pauvreté
– L’extension des bidonvilles dans le monde, le retour des bidonvilles en Europe


DOCUMENTS À VOIR

La pauvreté urbaine (Article J. Damon, Questions de communication, 2014)
La pauvreté urbaine : “palmarès” des 100 plus grandes villes françaises en 2009 (Compass, 2012)
Article sur l’urbanisation en perspective positive (J. Damon, Études)
Synthèse de “Triumph of the City” (E. Glaeser)
Villes, périurbain, rural en France (Centre d’observation de la société, 2014)
France : où vivent les pauvres ? (Centre d’observation de la société, 2014)
Les campements de migrants sans-abri (note J. Damon, 2019)

 

SITOGRAPHIE RECOMMANDÉE
UN-Habitat
– Les indicateurs PNUD
– ONZUS
– Politique régionale

DOCUMENTS COMPLÉMENTAIRES
La pauvreté urbaine (Martin Ravalion, 2007)
Jean-Pierre Sueur (dir.), Ville du futur, futur des villes. Quel avenir pour les villes du monde ?, Rapport d’information du Sénat, 2011.
« The Economics of Slums in the Developing World », Journal of Economic Perspectives, 2013
Un rapport McKinsey (2014) sur le logement abordable, dans le monde

BIBLIOGRAPHIE COMPLÉMENTAIRE

Davezies L., 2012, La crise qui vient. La nouvelle fracture territoriale, Paris, Seuil.

Davis M., 2006, Le pire des mondes possible. De l’explosion urbaine au bidonville global, Paris, La Découverte.

Denis É, 2009, « Les sources récentes de l’observation foncière urbaine dans les pays en développement. Vers l’harmonisation et la transparence ? », Etudes foncières, n° 139, pp. 33-36.

Dumont G.-F., 2011, Géographie urbaine de l’exclusion. Dans les grandes métropoles régionales françaises, Paris, l’Harmattan.

Gilbert A., 2007, « The Return of the Slum. Does language Matter ? », International Journal of Urban and Regional Research, vol. 31, n° 4, pp. 697-713.

Glaeser E., 2011, Triumph Of The city. How our Greatest Invention Make Us Richer, Smarter, Greener, Healthier, and Happier, New York, Penguin Press.

Guilluy C., 2010, Fractures françaises, Paris, François Bourin.

Martine G., McGranahan G., Montgomery M., Frenandez-Castilla R., dirs, 2008, The New Global Frontier. Urbanization, Poverty and Environment in the 21st Century, Londres, Earthscan.

López Moreno E., Warah R., 2006, « Le Rapport 2006-2007 sur l’état des villes dans le monde. Tendances urbaines et bidonvilles au XXIème siècle », Chronique ONU, vol. XLIII, n° 2.

Ravallion M., Chen S., Sangraula P., 2007, « New Evidence on the Urbanization of Global Poverty », Population and Development Review, vol. 33, n° 4, pp. 667-701.

Ravallion M., Chen S., Sangraula P., 2008, « Dollar a day Revisited », World Bank, Policy Research Working Paper, n° 4620.

 

 

MINIMA SOCIAUX ET REVENUS UNIVERSELS

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CONTENU
– Diversité des interventions
– Les minima sociaux et la question du revenu universel


DOCUMENTS À VOIR

Diane Roman, Le droit public face à la pauvreté, Paris, LGDJ, 2002.
Du RMI au RSA en passant par le RMA (Article J.Damon, 2009)
Du RMI au RSA, heurs et malheurs des politiques actives d’insertion (J. Damon, 2016)
Plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté (gouvernement français, 2013)
Données sur les minima sociaux (DREES)
Les minima sociaux en 2012
Les bénéficiaires des minima sociaux en 2013
Rapport Penser l’assistance (ONPES, 2013)
Les minima sociaux d’insertion (INSEE, 2014)
Mieux lutter contre la pauvreté par les aides monétaires (CAE, 2017)
Prévenir la pauvreté par l’emploi, l’éducation et la mobilité (CAE, 2017)
LE REVENU UNIVERSEL “POUR DE VRAI” (J. Damon, 2017)
L’aide sociale en France, 2017
RU : LA THÈSE VAN PARIJS & VANDERBORGHT EN UNE PAGE (2019)

SITOGRAPHIE RECOMMANDÉE
Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (CNLE)
– Collectif associatif “ALERTE”

BIBLIOGRAPHIE COMPLÉMENTAIRE
Serge Audier, La pensée solidariste. Aux sources du modèle républicain français, Paris, PUF, 2010.
Michel Borgetto, Robert Lafore, Droit de l’aide et de l’action sociales, Paris, Montchrestien (la plus récente édition).
Michel Borgetto, « Ce ‘risque’ que la Sécurité sociale n’avait pas prévu », Sociétal, n° 39, 2003, pp. 75-80.
Denis Clerc, La France des travailleurs pauvres, Paris, Grasset, 2008.
Julien Damon, « Les fondements du ‘Grenelle de l’insertion’ », Revue de droit sanitaire et social, vol. 44, n° 6, 2008, pp. 1110-1123.
Jacques Fournier, Nicole Questiaux, Le traité du social, Paris, Dalloz, 1976 ; Le pouvoir du social, Paris, PUF, 1979.
Martin Hirsch (dir.), Au possible nous sommes tenus. La nouvelle équation sociale, Paris, La Documentation française, 2005.
Robert Lafore, « La prise en charge des ‘personnes les plus démunies’ », Revue de droit sanitaire et social, n° 6, 2007, pp. 979-987.
Robert Lafore, « Penser l’exclusion. Le point aveugle de la protection sociale », Informations sociales, n° 142, 2007, pp. 26-37.
Robert Lafore, « La pauvreté saisie par le droit », Revue de droit sanitaire et social, vol. 43, n° 6, 2007, pp. 979-987.
Dominique Schnapper, La démocratie providentielle. Essai sur l’égalité contemporaine, Paris, Gallimard,  2002.
Lionel Stoléru, Vaincre la pauvreté dans les pays riches, Paris, Flammarion, 1974.
Yannick Vaugrenard, Comment enrayer le cycle de la pauvreté ?, Rapport sénatorial, 2014.

 

LE MONDE ET L’ÉRADICATION DE LA PAUVRETÉ

 

CONTENU
Les approches internationales de la pauvreté
– Les instruments discutés du développement

 

 

 


DOCUMENTS À VOIR

 

 

 


DOCUMENTS COMPLÉMENTAIRES

Les Nation Unies et les OMD (J. Damon, 2011)

 

BIBLIOGRAPHIE SUGGÉRÉE

Jeffrey Sachs, The End of Poverty. How we Can Make it Happen in our Lifetime, Londres, Penguin Books, 2005.
William Easterly (dir.), Reinventing Foreign Aid, Cambridge, MIT Press, 2008.
Abhijit V. Banerjee, Esther Duflo, Poor Economics. A Radical Rethinking of the Way to Fight Global Poverty, New York, Public Affairs, 2011. www.pooreconomics.com

 

 

EUROPE ET LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ

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CONTENU
Mesurer la pauvreté dans l’Union
– Réduire ou éradiquer la pauvreté dans l’Union


DOCUMENTS À VOIR
Risque de pauvreté et d’exclusion sociale en 2016 (2018)
Progrès de l’Union vers les objectifs UE 2020 (2017)
Monitoring social inclusion in Europe (2017 edition)
Rapport OXFAM : une Europe au service de la majorité (2015)

Etat des lieux (INSEE, 2014)
Protection sociale et inclusion sociale (site de la Commission)
La politique européenne de cohésion (2014-2020). Note J. Damon
Note sur les mesures de la pauvreté dans la stratégie UE 2020
Analyse critique des récents indicateurs européens (INSEE, 2014)
Impact de la crise sur la pauvreté en Europe (Observatoire des inégalités, 2014)

Au-delà du PIB et du taux de pauvreté…
Putting the fight against poverty and social exclusion at the heart of the EU agenda (octobre 2014)

SITOGRAPHIE RECOMMANDÉE
– Eurostat, statistiques sur le revenu, l’inclusion sociale et les conditions de vie (essentiel)
– Les données de suivi de la stratégie UE 2020
– Eurobaromètre (pour les opinions)
– European Social Survey (pour les opinions)
– Luxembourg Income Study  (LIS) avec des données européennes et mondiales

BIBLIOGRAPHIE COMPLÉMENTAIRE
Anthony Atkinson, Bea Cantillon, Eric Marlier, Brian Nolan, Social Indicators. The EU and Social Inclusion, Oxford Oxford University Press, 2002.
Emmanuelle Boulineau, Emmanuelle Bonerandi-Richard (dir.), La pauvreté en Europe. Une approche géographique, Rennes, PUR, 2014.
Jane Bennett, Edwards James, Graham Room, Philippa Watson, Europe against Poverty. The European Poverty Program : 1975-1980, Londres, Bedford Square Press, 1982.
Laurent Caussat, Michèle Lelièvre, « Les indicateurs européens de cohésion sociale », Etudes et Résultats, n° 549, 2007. ICI
Renaud Dehousse (dir.) L’Europe sans Bruxelles ? Une analyse de la méthode ouverte de coordination, Paris, L’Harmattan, 2004.
Commission Européenne, Combating poverty and social exclusion. A statistical portrait of the European Union 2010, Luxembourg, Publications Office of the European Union, 2010 : ICI
François Denord, Antoine Schwartz, L’Europe sociale n’aura pas lieu, Paris, Raisons d’agir, 2009.
Bronislaw Geremek, La potence ou la pitié. L’Europe et les pauvres du Moyen Age à nos jours, Paris, Gallimard, 1987 (UN CLASSIQUE).
Etienne Grass, L’Europe sociale, Paris, La Documentation française, 2013.
Noëlle Mariller, « L’action de la communauté économique européenne », in Alain Fracassi, Marie-France Marquès, Jacques Walter (dir.), La pauvreté, une approche plurielle, Paris, ESF, 1985, pp. 88-103.
Eric Marlier, A. B. Atkinson, Bea Cantillon, Brian Nolan, The EU and Social Inclusion. Facing the Challenges, Bristol, Policy Press, 2006.
Antoine Saint-Denis, « L’inclusion sociale, une valeur européenne », Regards, n° 34, 2008, pp. 137-145.

LES ÉTATS-UNIS COMME PRÉCURSEURS

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CONTENU
Les mesures américaines de la pauvreté
– La « guerre contre la pauvreté », ses effets, ses succès, ses limites


DOCUMENTS À VOIR
Une infographie de synthèse
Alberto Alesina, Edward L. Glaeser, Fighting poverty in the US and Europe. A world of difference. Recension : ICI
Income, Poverty and Health Insurance Coverage in the U.S.: 2018 (Census Bureau, 2019)
Income, Poverty and Health Insurance Coverage in the U.S.: 2017 (Census Bureau, 2018)
Income, Poverty and Health Insurance Coverage in the U.S.: 2016 (Census Bureau, 2017)
Income, Poverty and Health Insurance Coverage in the U.S.: 2015 (Census Bureau, 2016)
The Poverty and Inequality Election (Dossier Stanford Center on Poverty and Inequality, 2016)
Sillicon Valley, l’envers du décor (Les Echos, 5/9/16)

DOCUMENTS COMPLÉMENTAIRES
Un débat entre Charles Murray et Timothy Smeeding (avec Isabelle Sawhill) sur inégalités sociales et mobilité sociale
Une analyse des logiques de discrimination positive et d’affirmative action
Un dossier sur l’analyse de la pauvreté et l’action associative aux Etats-Unis
Une histoire de l’action fédérale
Rapport (2014) à la Maison Blanche sur les 50 ans de guerre contre la pauvreté
Une analyse conservatrice (The Heritage Foundation) sur ces 50 ans de guerre contre la pauvreté
Une analyse mesurée de la guerre contre la pauvreté
Concentration et périurbanisation de la pauvreté
La pauvreté américaine en cinq dimensions (Brookings, 2016)
La pauvreté américaine à 2$ a day
Recension par C. Jencks d’un ouvrage sur la pauvreté américaine à 2$ a day
De nouvelles politiques (Hamilton project)
Inégalités, pauvreté et mobilité sociale aux États-Unis (Trésor Éco, 2015)


INTRODUCTION AU DÉBAT SUR L’IMPÔT NÉGATIF

Un site français militant pour l’allocation universelle
Site du Basic Income Earth Network (BIEN)
Une recension (Les Échos) sur le revenu universel
Les éléments du débat (2014)
Article de synthèse (J. Damon, RDSS, 2016)


SITOGRAPHIE RECOMMANDÉE
– Le bureau du Census sur la pauvreté (essentiel)
– Le Pew Research Center et la pauvreté

U.S. Department of Health & Human Services et la pauvreté
– La Brookings et la pauvreté
– Le Center on Budget and Policy Priorities et la pauvreté– Un exercice “what if…” par le PRB


BIBLIOGRAPHIE COMPLÉMENTAIRE
Maria Cancian, Sheldon Danziger (dir.), Changing Poverty, Changing Policies, New York, Russel Sage Foundation, 2009.
Élisa Chelle, Gouverner les pauvres. Politiques sociales et administration du mérite, Rennes, PUR, 2012.
Jean-Marie Chevalier, La pauvreté aux Etats-Unis, Paris, PUF, 1971.
Nicolas Herpin, « L’urban underclass chez les sociologues américains. Exclusion sociale et pauvreté », Revue française de sociologie,  vol. 34, n° 3, 1993. pp. 421-439.
Romain Huret, La fin de la pauvreté ? Les experts sociaux en guerre contre la pauvreté aux États-Unis (1945-1974), Paris, EHESS, 2008.
Romain Huret, L’Amérique pauvre, Éditions Thierry Magnier, 2010.
Sylvie Morel, Les logiques de la réciprocité. Les transformations de la relation d’assistance aux Etats-Unis et en France, Paris, PUF, 2000.
Barack Obama, De la race en Amérique, Paris, Grasset, 2008. UN DISCOURS IMPORTANT, DISPONIBLE ICI
Lionel Stoléru, Vaincre la pauvreté dans les pays riches, Paris, Flammation, 1974. UN CLASSIQUE !
Loïc Wacquant, Parias urbains. Ghettos, banlieues, État, Paris, La Découverte, 2006.
William Julius Wilson : voir toutes les oeuvres du grand sociologue américain. Quelques recensions ICI

Un numéro de la revue Informations sociales (2013) sur le social aux Etats-Unis : ICI

LES “CLASSIQUES” DU SUJET
Michael Harrington, The Other America: Poverty in the United States, New York, Macmillan, 1962
Gunnar Myrdal, Challenge to Affluence, New York, Pantheon Books, 1962.
Daniel Patrick Moynihan, The Negro Family: The Case For National Action, Office of Policy Planning and Research, US Department of Labor, 1965 ; The Moynihan Report Revisited: Lessons and Reflections after Four Decades, ANNALS, N?621 Vol. 1, 2009
Charles Murray Losing Ground: American Social Policy, 1950-1980, Basic Books, 1984

 

PAUVRETÉ ET PROTECTION SOCIALE

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CONTENU
– Les Etats-providence face aux pauvretés
– Principes et performances


DOCUMENTS À VOIR

Le modèle français de protection sociale (Sciences Humaines, octobre 2019)

Compte de la protection sociale 2017 (France et Europe)
L’aide sociale en France, 2017
Comptes de la protection sociale 2015 (France et Europe)
Comptes de la protection sociale 2011 (France et Europe)

Synthèse de l’ouvrage “Éthique économique et sociale” (Philippe Van Parijs, Christian Arnsperger)
État des lieux du financement de la protection sociale en France (HCFPS, octobre 2012)
Note OCDE sur l’évolution des dépenses sociales pendant la crise (janvier 2013)
La protection sociale à l’épreuve de l’exclusion
Le «paradoxe de la redistribution» (Korpi et Palme, 1998) : moins on cible, plus on redistribue


OUVRAGE CAPITAL POUR LE PROPOS, DANS LE CONTEXTE FRANÇAIS

Diane Roman, Le droit public face à la pauvreté, Paris, LGDJ, coll.« Bibliothèque de droit public », 2002. SYNTHÈSE : ICI

SITE IMPORTANT : LES TRAVAUX OCDE – ICI

SITES DE RÉFÉRENCE (EN PLUS)
– Social Protection (sur l’extension mondiale de la protection sociale)
– Site du BIT sur les statistiques de protection sociale
– Site de l’Observatoire des inégalités


DOCUMENTS COMPLÉMENTAIRES

 
 
 

Bibliographie pour approfondir

Bruno Palier, Gouverner la Sécurité sociale. Les réformes du système français de protection sociale depuis 1945, Paris, PUF, 2005.
Bertrand Fragonard, Vive la protection sociale !, Paris, Odile Jacob, 2012.
Michel Borgetto, Robert Lafore, Droit de l’aide et de l’action sociales, Dalloz (régulièrement mis à jour).
Michel Borgetto, Robert Lafore, Jean-Jacques Dupeyroux, Droit de la Sécurité sociale, Dalloz ( régulièrement mis à jour).

DÉFINITIONS ET ÉVOLUTIONS DE LA PAUVRETÉ EN FRANCE

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CONTENU
Méthodes pour évaluer les phénomènes et mutations des phénomènes évalués
– Débats et controverses techniques


DOCUMENTS À VOIR

 

DOCUMENTS COMPLÉMENTAIRES

INTRODUCTION

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CONTENU
Théories, approches et mesures de la pauvreté et de l’exclusion
– Illustrations : alimentation, précarité énergétique

DOCUMENTS À VOIR


DOCUMENTS COMPLÉMENTAIRES

  • Poor Economics – site accompagnant l’ouvrage de E. Duflo ici
  • Site de  L’observatoire des inégalités : ici
  • Site de l’observatoire de la précarité énergétique : ici

BIBLIOGRAPHIE COMPLÉMENTAIRE

  • S’il n’y avait que deux livres à lire, les voici :
    – Simmel G. (2011), Les pauvres, PUF, Coll. Quadrige, Paris
    – Castel R. (1995), Les Métamorphoses de la question sociale. Une chronique du salariat, Gallimard, Paris
  • Quelques ouvrages suggérés :
  • Un “Que sais-je ?” sur l’exclusion : présentation
    Un ouvrage sur les trois échelles de définition et de lutte contre la pauvreté : présentation

Une bibliographie introductive
Audier S., La pensée solidariste. Aux sources du modèle républicain français, Paris, PUF, 2010.
Bourdieu P. (éd.) (1993), La misère du monde, Le Seuil, Paris. ET LIRE LES CRITIQUES DE NONNA MAYER. COMMENT LA SOCIOLOGIE DE LA MISÈRE DEVIENT LA MISÈRE DE LA SOCIOLOGIE. Revue française de sociologie. 1995, vol. 36, n° 2.
Lafore R., “Penser l’exclusion. Le point aveugle de la protection sociale”, Informations sociales, n° 142, 2006. ICI
Messu M. (1997), « l’exclusion : une catégorie sans objet », Genèses, n° 27, pp. 147-161. ET EN RÉPONSE À LA RÉPONSE : Paugam S. (1997), « L’exclusion. Généalogie d’un paradigme social », Sociétés et Représentations, n° 5, pp. 129-155.
Paugam S. (1991), La disqualification sociale. Essai sur la nouvelle pauvreté, PUF, Paris. Avec ICI une synthèse de qualité sur cette analyse.
Roman D., Le droit public face à la pauvreté, Paris, LGDJ, coll.« Bibliothèque de droit public », 2002. SYNTHÈSE : ICI
Schnapper D., La démocratie providentielle. Essai sur l’égalité contemporaine, Paris, Gallimard,  2002.
Wacquant L. (2006), Parias urbains. Ghettos, banlieues, État, La Découverte, Paris.

OCDE (2008), Croissance et inégalités, distribution des revenus et pauvreté dans les pays de l’OCDE. CE RAPPORT EST EXTRÊMEMENT CLAIR. IL A ÉTÉ ACTUALISÉ DEPUIS 2008. POUR L’ESSENTIEL, IL FAUT ALLER SUR LE SITE DE L’OCDE : ICI

APPEL À CONTRIBUTIONS – Revue française de sociologie – Périurbain

 

APPEL À CONTRIBUTIONS

Numéro spécial Revue française de sociologie

« Sociologie du périurbain »

Coordination scientifique :

Julien Damon (Sciences Po/Master Urbanisme)

Hervé Marchal (Université de Lorraine)

Jean-Marc Stébé (Université de Lorraine)

 

Si le phénomène n’est pas neuf, le périurbain a pris, ces dernières années, une place importante dans les analyses et discussions des géographes et des urbanistes-aménageurs.

En France, aux États-Unis, dans les autres pays développés ou encore dans les pays en développement, ces territoires donnent lieu à de nombreux travaux qui portent notamment sur les raisons et conséquences de l’étalement urbain. Les sociologues prennent naturellement part à ces travaux, mais sans que se soient encore dégagés les principaux enseignements et les principales lignes de débat qui relèvent spécifiquement de la sociologie.

Cet appel à contributions vise à mobiliser la communauté des sociologues autour de quatre grandes questions : de quoi parle-t-on ? Quels modes de vie ? Quelles dynamiques générales ? Quelles transformations de la sociologie urbaine ?

Les contributions que cet appel sollicite peuvent, d’abord, porter sur les contours du périurbain, à travers différentes époques et sous diverses dénominations, mais aussi, aujourd’hui, dans une optique résolument comparative. Des études du contenu des diverses approches de délimitation (par les définitions, les formes, les fonctions, les représentations) semblent tout à fait opportunes. Les perspectives historiques et internationales seront bienvenues. Au croisement de logiques sociales et spatiales, comment analyser le périurbain ? Qu’est-ce qui est commun à des territoires périurbains de fait très différents ? Quels enseignements, méthodologiques et théoriques, tirer des études sur le périurbain ?

Les articles pourront traiter, à partir d’analyses empiriques (enquêtes spécifiques ou exploitation d’enquêtes dans lesquelles peuvent se dégager des spécificités périurbaines), des aspirations, contraintes, situations, mobilités et évolutions des habitants du périurbain. Qu’ils soient subis ou choisis, quelles sont les caractéristiques et évolutions de ces modes de vie ? En quoi renseignent-ils, plus généralement, sur des modes de vie partout plus urbains ?

Les articles pourront aborder, au prisme de ces territoires particuliers, les dynamiques plus générales qui contribuent à leur extension ou, simplement, à la mise sur agenda de la question périurbaine. Au-delà de la description des populations et des territoires, il s’agit de s’interroger sur les mécanismes et logiques qui affectent les territoires périurbains. Quels sont les liens entre ségrégation, fragmentation et périurbanisation ? Peut-on rapprocher ce nouveau découpage territorial, qui met le périurbain en avant, avec des stratifications sociales qui remettent à l’honneur la question des classes moyennes ? Quelle place particulière tient le périurbain dans les nouvelles analyses des inégalités socio-territoriales ?

Enfin, les articles pourront s’intéresser à la place singulière du périurbain dans la sociologie urbaine. Qu’il s’agisse d’une relecture des classiques, d’une discussion des approches théoriques plus récentes, l’ambition est ici de mettre en évidence ce que les études du périurbain apportent à la sociologie urbaine, ce qu’elles invitent à confirmer, amender ou infirmer. Existe-il même une sociologie du périurbain ? Comment rendre compte des diverses positions et controverses traitant des questions périurbaines ? Comment évaluer, à l’aune des travaux sur le périurbain, des théories comme celles de la ville diffuse, de la ville compacte ou de l’urbain généralisé ?

Si l’appel à contributions est proposé à l’intention des sociologues, il est également présenté à l’attention d’autres disciplines qui dégageraient et discuteraient les aspects proprement sociologiques de leurs démarches.

 

 

Bibliographie

– Abbott C. (1987), The New Urban American Growth and Politics in Sunbelt Cities, Wilmington, University of North Carolina Press Enduring Editions.

– Arnould P., Bonerandi E, Gillette C. (2009), « Rural/urbain », in Stébé J.-M., Marchal H. (dir.), Traité sur la ville, Paris, PUF, 91-152.

– Cartier M., Coutant I., Masclet O, Siblot Y. (2008), La France des « petits-moyens ». Enquête sur la banlieue pavillonnaire, Paris, La Découverte.

– Charmes É. (2005), La vie périurbaine face à la menace des gated communities, Paris, L’Harmattan.

– Dubois-Taine G., Chalas Y. (dir.) (1997), La ville émergente, Paris, La Tour d’Aigues, Éd. de l’Aube.

– Fishman R. (1987), Bourgeois Utopias. The Rise and Fall of Suburbia, New York, Basic Books.

– Garreau J. (1991), Edge City: Life on the New Frontier, New York, Anchor Books.

– Lang R. (2003), Edgeless cities: Exploring the Elusive Metropolis, Washington DC, Brookings institution.

– Raymond H., Haumont N., Haumont A., Dezès M.-G. (2001), L’habitat pavillonnaire, Paris, L’Harmattan.

– Secchi B. (2000), Prima Lezione di urbanistica, Rome-Bari, Laterza.

– Webber M. (1996), L’urbain sans lieu ni bornes, La Tour d’Aigues, Éd. de L’Aube.

– « Tous périurbains ! », Esprit, n° 393, 2013.

 

 

Les propositions de contribution (min. 500 mots – max. 1 000 mots), en français ou en anglais, devront être adressées à Christelle GERMAIN (christelle.germain[at]cnrs.fr), secrétaire de rédaction, ainsi qu’aux trois coordinateurs, Julien DAMON (julien.damon[at]orange.fr), Hervé MARCHAL (herve.marchal[at]univ-lorraine.fr) et Jean-Marc STÉBÉ (stebe[at]univ-lorraine.fr) avant le 31 janvier 2015. Elles feront l’objet d’un examen conjoint par les signataires de cet appel. La notification d’acceptation sera rendue aux auteurs au plus tard le 31 mars 2015.

 

Les auteurs dont la proposition a été retenue devront remettre leur texte, dont la longueur ne dépassera pas 60 000 signes (espaces, figures et tableaux compris), au plus tard le 15 septembre 2015. Chaque article sera évalué indépendamment par les coordinateurs scientifiques du dossier et, de manière anonyme, par le comité de lecture de la Revue.

“Vers la métropole providence ?”, Actualités sociales hebdomadaires, n° 2866, 27 juin 2014

Vers la métropole providence ?

 

Julien Damon

Professeur associé à Sciences Po

 

Le milieu des années 2000 aura été le temps d’éclosion du « département providence » (l’expression est de Robert Lafore). Rappelons que le département était, à l’aube de cette décennie, un peu comme aujourd’hui, appelé à disparaître. Mais, par la magie des couloirs et des textes, il est apparu comme le grand vainqueur de l’Acte II de la décentralisation. Désigné comme « chef de file » de l’action sociale, le département s’est imposé. Alors que les dépenses sociales départementales (30 milliards d’euros) représentent moins de 5 % du montant total des dépenses sociales, il demeure à bien des égards fondé de le qualifier de providence. C’est, en effet, à lui qu’échoient une grande partie de l’assistance et la responsabilité d’adapter les politiques aux territoires.

 

2014 : nouveau coup de semonce. Le département, du moins une bonne part de sa substance et de son contenu, est à nouveau appelé à disparaître. On verra bien ce qui sort cette fois-ci des couloirs et des textes. Mais une nouvelle donne se profile : l’affirmation des métropoles.

 

La métropole, après avoir incarné l’hexagone, pénètre la discussion politique et le droit français. Échelle pertinente de nos vies réelles (selon bien des géographes) et unités compétitives de l’économie globale (selon bien des économistes), les métropoles – qui restent à délimiter – agglomèreraient efficacement les personnes et les activités. Selon de nombreuses perspectives, une révolution métropolitaine serait même à l’œuvre, dans le monde entier. En un mot : un crépuscule des nations et des États, un nouvel essor des régions et des métropoles. Les villes ainsi labellisées incarnent des territoires bien plus larges que leur seul ressort administratif. Avec une capacité élevée à capter et gérer des flux (de touristes comme de denrées et données), elles rayonnent sur des aires géographiques importantes. Classées selon leurs prix, leur qualité de vie, leurs infrastructures, elles sont comparées dans le cadre de multiples classements. Le défi pour elles est tout autant celui de l’attractivité que de la cohésion sociale.

 

De fait, des politiques sociales de format et de contenu plus métropolitains que nationaux sont partout envisageables dans le monde. En France, la perspective n’est pas encore claire. Mais le cas lyonnais, qui voit fusionner une communauté urbaine et une partie de conseil général, doit inspirer. Selon les termes de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, promulguée le 27 janvier 2014, « la métropole de Lyon forme un espace de solidarité ». Ces premiers mots, dans la définition juridique de la métropole de Lyon, ne peuvent que retenir l’attention si on se préoccupe de questions et de politiques sociales. Sur les plans de l’aide et de l’action sociales, la métropole de Lyon, à l’horizon du 1er janvier 2015, doit ainsi réussir la fusion/acquisition (si on peut se permettre la comparaison), de plusieurs organisations. Le périmètre de ce qui sera strictement réuni dans une unique entité est connu. Le périmètre de l’ensemble des institutions concernées est plus large : CCAS, services de Caisses de Sécurité Sociales, opérateurs associatifs, offices HLM. Ces institutions ainsi que les politiques qu’elles mènent et celles auxquelles elles participent peuvent connaître de profondes révisions, choisies ou subies, dans les suites de la création de la métropole de Lyon.

 

Les métropoles françaises, à l’instar de la métropole lyonnaise, deviennent des collectivités territoriales de plein exercice, aux compétences sociales étendues. Il n’est pas certain que l’expression « métropole providence » soit judicieuse. Le vocabulaire européen valorise l’idée de métropoles « inclusives », mais sans donner de bases juridiques à la désignation. La période est, en tout cas, à la construction concrète, à partir de ce premier exemple lyonnais fait de volontarisme et de prospective, de ces nouvelles collectivités publiques en charge d’une partie substantielle du social. La question nationale qui se traite aujourd’hui est de savoir si nous allons vivre un Acte III de la décentralisation (avec tout de même quelques parties de recentralisation) ou un Acte I du renforcement des métropoles. La dynamique mondiale et le dynamisme lyonnais montrent que cette grande comédie nationale, en plusieurs actes, n’a plus forcément grande raison. Les métropoles s’affirment organiquement et dans la vie des gens. Il est probablement aussi vain de vouloir empêcher ce mouvement que d’en rendre les traductions locales toutes obligatoires sur une même formule décidée au niveau national. Ce qui – soit dit en passant – laisse de la place aux départements…

“Le terrain, lui, ne ment pas”, Le Point, 12 juin 2014

Le terrain, lui, ne ment pas

 

Julien Damon

 

On connaît la formule notoire du Maréchal Pétain « La terre, elle, ne ment pas ». Apparue dans un discours rédigé par Emmanuel Berl, la phrase désigne deux choses. La première, la terre, incarne, au-delà de l’icône de l’enracinement, la vérité. La deuxième, tout ce qui est autre (en l’espèce politiciens véreux, fonctionnaires corrompus, étrangers profiteurs), est mensonge. Si l’on se permet des libertés, en chevauchant les décennies et les convenances, on peut s’étonner du recours permanent au « terrain » dans les discours contemporains. Certes, le terrain ce n’est pas la terre ni la patrie. L’idée pourtant partage aussi la vérité en deux sphères, celle du terrain (valorisé) et celle de tout ce qui n’est pas terrain (pas bien). En valorisant et souvent en survalorisant le terrain comme authenticité, tous les propos qui en appellent au terrain et/ou aux hommes de terrain, versent non pas dans la phraséologie totalitaire mais dans le ridicule, voire la pantalonnade. Il suffit d’avoir vu une fois un édile satisfait ou un manager quelconque asséner avec conviction qu’il avait vu ça sur le terrain. Le ça étant, bien entendu, le vrai. Le dogme actuel de la proximité du terrain confine au burlesque.

 

Mais qu’est-ce donc que ce « terrain » ? En matière de football ou de tennis, on saisit aisément. Pour un Ministre, un patron de grande entreprise, un journaliste parisien en cours, il s’agira de « descendre » (tel un Zeus curieux, de l’Olympe au sol) sur le terrain, de rencontrer des acteurs de terrain, de se frotter même au terrain. Après ces visites et ces rencontres, il sera possible de se prévaloir du terrain, c’est-à-dire, en gros, de la réalité. Il y a probablement aussi une dimension de gloire militaire à connaître, un temps, le terrain.

 

Si tout ceci ne relève pas d’un néomaréchalisme, manifeste ou latent, il y a dans la distinction entre, d’un côté, le terrain, et de l’autre côté, le reste du monde (ce qui fait tout de même beaucoup), un souci de mettre en valeur ce qui est petit (par rapport à ce qui est grand), ce qui est local (par rapport à ce qui est central), ce qui est réel (par rapport à ce qui est légal). Cette dernière différenciation, entre le pays légal et le pays réel, est typiquement maurrassienne. Le père du nationalisme intégral n’inspire certainement pas les élites actuelles, pourtant si férues de ce terrain encensé. S’il est bon d’être de terrain, de se réclamer du terrain, et ceci à tous les niveaux de position sociale, ce terrain est quelque chose de très imbriqué. Il se conçoit en cascades. Ce qui est le quotidien des uns, est le terrain des autres. Le responsable hiérarchique n+1 (dans un bureau de poste, dans une entreprise de livraison de pizzas comme dans un direction d’administration centrale) devient, de la sorte, anthropologue de ses subordonnés.

 

Cette rhétorique du terrain, souvent employée avec une éloquence militante (on a l’impression de milliers de Malraux parlant des Brigades internationales lorsque l’on entend parler des « réalités de terrain »), est une composante importante de la dépréciation des élites. Celles-ci sont, d’une part, critiquées car elles ne connaîtraient pas ce terrain dont elles seraient éloignées. Elles sont, d’autre part, très promptes à s’autocritiquer (en s’auto ridiculisant) en rapportant leurs expériences de terrain. Il serait bienvenu de cesser cette exploitation affective du terrain. Ce n’est pas dire chacun à sa place. C’est ne pas entrer dans une compétition grotesque quant à savoir qui sera le meilleur laboureur du terrain. Pour prendre une autre formule célèbre, personne n’a le monopole du terrain.

 

 

“Refonder l’aide au développement”, Les Échos, 16 mai 2014

Refonder l’aide au développement

 

Julien Damon
Professeur associé à Sciences Po (Master Urbanisme)

 

L’aide au développement doit-elle passer par des ressources supplémentaires, des réformes financières, des expériences locales ? Peut-être. Deux ouvrages insistent sur deux autres dimensions capitales : les droits des pauvres (qui devraient être les mêmes que ceux des riches) ; les données statistiques (qui devraient être de meilleure qualité afin d’informer efficacement).

 

Par les droits individuels

L’économiste new-yorkais William Easterly est connu pour sa critique des politiques planifiées et du messianisme médiatisé de personnalités artistiques ou académiques. Dans ce nouvel ouvrage, il souligne que l’approche technocratique des ingénieurs sociaux confère moyens et légitimité à des régimes qui se moquent des droits des pauvres. Dénonçant la naïveté (en français dans le texte) de nombre d’économistes (et, en passant, de Bill Gates et Tony Blair) il écrit que dictature et corruption ne sont pas symptômes mais causes de la pauvreté. Celle-ci ne se combat pas grâce à davantage d’expertise et de dépense publiques, mais par la reconnaissance des droits individuels des pauvres. Sous couvert de solutions techniques ou d’expérimentations (on doit lire ici des charges contre les Jeffrey Sachs ou Esther Duflo, non cités), l’expertise contemporaine voile des violations des droits. À la Hayek, Easterly valorise l’ordre spontané. Il analyse la réussite chinoise comme résultat des innovations individuelles des Chinois plutôt que comme succès des programmes de Deng Xiaoping. Ses pages sur le débat, qu’il recompose, entre les deux économistes lauréats 1974 du Prix Nobel sont captivantes. Hayek avance que les droits individuels constituent la voie pour passer de pauvreté à prospérité, tandis que le suédois Myrdal estime que des citoyens apathiques et illettrés se fichent de leurs droits (ce que démentent les enquêtes). Easterly propose des développements très intéressants sur le développement autoritaire, les suites du colonialisme, le racisme. Mais aussi sur les prérogatives respectives des nations et des individus, et sur les migrations en tant qu’actions utiles à la réduction de la pauvreté. Sa thèse, qui partage certains points avec un autre Prix Nobel, Amartya Sen, peut se résumer en une réponse. Un dictateur africain posait la question « à quoi sert la liberté quand on a faim ? ». Eastely lui répondrait : « à y mettre fin ».

 

Par des données fiables

On lit souvent que le droit des pauvres serait un pauvre droit. Il en va autant des données sur les pauvres. Ce sont de pauvres données. Morten Jerven se penche, dans un ouvrage spécialisé, sur les chiffres du développement en Afrique. Il étudie principalement les comptes nationaux, dans des pays où il est difficile de démêler le formel, l’informel, l’officiel. En avril 2014, par révision de ses modalités de calcul, le PIB du Nigeria a augmenté –en une nuit – de 90 %. Jerven cite le Ghana, qui en une nuit aussi, en 2010, a vu croître son PIB de 60 %. Pour ce spécialiste de l’économie africaine, qui a enquêté directement auprès des instituts nationaux de la statistique, c’est toute la mesure du développement et, avec elle, l’évaluation des politiques qui sont faussées. Les économistes rivalisent de virtuosité en analyse des données. Mais celles-ci, quand elles existent, ne sont pas assurées. Elles présentent des défauts de disponibilité et de validité. Si l’on prend les trois bases internationales les plus mobilisées, le PIB par tête au Mozambique varie de 1 à 10. Au problème du numérateur (un PIB mal cerné) s’ajoute celui du dénominateur (de pauvres informations de recensement ou d’état civil). De son enquête sur les sources et les méthodes, Jerven retire que nombre de chiffres relèvent plus de la supposition que d’observations. Sans attaquer durement, il signale les failles des informations diffusées par la Banque mondiale ou le FMI. L’auteur appelle à une production chiffrée plus rigoureuse et moins dépendante des ressources et modes internationales. Easterly partage ces constats de faible fiabilité des données. Et d’ajouter qu’il faut plus quantifier à l’échelle régionale, les succès et échecs du développement, qu’à l’échelle nationale. Des difficultés techniques supplémentaires ou des opportunités pour mieux mesurer ?

 

 

 

William Easterly, The Tyranny of Experts. Economists, Dictators, and the Forgotten Rights of the Poor, Basic Book, 2013, 394 pages.

 

Morten Jerven, Poor Numbers. How we are Misled by African Development Statistics and What to Do about It, Cornell University Press, 2013, 187 pages.

 

 

 

« Le grand renversement démographique mondial », Les Échos, 18 avril 2014.

Régression démographique

Julien Damon
Professeur associé à Sciences Po (Master Urbanisme)

 

À la fin des années 1960, la supposée menace d’une bombe « P » (pour population) nourrissait des craintes très prononcées à l’égard de la surpopulation. Aujourd’hui c’est la bombe « D » (pour dépopulation) qui inquiète des experts, mais qui reçoit encore peu d’attention. Une question de fond est de savoir en quoi une perspective de décroissance démographique est vraiment problématique.

 

Un monde avec moins d’enfants…

Le monde connaît, partout ou presque, le vieillissement. L’âge médian est ainsi passé de 23 ans en 1950 à 29 ans aujourd’hui. Il pourrait atteindre 36 ans en 2050. Dans les années 1950, les femmes mettaient au monde 5 enfants. Elles n’en ont plus que 2,5 aujourd’hui. La descendance finale des femmes, dans la plupart des pays riches, est significativement inférieure au seuil de renouvellement des générations. Et il semble, selon la vingtaine d’auteurs réunis dans ce volume savant, que les politiques n’y puissent pas grand-chose. Les programmes à visée nataliste n’auraient que des effets très modestes. Si les spécialistes en discutent, personne n’ose accorder aux mesures en place la faculté d’inverser les tendances à l’œuvre. Une contribution originale porte sur l’influence des séries télévisées. Les comportements qui y sont valorisés seraient les plus susceptibles d’être adoptés. Ceci s’est vérifié, en matière de réduction de la fécondité, en Inde, au Mexique ou au Brésil. Mais cela ne veut pas dire que des épisodes et stéréotypes plus axés sur la maternité feraient repartir la courbe des naissances à la hausse. On notera le texte du sociologue Gosta Esping-Andersen qui plaide inlassablement pour une logique dite d’investissement social, en appelant à arbitrer les dépenses en faveur de l’accueil de la petite enfance. Tous les signataires de ces textes ne sont pas forcément d’accord sur les conséquences d’une baisse de la population mondiale. Certains y voient un avantage pour l’environnement et la qualité de vie. D’autres s’effraient du fardeau (dépendance des parents, faillite des régimes de retraite) qui pèsera nécessairement demain sur les épaules des enfants contemporains.

 

… et avec davantage de problèmes ?

L’Américain Steven Kramer a fait les déplacements pour cinq études de cas, en Suède, en France, en Italie, au Japon, à Singapour. Son interrogation : comment augmenter la fécondité et éviter l’effondrement démographique ? Kramer observe que les diminutions de population ne résultent plus des fléaux collectifs (épidémies, guerres) mais des évolutions des comportements individuels et des contextes sociaux. Dissociation entre sexualité et parenté, longévité et richesse accrues, aspirations à la réalisation de soi (notamment à travers ses enfants). Pour Kramer, les faibles niveaux de fécondité, qu’il analyse surtout dans des pays de l’OCDE, constituent des menaces de sécurité intérieure. Il en va, à partir de cette sourde évolution, de la survie des nations. Il y a péril pour quatre raisons : déséquilibre démographique interne, affaiblissement de la productivité et de l’innovation, bouleversements géopolitiques liés à l’affirmation des émergents et au déclin de l’Occident ; recours problématique à l’immigration en tant que compensation. Notre auteur souligne, à raison, combien il est plus facile de limiter les naissances (parfois de façon très autoritaire) que de les encourager. Bien au clair sur les différents instruments des politiques familiales, Kramer ne célèbre pas naïvement un ensemble. Ce n’est pas parce qu’un pays dépense beaucoup dans ce domaine qu’il s’assure un certain niveau de natalité. Certaines dépenses (pour les crèches notamment) seraient plus utiles que d’autres. Par ailleurs, les politiques natalistes modernes ne seraient favorables que si le pays se montre ouvert à l’immigration et à l’égalité entre les hommes et les femmes. C’est ce que montrent les deux bons élèves de l’enquête (Suède et France) et c’est ce que signalent, à l’inverse, les pays moins gagnés à l’ouverture et à la modernité (Japon et Singapour). Conscient des possibles assauts des néomalthusiens, l’auteur plaide pour une sorte d’état de stabilité de la population ceci afin d’avoir, comme disait Malthus, de la place pour tout le monde au banquet de la nature. À discuter.

 

 

 

 

 

 

 

 

“La société providence”, Actualités sociales hebdomadaires, n° 2857, 25 avril 2014

La société providence

 

Julien Damon

Professeur associé à Sciences Po

www.eclairs.fr

Dernier ouvrage : Petit traité de culture économique (PUF)

 

La « Big Society » (que l’on ne saurait valablement traduire littéralement par « Grosse Société ») est le terme qui désigne la vision d’ensemble du Premier ministre britannique David Cameron. L’Institut de l’Entreprise vient de produire un remarquable travail sur cette expression. Elle figurait au cœur du discours politique conservateur pendant la campagne électorale de 2010. C’est le vocabulaire stratégique qui préside à la coalition arrivée au pouvoir et dirigée par David Cameron. En français nous parlerions, plus classiquement, de société civile voire, pour faire neuf et plus incisif, de société providence. Il s’agit, fondamentalement de valoriser et responsabiliser les individus, les familles, les communautés. Il s’agit aussi de se libérer des carcans d’un État jugé trop présent. Le symétrique le plus immédiat de la Big Society est le petit État.

 

Le Royaume-Uni, face à la crise, s’est lancé dans une grande cure d’austérité. Et, parallèlement, dans un grand mouvement de valorisation de ce qui n’est pas l’État, c’est-à-dire la société. L’ambition n’est pas tant de réduire la taille de l’État que de réduire le besoin d’État. La révolution silencieuse s’est opérée outre-Manche, avec des succès variés, dans les trois domaines de l’autonomie scolaire, du financement à la performance du secteur social, de la décentralisation vers les individus et les communautés. L’idée essentielle – si l’on doit en souligner une – est de donner vraiment le pouvoir et les budgets aux gens. Pourquoi ? Pour remédier aux défauts que gauche et droite n’ont pas su corriger. Le constat est celui d’une gauche qui n’a pas permis d’éradiquer la pauvreté et d’une droite qui n’a pas vraiment permis la prospérité. Par ailleurs, et peut-être plus fondamentalement, tout le monde réclame désormais un traitement individualisé, ce que ne peut pas produire un Etat trop centralisé. D’où le principe premier de libérer les gens, de leur transférer effectivement les budgets de manière à ce qu’ils innovent et contrôlent eux-mêmes.

 

Au-delà de la rhétorique, les résultats concrets de la « Big Society » sont discutés. Même ses promoteurs estiment que la vision s’est perdue. Et ses critiques n’y voient qu’une nouvelle manœuvre libérale pour férocement réduire les pouvoirs publics. Certes la « Big Society » n’a certainement pas délivré les gens de l’État ni l’Angleterre de tous ses maux, mais elle constitue un réservoir d’idées et d’expérimentations. Bien plus qu’un gadget de communicants, il s’agit d’un agenda moral et civique qui accompagne de puissantes transformations. Dans un sens que l’on apprécie ou non.

 

Concrètement, c’est en matière d’éducation que les réformes sont allées le plus loin. Les principes de la Big Society se déclinent à travers le développement des « free schools » (sur un modèle suédois) et des « academies ». Traduire free school n’est pas compliqué. Ce sont des écoles libres. Dans le primaire comme dans le secondaire des groupes de parents, des groupes d’enseignants, des associations peuvent candidater auprès du Ministère. Agréées, ces écoles bénéficient de financements publics mais avec un niveau considérable d’autonomie : programme, pédagogie, recrutement des enseignants, rythmes scolaires. Dans le cas des academies, il s’agit d’écoles traditionnelles qui donnent au chef d’établissement une indépendance maximale afin de gommer les bureaucraties inutiles et s’adjoindre le soutien de sponsors privés. Actuellement on trouve quelques dizaines de milliers d’élèves dans les free schools mais plus de deux millions dans les academies. L’autonomie est largement en marche.

 

Mais peut-on vraiment s’inspirer d’une telle orientation en France ? Les Anglais veulent répondre, avec leur « Big Society », à ce qu’ils appellent la « société brisée. C’est ce que les Français peuvent appeler leur « société de défiance »). Toute transposition directe de cette mise en avant de la société providence par rapport à l’État providence serait bien entendu malaisée. Les contraintes, dettes, déficits, traditions publics ne sont pas les mêmes. Au fond, on ne peut certainement pas importer la « Big Society » tout comme on ne pouvait pas importer la « troisième voie » de Tony Blair. Mais il peut être loisible de s’inspirer des Britanniques qui savent trouver des expressions constituant des fils directeurs d’une politique. Ce serait bienvenu. Et, avec la mise en avant de la société, ce serait même un retour aux sources. Rappelons-nous, il y a maintenant plus de 40 ans, Jacques Chaban-Delmas parlait lui, avec Jacques Delors, de « Nouvelle Société ». La mise en avant de la société est toujours source de volontarisme.

 

 

En finir avec le « don du sens », Le Point, 24 avril 2014.

En finir avec le « don du sens »

 

Julien Damon

 

Qui n’a jamais entendu, à la télévision, dans les journaux, au cours d’une réunion, qu’il fallait « donner du sens » ? L’élu, le manager, le philosophe conclut souvent, plus ou moins pompeusement, qu’il faut chercher/créer/donner du sens. Et tout le monde, généralement, d’acquiescer. Même si l’on sent vaguement que cette rhétorique conduit à noyer le poisson et l’assistance. Relevons d’ailleurs qu’il s’agit généralement de donner du sens – ce qui est bien imprécis – plutôt que de donner un sens, voire le sens, ce qui paraîtrait probablement trop directif.

 

Le sens est traité comme une sorte de denrée (on apporte du sens, comme on fournit de la confiture), que l’on viendrait tartiner après coup sur une situation donnée, laissée inchangée. Comme si quelque chose qui n’a pas de sens pouvait en acquérir en cours de route, par la grâce d’une intervention purement langagière. Les individus, souvent dans les grandes administrations et les grandes entreprises, pataugent dans des situations absurdes, dans des dispositifs impersonnels à finalité floue. Comme ceci les rend plus ou moins malheureux, ils se réunissent, mais plutôt que de changer la situation, ils s’entendent gravement dire qu’il faut donner du sens. Et ils se sentent, un temps, plus contents.

 

Mais, au fond, de quoi parle-t-on ? La notion de sens, qui aurait mille sens, en a au moins trois : sensation, signification, direction. En conséquence, plutôt que nous inviter à faire don ou réception de sens, il serait judicieux que nombre de discours contemporains fassent, plus prosaïquement, leur job : éclaircir un propos, établir une visée. Ce n’est là d’ailleurs que du bon sens.

 

Mais pourquoi cette inflation contemporaine des invitations à « donner du sens » ? Deux observations viennent à l’esprit : l’extinction des grands récits, le succès des grands illisibles. L’effondrement du communisme (qui a pourtant ses survivances, donnant un certain sens) et l’effritement des religions (en tout cas de certaines d’entre elles, incarnant sensiblement l’Occident) ont pu faire émerger des nécessités de repères. La prospérité des grands auteurs déconstructeurs (qui voient partout de la « construction sociale ») alimente, de son côté, un gloubiboulga verbal dans lequel tout le monde a la possibilité de se servir. Le recours accru au sens s’explique donc par un mélange de mutation des traditions et de victoire de l’école française de l’abscons.

 

On pourrait régler son sort à cette dilatation de la quête et du don du sens en faisant assaut de citations sentencieuses. On trouvera un Nietzsche (un bon client à qui attribuer des formules bien senties) qui indiquait que « celui qui a un pourquoi peut supporter tous les comment ». Et on lui répliquera, de façon plus profonde (entendre incompréhensible) un Heidegger qui, joliment, commentait : « la rose n’a pas de pourquoi ». Avec toute cette cuistrerie, on serait bien avancé. Pourquoi ne pas faire plus simple et plus clair ? Comme il y  a, en français du moins, un genre masculin et un genre féminin, il y a un sens (direction) avant et un sens arrière, des sens (dans le Code de la route) permis et des sens interdits, des significations (explications) valides et des significations fausses. Quel enseignement tirer de cette petite réflexion relative aux donneurs de leçon sur le sens ? Une position – disons – sensée est de s’interdire d’appeler à « donner du sens » à des choses qui, manifestement, n’ont pas grand sens. Sinon celui d’une dilution globale des repères, et, surtout, du vocabulaire. Plus généralement, contre l’enfilage généralisé de perles, le répertoire de l’ère du temps est à proscrire.

 

Un entretien avec Laurent Davezies sur les villes, les élections, les dépenses publiques (Le Point, 13 mars 2013)

L’économiste Laurent Davezies, dans un petit ouvrage à grand succès, rappelle que le modèle social français constitue assurément un amortisseur de crise. Dans La Crise qui vient (Seuil, 2012), tout récemment distingué par le Prix de l’École Nationale de la Sécurité Sociale (En3s), il souligne que les mécanismes stabilisateurs constituent également un amortisseur de reprise. Selon ses termes, les remèdes traditionnels consistant à injecter dans les territoires du salaire public et de la prestation sociale deviennent des poisons. Revue de situations et de perspectives.

 

On oppose maintenant souvent une France des métropoles, qui réussirait, et une France périphérique, qui serait mise de côté. Cette vision binaire des territoires a-t-elle vraiment un sens ?

La question « être ou ne pas être une métropole » devient absolument cruciale. Pour autant, il faut veiller à ne pas verser dans l’hystérie sur la fracture territoriale comme, un temps, on s’est trop focalisé sur la fracture sociale. Christophe Guilluy – qui a montré des phénomènes importants, et qui très écouté  – a raison même si son analyse pousse le bouchon. Il distingue une France métropolitaine (avec 40 % des habitants, 80 % du PIB, 80 % des immigrés) et une France périphérique (avec, donc, 60 % des habitants dits oubliés ou invisibles). Cette image duale est très exagérée. Ce sont plutôt 20% de la population qui se trouvent dans des territoires vraiment pénalisés ; ce qui est déjà trop. L’important est de bien souligner l’émergence d’une nouvelle géographie et de nouvelles logiques territoriales. On s’intéressait auparavant aux fractures internes des métropoles. C’est-à-dire à une opposition, au sein des métropoles, entre les gagnants et les perdants de la mondialisation. Nous sommes passées aujourd’hui à une autre lecture géographique – dans les discours publics – avec une opposition entre les métropoles et le reste du territoire. Ces discours ont un puissant impact, laissant penser à la majorité des territoires qu’ils sont marginalisés. Et au même moment on institue par la loi les métropoles, envoyant ainsi un signal de leur privilège. Toutes ces évolutions et décisions créent assurément une addition de troubles.

 

Mais vous même vous parlez d’une nouvelle « fracture territoriale ». Et elle serait plus à venir que déjà repérable…

Les changements sont à la fois perceptibles et à venir. Ils sont alimentés par deux mécanismes. Tout d’abord l’injonction à la compétitivité met principalement les métropoles sur le devant de la scène. Et les chiffres sont là. Ils indiquent effectivement une dissociation entre les métropoles et le reste du pays. En France, le nombre total d’emplois est plus faible en décembre 2012 qu’en décembre 2007. Sur les 700 aires urbaines françaises, 10 ont pourtant significativement créé de l’emploi sur la période. C’est le cas des métropoles : Ile-de-France, Lille, Lyon, Marseille-Aix, Toulouse, Bordeaux, Nantes, Rennes. Le deuxième changement est largement à venir. Il sera la résultante des décisions qui seront prises sur la diminution des dépenses publiques. Le Président de la République est allé pleinement dans ce sens. Cette inflexion, qui est loin d’être amorcée, va puissamment réduire le filet de protection que l’on a tendu, depuis 20 ou 30 ans, sur les territoires. Avec des effets très différenciés mais très puissants sur les territoires. Les espaces non métropolitains, que l’on a voulu protéger de l’ajustement à la mondialisation, vont maintenant faire face à une voilure réduite en matière de dépenses publiques et sociales. Ce sont les villes et campagnes qui dépendent le plus de l’emploi public et de la redistribution qui vont être pénalisés. Avant 2007, ces périphéries marchaient mieux que les métropoles en termes de démographie, d’emploi, de revenu. C’était une anomalie. Ce vers quoi on tend est plus logique, mais pas forcément réjouissant. Les territoires moteurs de la croissance française vont en tirer plus en bénéfice. Et les territoires entraînés par croissance des métropoles vont ralentir.

 

On a longtemps opposé Paris et le désert français, Paris vidant les provinces de leurs richesses. Or c’est, selon vous et selon bien d’autres, l’inverse qui prévaut. Pourquoi tant de gens et d’élus sont-ils encore persuadés que Paris et l’Ile-de-France vit aux dépens du reste du pays ?

Paris et l’Ile-de-France ne vivent pas sous perfusion de la province. C’était, il y a encore quelques décennies, vrai sur le plan démographique. La capitale attirait puissamment les jeunes de province. Ce n’est plus vrai. En tout cas l’attraction est moins puissante. En revanche, du point de vue de la redistribution des richesses, la métropole parisienne est de loin la plus grosse contributrice. Ce constat se vérifie aussi dans nombre d’autres pays. Le Grand Londres est une machine à redistribuer pour tout le Royaume-Uni. Ce sont les régions riches qui financent les régions pauvres car elles génèrent plus de ressources fiscales et sociales qu’elles n’en bénéficient. Et au fond, il n’y rien que de bien normal à cela. Ces énormes transferts, explicites ou implicites, permettent de faire Nation.

 

Quelles dépenses publiques diminuer ?

Je ne peux pas fournir la liste, et je ne peux que souligner combien le sujet est compliqué et douloureux. Puisque nous sommes arrivés au taquet sur les prélèvements obligatoires, puisque la relance de la croissance ne se décrète pas, l’option, aujourd’hui annoncée au plus niveau de l’Etat, est de réduire la dépense. Celle-ci représente 57 % du PIB. Pour vraiment diminuer déficit et dette, c’est plusieurs points de PIB d’économie, soit à chaque fois 20 milliards d’euros, qu’il faut trouver. En gros, si on nous parle de 50 milliards d’euros de diminution, c’est peut-être 100 milliards qu’il faut viser. C’est absolument colossal. Les pouvoirs publics peuvent tenter de puiser dans les dépenses sociales. Mais en période de crise elles sont sanctuarisées et mécaniquement appelées à augmenter. Donc il sera très pénible, et politiquement très périlleux, de s’y attaquer. Les pouvoirs publics peuvent aussi s’attaquer aux dépenses des collectivités territoriales. En l’espèce, les masses en jeu, tout en restant considérables, ne sont pas aussi importantes. Mais il est possible, politiquement, d’agir là de façon un peu moins dangereuse. Ce sont donc les collectivités territoriales qui seront dans le collimateur. Au fond, je suis tout de même assez pessimiste sur la capacité de s’accorder sur les nécessaires modérations avant qu’elles ne soient imposées. Je pense tout de même que la RGPP aura été un bien. La logique en était brutale, mais il faut remercier la RGPP d’avoir enclenché le mouvement. On doit pouvoir maintenant continuer à tenter de diminuer la dépense publique en étant plus intelligent. Le paradoxe cruel est que la nécessité de cette baisse concorde avec des demandes de hausse dans de nombreux secteurs…

 

Que penser des annonces récentes sur sur les recompositions de l’administration territoriale ? Quel échelon faudrait-il supprimer ?

Ces affaires, très sensibles, de découpage et d’organisation des territoires, ne font l’objet d’aucune doctrine, d’aucune philosophie. La gestion multicouche, à plusieurs niveaux, de nos politiques, résulte de l’histoire et du bricolage bien plus que de principes rigoureusement mis en œuvre. Et il en va ainsi dans la plupart des pays. C’est assez troublant. On peut citer Solon, Montesquieu, toute la philosophie politique. On trouve tout sur la démocratie et l’équilibre des pouvoirs mais rien sur les territoires et leur organisation. Pour une rationalisation et une diminution, nécessairement empiriques, de la dépense publique, on voit bien qu’il faut rendre l’action publique plus efficace et plus frugale.  Dans la compétition historique des propositions, ce sont aujourd’hui les régions qui sont visées. On nous indique qu’il faudrait en réduire le nombre. Pourquoi pas ? Mais ce n’est certainement pas à hauteur des enjeux. S’il ne faut pas verser dans une quête infinie de l’optimum, il faut surtout une organisation moins dispendieuse et plus adaptée à la réalité de nos existences quotidiennes. Et ce n’est pas neuf. Déjà dans les années 1970, quand j’étudiais à Sciences Po, la question était récurrente. Avec des dilemmes entre proximité des services et économies d’échelle, entre justice et efficacité. Concrètement, c’est au niveau des départements qu’il faut agir. Les régions pourraient intégrer les fonctions départementales qui ne seraient pas prise par des métropoles comme c’est le cas à Lyon. L’ambition serait de faire des régions de vrais poids lourds de l’action publique, avec des budgets vraiment consistants, des missions structurantes et une capacité à attirer de grands entrepreneurs politiques. Les régions, qui ont une trentaine d’années, sont encore adolescentes. Il faut profiter de la dynamique d’affirmation des métropoles pour trouver un équilibre avec elles, et les mener à maturité.

Et les 36 000 communes ?

Dans la compétition des arguments, entre nécessaire volontarisme pour économiser et nécessaire conservation de la proximité, je plaide pour le maintien formel des maires et des mairies. En France, plus d’un adulte sur cent est un élu local. C’est une formidable irrigation démocratique. Dans un monde où les décisions et les politiques semblent de plus en plus s’imposer, de très haut, aux populations, il ne faut pas leur enlever ce qui est proche et identifié. Il faut donc conserver nos communes, tout en transférant plus systématiquement les compétences à l’échelle intercommunale.

 

Dans cette campagne municipale, on entend beaucoup parler de ville durable ou de ville intelligente. Ça veut dire quelque chose ?

Ce sont des modes de vocabulaire. Mais ces modes sont plutôt positives. Pour la ville durable,  fabriquer des villes vertes, c’est en soi positif, même si ça ne résout pas les problèmes environnementaux qui sont mondiaux. Plutôt que pour des économies minuscules dans des écoquartiers, on ferait peut-être mieux d’investir dans de la recherche sur le stockage des énergies qui profiterait au monde entier. Sur la Smart City c’est très bien. Les systèmes d’information peuvent optimiser nos modes de vie en ville, de la gestion de toutes nos consommations, à l’amélioration des circulations. Dans les deux cas, ville verte et ville intelligente, il ne faut pas se flageller. Au contraire ! Les villes françaises sont des vitrines. Nous sommes bons –techniquement et en termes de gestion publique- pour gérer efficacement et écologiquement des villes, pour organiser des délégations et concessions de service public que nous vendons partout. J’estime que la réflexion et les propositions sur les villes, en France, ne doivent pas se produire sur le seul mode culpabilisant du « moins polluer », mais sur le mode gratifiant de notre capacité à concevoir et fournir des modèles (mais aussi des biens et des services) à vocation universelle.

 

 

 

Entretien avec Martin Hirsch, “Une approche résolument globale : le socle de protection sociale”, Regards (En3s), n° 45, 2014, pp. 14-19.

 

Une approche résolument globale : le socle de protection sociale

 

Entretien avec Martin Hirsch

 

Propos recueillis par Julien Damon

 

Haut fonctionnaire, ancien Président d’Emmaüs-France, ancien Haut Commissaire aux Solidarités Actives, Martin Hirsch est le Directeur général de l’AP-HP. Cet entretien a été réalisé en septembre 2013 alors qu’il présidait l’Agence du Service civique. Entre 2010 et 2011 il a participé aux travaux du groupe consultatif mondial sur le « socle de protection sociale » – une initiative très officielle des agences onusiennes. De cette opération il a tiré des observations et enseignements, rassemblés dans un ouvrage (Sécu : objectif monde. Le défi universel de la protection sociale, Stock, 2011). Alors qu’il a publié un nouveau livre sur la pauvreté, en particulier dans le contexte français (Cela devient cher d’être pauvre, Stock, 2013) il revient, dans cet entretien, sur ce socle de protection sociale. Et, plus largement, sur les questions globales de protection sociale.

 

Comment vous êtes-vous retrouvé dans cette aventure du socle de protection sociale ?

L’idée fondamentale de cette mission consistait à produire une analyse rigoureuse et des propositions vigoureuses pour réaliser ce que bien des gens (mêmes parmi les plus volontaristes) considèrent souvent comme une douce utopie : un socle de protection sociale pour l’ensemble de personnes vivant sur la planète. Personnellement, je me suis retrouvé embarqué – d’après ce que l’on m’a expliqué –  comme membre de ce groupe de travail parce qu’à l’OIT ils s’étaient intéressés au RSA. Ils avaient vu qu’une réforme s’était faite en France, sur des thématiques – lutte contre la pauvreté, incitation à l’activité – que l’on trouve dans de nombreux pays. C’est à ce titre que, à l’été 2010, ils m’ont demandé de rejoindre cette commission. Ce n’est pas le gouvernement français qui m’a sollicité.

 

Quel était l’esprit de cette commission ?

Cette commission était très particulière. Elle était essentiellement constituée de responsables politiques. Certes, avec un certain niveau d’expertise. Mais ce n’était pas un groupe de théoriciens. La géostratégie qui a présidé à sa constitution est assez subtile. C’est le premier groupe de travail de ce genre, sur la protection sociale, dans lequel les pays européens sont minoritaires.  J’ai donc travaillé, sous la présidence de Michelle Bachelet, l’ancienne présidente de la République du Chili, aux côtés de l’ancienne ministre du travail de Nouvelle Zélande, de la secrétaire d’État au plan indienne, du ministre du travail sud-africain, de l’ancien ministre des finances turque, de la néerlandaise qui a conçu les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). La caractéristique première de cette dizaine de personnalités est, précisément, de ne pas être uniquement des experts. Par rapport à une commission d’experts, celle-ci avait l’avantage de se situer dans un rôle de plaidoyer politique plutôt que de producteur de rapport technique. D’ailleurs bien plus que le rapport, c’est la dynamique qu’il a enclenché qui compte.

 

 

 

 

Ce rapport a donc été rendu juste avant la réunion du G20, sous présidence française, en octobre 2011. Il a été repris et discuté dans le monde entier. L’idée de socle de protection sociale continue cependant d’intriguer. Quel est le contenu d’un tel socle ?

 

À tort ou à raison nous avons fait le choix de ne pas donner à une telle notion un contenu trop déterminé, trop clair, trop précis. Le parti pris n’a pas été de définir un socle comme en France on définirait un panier de biens ou de services, avec des prestations bien répertoriées. Plutôt que de l’incarner de manière restrictive (un plancher minimal) ou extensive (avec un panier irréaliste de services), nous avons insisté sur le caractère conceptuel du socle. Une telle option peut désarçonner. Je pense cependant que c’est ce choix qui explique la vraie portée du rapport et du mouvement qu’il a suscité. Par socle conceptuel, il faut entendre un ensemble de principes et de grandes visées incarnant une protection sociale intégrée, et pas une diversité de programmes dispersés ou ciblés. Les grands points sont ceux de l’universalité (l’ambition étant bien de couvrir le plus largement possible l’ensemble des populations), de la totalité des risques à couvrir (et non de la compétition, par exemple, entre les retraites et l’eau potable), de la soutenabilité financière des systèmes, de l’accès réel et on pas seulement virtuel aux prestations et garanties. Le principe d’universalité est naturellement le plus exigeant, car il impose de ne pas s’intéresser, d’abord, au détail des catégories. Surtout, ceci invite à refuser de se concentrer, en premier lieu, sur les seuls salariés du secteur formel (qui ne rassemblent souvent que 10 % environ de la population des pays en développement). L’option catégorielle classique consiste à couvrir les veuves des pêcheurs, les ouvriers salariés du bâtiment, les enfants de moins de 5 ans des fonctionnaires, etc. Je pense qu’il faut limiter au maximum ces approches par catégories qui, en réalité, érigent toujours des barrières et des impossibilités. On peut débuter par des catégories d’âge, bien entendu, mais sans prendre en compte la CSP – si j’ose dire – de leurs parents. Pour les retraites, l’idée est la même. Il faut que tout le monde soit couvert, même si au départ avec de très faibles pensions. Il faut débuter par de l’universel, afin de pouvoir monter progressivement en niveau de protection. Ce principe d’universalité consiste aussi à ne pas se féliciter d’un taux de couverture apparent  à 100 %. Si 10 % de la population ont accès à un bon centre hospitalier et 90 % sont condamnés à des dispensaires sans personnels ni équipements, ce n’est pas bon. Je pense, au-delà des chiffres, qu’un système fonctionne vraiment quand le ministre, quand il se fait soigner, croise sa femme de ménage.

 

Socle de principes et non de programmes, comment a-t-il été vendu dans les différents pays ?

 

Ni plancher strictement défini, ni plafond à ne pas dépasser, le socle permet d’être compris dans les différentes parties du monde. Sans discussions infinies sur les paramètres et les niveaux, il est audible, dans les pays aisés qui pourraient être hostiles à l’idée d’un seul plancher et d’une perspective de nivellement vers ce socle de bas niveau. Il est également tenable dans les pays pauvres qui peuvent y voir largement autre chose qu’une ruse des pays riches pour leur imposer une augmentation du coût du travail, plombant leur compétitivité. Disposer d’un socle conceptuel est peut-être, sur le papier, moins valable que d’avoir une mallette de programmes de prêt-à-mettre-en-œuvre. C’est, en tout cas, une manière de communiquer efficacement auprès des pays, sur des principes qui ne vont pas de soi et qui sont, en réalité, appliqués à peu près nulle part. On peut ainsi parler aux Américains et leur indiquer qu’ils ne sont pas au niveau du socle, alors qu’ils dépensent environ 14 %  de leur PIB dans le système de santé. On peut parler aussi ainsi aux Français, qui avec un tiers de PIB affecté aux dépenses sociales, ne sont pas non plus forcément au socle, en matière de pauvreté et de recours aux prestations par exemple. Mais on peut parler également aux Rwandais en leur disant que le socle leur est accessible, sans leur faire peur avec des niveaux considérables de dépenses et en leur montrant que c’est peut-être plus l’orientation que le volume de la dépense qui permet d’atteindre le socle.

 

Comment les diverses institutions internationales ont-elles saisi le socle ?

 

J’ai, tout d’abord, découvert à l’occasion de ce rapport qu’il existait, avec la galaxie des institutions internationales, une sorte de gouvernement du monde. Je m’explique. Si ce rapport a été remis sur la table du G20, ceci afin de profiter d’un calendrier propice, il résultait d’une commande du Secrétaire général de l’ONU. Mais pas uniquement pour l’ONU. C’est pour un conseil – les anglo-saxons disent un board – des grandes institutions onusiennes, conseil qui se réunit deux fois l’an, et où l’on trouve les directeurs généraux ou secrétaires généraux de l’OMC, de l’ONU, de l’OMS, de l’OIT, etc. Sur le fond, je dirais qu’une originalité de ce rapport Bachelet est de s’écarter de tout ce qui s’écrivait auparavant en cherchant à ne verser ni dans la transposition ni, plus largement, dans la normalisation. Dans la mécanique, les institutions qui ont été les plus impliquées et les plus présentes sont l’OIT et l’OMS. Le FMI a observé qu’il s’agissait de la première occasion de discussions, conférences et conclusions communes entre le Fonds et l’OIT. La Banque mondiale, à ma connaissance, n’a pas suivi au départ de façon très étroite l’élaboration autour du socle. Il faut dire que ce n’est pas simple. Dans les pays du Sud que nous visitions, il nous était souvent rétorqué que nos propos étaient bien beaux mais que dans la semaine qui suivrait notre passage Banque mondiale et FMI allaient suivre et demander des diminutions de dépenses publiques. Pour autant j’observe maintenant que la Banque mondiale a intégré le socle dans sa stratégie (dont on doit avoir à l’esprit qu’elle consiste à éradiquer la pauvreté). Du côté de l’OMS, qui fonctionnait essentiellement par une diversité de programmes (dans le domaine de la vaccination par exemple), l’assurance maladie universelle est devenue l’une de ses priorités.  Je note bien des progrès dans la sphère internationale, même du côté du FMI qui en tient compte. Mais je tiens à préciser que c’est à l’échelle de chacun des pays que le socle fait l’objet d’interprétations, de discussions, d’expérimentations.

 

Dans votre ouvrage Sécu : objectif monde vous proposez des objectifs plus précis. Pourquoi ?

 

Dans l’ouvrage je rappelle d’abord un constat de notre rapport : largement plus de 75 % des êtres humains n’ont pas accès à une protection sociale digne de ce nom. Je propose donc que, dans la suite des OMD (qui courent pour 2000-2015, et qui sont en cours de révision), le communauté internationale se fixe un objectif de 75 % de la population mondiale convenablement couverte d’ici 2030. Toujours dans cette logique d’objectifs chiffrés, je précise dans le livre (ce qui n’est pas forcément un engagement de la commission) qu’un minimum de 5 % d’un PIB national dédiés aux dépenses sociales nationales pourrait relever d’une norme. Au-delà des chiffres précis, c’est la logique qui compte. D’abord pour dédramatiser : on peut partir de bas et ne pas être très loin, en fait, des objectifs. Ne pas imposer des objectifs irréalistes est fondamental. Se donner des ambitions volontaristes aussi. Sur les 5 % de PIB dans le social, pour bien des pays même très pauvres il suffit d’un rapide tour d’horizon des finances publiques pour s’apercevoir que cet ordre de grandeur n’a rien d’inatteignable. D’abord si on le compare avec d’autres dépenses, militaires par exemple, ou bien si on le rapporte au niveau de la corruption. Au sujet de ces objectifs chiffrés, j’ai aussi à l’esprit des analyses OMS qui estiment qu’à partir du moment où l’on affecte 15 % de ses dépenses publiques (attention, ce n’est pas le PIB) à la santé, en général, on se trouve à des niveaux de couverture très valables.

 

Dans votre ouvrage vous soulignez fermement que la lutte contre la corruption permettrait d’avancer puissamment.

 

C’est, en effet, un levier. Mais c’est pour, une nouvelle fois, d’abord souligner des ordres de grandeur. Il faut lutter contre la corruption, pour de multiples raisons. Cependant, la comparaison avec les chiffres de la corruption a un objectif d’abord didactique. J’utilise ce rapprochement car on entend assez souvent dire, quand on démarre sur ce sujet, que les pays pauvres n’auraient pas de capacités économiques suffisantes pour sécréter suffisamment de ressources dans le développement sanitaire et social. Quand on regarde ce que seraient les ressources nécessaires et quand on lit ce que sont les avoirs d’un Ben Ali ou d’un Kadhafi on tombe sur des sommes équivalentes. Je pense que les pays pauvres et mal dirigés génèrent, même s’ils les soustraient sur des voies dérivées, des ressources importantes, probablement équivalentes à ce qui serait nécessaire pour l’atteinte du socle. Je renforce ce raisonnement en constatant que la corruption a été un motif des révolutions récentes. Maintenant, ce qu’il faut, c’est changer de RIB. Pour passer des clans corrompus, mais vers des caisses de protection sociale. L’idée est simple : la soutenabilité financière de la protection sociale n’est pas un horizon inatteignable, loin de là, très loin de là. L’avantage de cette démonstration, par l’intermédiaire de la corruption, est également de signaler que les protections sociales nationales dans les pays pauvres ne sont pas nécessairement financées, pour leur fonctionnement, par l’aide au développement.

 

Dans votre analyse de la diversité de la protection sociale, à l’échelle globale, vous soulignez « d’immenses différences, d’étranges ressemblances ». À quoi faites-vous référence ?

 

Mettre en évidence les différences est aisé. Mettre au jour des ressemblances a toute son importance. On en trouve sur tous les sujets et sur tous les risques. Bien entendu, dans tous les domaines, les proportions et volumes ne sont jamais les mêmes entre pays riches et pays pauvres. En revanche, sur le plan de la philosophie et de l’organisation de la protection sociale nous vivons dans un monde de ressemblance et de convergence.  Le sujet du travail au noir en France ça s’appelle secteur informel/secteur formel dans les autres pays. Les questions des restes à charge ou du tiers-payant, très présentes et débattues dans l’hexagone, sont formulées, avec d’autres mots mais en des termes très proches, partout ailleurs. Les effets inflationnistes et déresponsabilisants de certaines prestations sont partout l’objet d’expertises et de controverses. Le thème des liens entre revenus du travail et revenus de solidarité est abordé à peu près partout. On peut parler du RSA dans tous les pays, y compris en RSA (Republic of South Africa). Au-delà du jeu de mot, vous trouvez en Afrique du Sud des responsables actuellement très embarrassés, non par la mise en place d’un revenu minimum pour les actifs, mais par la création d’un minimum vieillesse. Ils observent, dans un pays à très haut taux de chômage, un effet désincitatif pour les jeunes. Les personnes âgées disposent de quelques rands par cette nouvelle prestation, mais comme on vit en famille ceci désincite les jeunes à travailler. La leçon générale est qu’un système public individualisé se confronte, dans ce contexte, à une organisation sociale très familialisée. Une autre grande ressemblance, dans l’ensemble des mécanismes de prestations, relève des Transferts Monétaires Conditionnels (TMC), qui s’étendent partout dans le monde, et des Allocations familiales à la française. Les TMC, liant service de prestations familiales et contreparties des parents et des enfants, sont progressivement devenus un des principaux instruments de politique sociale du monde en développement. Outils de lutte contre la pauvreté et d’investissement dans le capital humain, les TMC (en anglais CCT pour Conditional Cash Transfer) ont un double objectif. Il s’agit à la fois de réduire, dans le court terme, la pauvreté infantile et, dans le moyen terme, d’augmenter l’implication des parents auprès de leurs enfants. C’est ce qui a présidé à la création  des Allocations familiales en France il y a plusieurs décennies. Une autre problématique universelle est tout à fait fascinante. C’est celle des déserts médicaux. On en trouve dans la Sarthe comme dans l’ensemble des zones rurales africaines, avec des vases communicants à l’échelle de la planète. Il y aurait, par exemple, davantage d’infirmières gambiennes à Washington qu’en Gambie. Plus généralement, sur cette affaire de comparaisons des mécanismes et d’identification des ressemblances, ce qui importe c’est de voir que tous les débats que nous avons dans un système opulent et craquant, avec son côté étouffant, on le retrouve dans les systèmes naissants.

 

Les pays riches sont-ils seulement des donneurs de leçon ?

 

Je crois qu’il est impossible de vendre nos systèmes tels qu’ils sont. J’ai une conviction, c’est qu’il est possible de dire ce qui a marché et ce qui n’a pas fonctionné. Le sujet n’est pas de souligner les obstacles rencontrés aujourd’hui, mais les obstacles mis en lumière et les solutions mises en œuvre entre 1890 et 2013. Pour des pays qui sont dans un état qui correspond, en matière de protection sociale, à celui de pays riches comme la France au milieu du vingtième siècle, il est extrêmement important d’emprunter les raccourcis qui permettront de ne pas mettre un siècle mais seulement quelques années. En la matière les TIC constituent maintenant des moyens considérables pour gagner des décennies. À un point fantastique. Parce qu’elles évitent tous nos empilements bureaucratiques. Les TIC constituent, de surcroît, une arme anticorruption  géniale. Sans donner de leçon, mais en avançant une idée, je conseillerais de décentraliser tout ce qui est possible en ce qui concerne l’accès et l’offre de services, mais de totalement centraliser, dans une seule caisse, les prestations. Ceci permet d’aller plus vite et plus fort, sans intermédiaire. Si les pays riches ne doivent bien entendu pas se poser en donneurs de leçons, ils doivent s’imposer comme donneurs d’idées. Symétriquement, il faut considérer les pays pauvres comme capables de nous apprendre. La généralisation du téléphone portable et son utilisation en termes de bancarisation et de gestion au quotidien de la protection sociale peuvent laisser rêveurs les experts et opérateurs des pays riches. Nous avons probablement du retard… Mais ce retard peut-être comblé par les performances et l’inventivité. Je crois que la protection sociale à la française, avec ses vertus et ses défauts, devrait être un élément plus éminent de notre soft power, de notre diplomatie d’influence.  À l’horizon 2025 je pense même que nous devrions nous fixer l’objectif d’être le premier pays exportateur de protection sociale !

 

Peut-on être optimiste pour l’avenir ?

 

Le chemin très favorable qui a été fait ces dernières années, en réduisant par deux l’extrême pauvreté dans le monde, va être fait dans l’autre sens si ne se développe pas vraiment une protection sociale de qualité. Les inerties démographiques nourrissent un vieillissement qui ne touche pas que l’occident. Les pays pauvres, et même les émergents puissants, sont affectés. Or le vieillissement a pour première conséquence une augmentation de la population inactive. Le stock grandissant de personnes âgées est aussi une forte réserve potentielle d’extension de la pauvreté. Il est, dès lors, absolument nécessaire de renforcer la protection sociale. À défaut, beaucoup de progrès, même s’ils sont incomplets, qui ont accompagné les OMD, vont s’annuler. J’observe, sur le plan positif, que nombre de pays ont maintenant les moyens et la volonté d’investir plus dans le social. Si on prend le cas de la Chine, ce géant a constitué des fonds d’Etat. Mais sans les brancher sur des pensions. Les Chinois ont créé une sorte de gigantesque fonds de réserve qui pourrait devenir un fond de réserve des retraites. Il faut maintenant qu’ils développent le système de pensions qui va avec. L’observation générale est que ces pays ne doivent pas développer la protection sociale pour respecter les droits de l’homme et des conventions de l’OIT, ou pour faire plaisir à l’Union européenne. Ils y ont, tout simplement, intérêt. C’est plus simple, et plus performant. Et je pense qu’ils en ont conscience et que l’élaboration du socle les y a aidé. Il en va certes, avec la protection sociale, de grands principes. Mais il ne s’agit pas, si l’on veut être concrets, de mots de grands esprits et encore moins de philanthropie. C’est un instrument indispensable pour que la croissance soit durable, car les inégalités sont facteurs d’instabilité et que la mise en place de système de protection sociale est le moyen le plus rapide pour les réduire. À ce titre, le socle de protection sociale doit se concevoir, partout, chez les riches comme chez les pauvres, comme un instrument, adapté aux spécificités, besoins et systèmes nationaux, de prospérité et non comme un fardeau à porter.

 

 

« La fin programmée des classes moyennes», Les Échos, 28 février 2014

L’

 

Les perspectives sont grises pour les classes moyennes des pays riches. Aux Etats-Unis, l’économiste Tyler Cowen prévoit leur extinction en raison des conséquences de la révolution numérique. Au Royaume-Uni, le journaliste David Boyle annonce, mais de façon peut-être un rien prématurée, leur décès.

 

Extinction américaine

La situation des classes moyennes américaines, comprimées entre des riches plus riches et plus nombreux et des pauvres un peu moins pauvres mais eux-aussi plus nombreux, n’est pas bonne. Et elle va, selon Tyler Cowen, empirer. Sa thèse centrale porte sur la polarisation. Des gagnants (entre 10 et 15 % de la population), qui savent faire fructifier le numérique, vont prospérer et vivre de façon captivante. Les perdants, remplaçables par les machines intelligentes, devenus inutiles et/ou dépossédés de toute initiative, vont voir leurs revenus stagner ou baisser. En état de subordination intégrale, ils passeront une partie de leur temps sous contrôle total (des machines comme des consommateurs), et l’autre en abrutissements vidéos. Pour Cowen, effritement des classes moyennes et croissance des inégalités, dans un pays vieillissant, ne conduiront pas à l’émeute, mais à l’abêtissement. Au fond, la perspective n’est pas neuve. Il s’agit de l’annonce récurrente des catastrophes sociales à attendre du progrès technique, ici automatisation et robotisation poussées à leurs plus hauts niveaux. Selon Cowen, la fracture numérique va dégénérer en fracturation sociale, avec une intelligence artificielle excluant les plus faibles intellectuellement. Il au moins autant s’agir de marketing et de design que d’algorithmes. Confrontés à une diminution des revenus moyens, les Américains vont demander des produits et services de plus faible qualité, tout en réclamant des programmes sociaux plus réduits. La population, plus âgée et moins aisée, va aller vivre, télétravailler et être télé-formée dans des territoires périurbains moins équipés, mais moins coûteux. La classe moyenne typiquement américaine sera conduite à une frugalité forcée. Le lecteur appréciera, ou non, ces pages sur l’université comme bureaucratie, qui risque d’être balayée par l’enseignement à distance, ou encore ces développements sur la science (naturelle ou économique) qui fera du chercheur un expert d’analyse de données plutôt qu’un théoricien perdu dans ses idées. Il n’en reste pas moins, pour tous, un livre captivant, nourri de chiffres solides comme de références de science fiction (Minority Report, Gattaca, Star Trek). L’ensemble fait un peu penser à Hanna Arendt (que Cowen ne cite pas) quand elle s’interrogeait sur l’avenir de sociétés de travailleurs sans travail. Avec une perspective, ici, qui n’est pas la révolte ni l’apathie, mais la défection et l’hébétude.

 

Disparition britannique

David Boyle, moins convainquant, est un tout petit peu moins pessimiste. S’il signe l’acte de décès des classes moyennes britanniques, il estime que galvanisées (sans que l’on sache trop par quoi), elles pourraient se relever. L’essayiste ne s’engage pas dans de longues considérations méthodologiques sur les caractéristiques de cette catégorie sociale. La plupart des gens, entre les très riches et les pauvres, estimant faire partie des classes moyennes, il s’agit par construction d’un sujet absolument central. La description de leur décrépitude et de leurs inquiétudes a des accents presque français : difficultés objectives à devenir propriétaire en raison de l’inflation de l’immobilier, craintes pour l’avenir des enfants, limitation des salaires moyens, angoisses quant aux retraites et plus généralement quant à l’avenir. David Boyle décrit la « scène du crime ». Il relève, comme un détective (qui se dit, naturellement, issu de la classe moyenne) des indices : la désadaptation du système éducatif, la polarisation du marché du travail (même si à un point plus faible qu’aux Etats-Unis), l’escalade des prix immobiliers. Sans désigner un coupable unique, il accuse vivement les politiciens (Margaret Thatcher, Tony Blair) et les banquiers. De cette vision, qui peut être critiquée, entre autres, comme trop londonienne (comme on critique des visions trop parisiennes), on doit retenir que le lamento sur les classes moyennes n’a rien d’uniquement hexagonal.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tyler Cowen, Average Is Ove.: Powering America Beyond the Age of the Great Stagnation, Dutton, 2013, 290 pages.

 

 

David Boyle, Broke. Who Killed the Middle Classes?, Fourth Estate, 2013, 352 pages.

 

 

 

« Supprimer le SFT… », Actualités Sociales Hebdomadaires, n° 2849, 28 février 2014.

Supprimer le supplément familial de traitement

 

 

 

Il paraît que l’on cherche des économies en matière de dépense publique. En voici une. Le supplément familial de traitement (connu sous le sigle SFT ou sous l’abréviation « Sup’ Fatte ») est un « avantage salarial » (c’est le Conseil d’État qui le dit) des fonctionnaires et agents contractuels du secteur public. En fonction du nombre de leurs enfants, ils perçoivent en complément de leur traitement ce SFT. Celui-ci ne relève pas, en termes juridiques de la politique familiale, mais de la rémunération des fonctionnaires. Il est d’ailleurs imposable, alors que ce n’est pas le cas des prestations familiales.

 

En termes de dépense publique, si on prend les différents SFT des trois fonctions publiques, mais également les SFT qui existent dans certains autres corps publics ou parapublics (entreprises publiques, corps consulaires), la dépense annuelle est de 2 milliards d’euros. C’est un montant très important dont on parle peu, à rapporter aux allocations familiales (qui, elles, représentent 16 milliards d’euros). Les allocations familiales sont versées à tout le monde, aux fonctionnaires comme aux salariés du privés ou aux indépendants. À la différence des allocations familiales, le SFT commence au premier enfant. Différence majeure : le SFT est proportionnel au salaire. Plus le traitement de base est élevé plus le supplément familial est important. Cette logique – que l’on retrouve avec le mécanisme fiscal du quotient familial –  est éminemment discutable et disputée.

 

Le SFT fait l’objet de plusieurs scénarios, souvent complémentaires, de réforme. Une première option serait de supprimer le SFT au premier enfant (qui est d’un montant forfaitaire ridicule). Une deuxième option consisterait à forfaitiser le montant du SFT pour tous les enfants, par exemple 30 ou 40 euros par enfant. Une autre option encore serait de proposer aux bénéficiaires de choisir entre le bénéfice des  allocations familiales et celui du SFT. Cette idée consiste explicitement à intégrer le SFT dans le périmètre de la politique familiale. Elle revient aussi à des fondamentaux. Car si les racines du SFT sont antérieures à celles des allocations familiales, la coexistence des deux mécanismes est assurément contestable. Depuis que les allocations familiales ont été généralisées aux fonctionnaires, il n’est pas forcément logique de conserver un système particulier supplémentaire pour les agents publics. Une dernière option tiendrait dans la suppression de cet avantage salarial familial. Plusieurs raisons plaident pour cette voie radicale : nécessité d’économies ; souci de plus grande égalité entre privé et public ; possibilité d’agir enfin en matière de politique familiale, par une voie certes relativement détournée.

 

Il ne s’agit pas d’être brutal. Une disparition pure et simple du SFT, rayé d’un trait de plume, n’est ni possible politiquement, ni souhaitable en termes de justice. Plusieurs points méritent d’être abordé. Il est, d’abord, certaines catégories des personnels de l’Etat, les militaires en particulier, qui vivent des sujétions et obligations familiales particulières. Ils pourraient légitimement continuer à bénéficier de ce SFT. C’est pour les personnels civils que la légitimité de la dépense se pose. Pour être réaliste, la réforme ne peut se faire que progressivement. Il y a deux méthodes pour cela. La première, la plus hypocrite, consiste à forfaitiser le montant de ce supplément puis à le geler (ce qui devient commun pour les agents publics). En une vingtaine d’années il perd toute consistance. Une autre méthode consiste à intégrer directement cet avantage, pour les personnes le touchant aujourd’hui, dans le traitement, par des points d’indice correspondant au prorata du temps passé avec véritable charge d’enfants. Et pour ceux qui entrent dans une fonction publique, il n’y a plus cet avantage. En une vingtaine d’années le dispositif s’éteint également.

 

On entend déjà les multiples critiques s’élever. Ajoutons donc deux arguments. Le premier tient de l’impossibilité de gérer convenablement le système. En théorie, dans un couple, il est impossible de cumuler deux SFT. Sans que ceci relève sciemment de la fraude, il est probable, ceci en raison des décompositions et recompositions familiales, que l’obligation de non cumul ne soit pas totalement respectée (pour le dire vite). Le deuxième argument porte sur la logique d’une diminution des dépenses. Si économies, il doit y avoir, elles peuvent être acceptées condition de redéploiements partiels. Ainsi, une partie des économies sur le SFT pourraient être basculées vers des dépenses dont tout le monde (fonctionnaire ou non) peut bénéficier : des investissements dans les crèches par exemple.

 

 

« Politiques familiales et allocations familiales : traits et évolutions », Revue de droit sanitaire et social, n° 6, 2013, pp. 987-997.

 

Politiques familiales et allocations familiales

Traits et évolutions

 

Julien Damon

Professeur associé à Sciences Po (Master Urbanisme)

www.eclairs.fr

 

L’essentiel

Les politiques familiales campent en bonne place au sein de l’édifice français de protection sociale. En leur cœur historique se trouvent les allocations familiales, cette prestation souvent confondue avec l’ensemble des prestations familiales. Les politiques familiales à la française se distinguent par des traits spécifiques : haut niveau de dépense, institutionnalisation poussée, diversité des instruments, centration sur les problématiques de fécondité, gouvernance éclatée. Dans ce panorama, qui est affecté par les évolutions familiales, les allocations familiales n’ont plus la place qu’elles ont pu occuper. Régulièrement discutées, notamment pour être modulées en fonction des ressources des parents, elles sont, de fait, concurrencées par d’autres priorités. Il en va notamment ainsi de l’accueil de la petite enfance, un domaine d’intervention publique qui prend toujours davantage d’importance.

                                              

Mots-clés : Politique familiale * Allocations familiales * Petite enfance * Sécurité sociale * Prestations * Investissement social

 

L’ensemble institutionnel et financier constitué par les politiques familiales ne dispose pas, en France, et a fortiori dans le contexte international, de délimitation organique indiscutable. L’expression est une facilité de langage destinée à rassembler des dispositifs nés à diverses époques, conçus avec des visées variées, appuyés sur des conceptions différentes et qui désignent désormais un mécanisme socio-fiscal plus ou moins consistant selon les pays.

 

Concrètement, les politiques familiales sont des programmes publics qui identifient les familles comme cibles d’actions mises en œuvre pour modifier les ressources des ménages, la vie quotidienne des enfants et des parents, les équilibres domestiques, la dynamique démographique d’un pays, voire les structures familiales elles-mêmes.

 

La France tient la famille en haute considération symbolique, politique et économique. Les politiques familiales françaises sont très denses (ne serait-ce que sur un plan financier), expressément formulées (même si incarnées par un assortiment composite d’institutions et de prestations), soutenues, dans leur principe général, par toutes les formations politiques. Elles bénéficient d’un regard positif, aussi bien à l’échelon national qu’à l’étranger, en raison d’un niveau de fécondité relativement élevé au sein des économies avancées (même si le lien entre dépenses de politique familiale et niveau de fécondité peut être discuté).

 

Dans cette contribution, on s’intéressera, d’abord, à ce qui fait la diversité et le pluriel des politiques familiales. On mettra, ensuite, en évidence dix spécificités des politiques familiales en France. Enfin, on montrera combien les allocations familiales sont aujourd’hui concurrencées, en faits et en idées, par d’autres priorités, dont l’accueil de la petite enfance.

 

Le pluriel des politiques familiales

 

Il importe de noter combien l’année 2013 aura été marquée par une puissante mobilisation contre le projet de « mariage pour tous ». Les échanges et polémiques autour du mariage homosexuel ont certainement ravivé les feux de controverses qui, avec le temps, avaient été apaisées. Le thème de la famille qui depuis le début des années 2000 faisait globalement consensus est, à nouveau, disputé. Il est bien tôt pour savoir ce que seront les conséquences des clivages et fractures qui se sont (ré)ouvertes. Mais ces évènements, dans la rue comme dans le droit, n’enlèvent probablement rien à un constat général, celui de l’acceptation du pluriel pour les politiques familiales comme, à moindre raison peut-être, pour les formes familiales. Le pluriel est de rigueur pour les politiques familiales françaises car il signe l’évolution même de ce pan de l’intervention publique et de la conception sous-jacente de la famille. Alors qu’originellement, la politique familiale portait sur la famille, ce sont désormais les familles qui sont concernées. Il n’y a pas seulement là un jeu, au fond assez classique, de mots et d’écriture. Le pluriel, célébré par certains, regretté par d’autres, est largement accepté. Significativement, la codification du droit est passée, dans les années 2000, d’un Code de la famille et de l’aide sociale à un Code de l’action sociale et des familles[1].

 

En France, la famille est depuis très longtemps envisagée comme une institution intermédiaire, cruciale, à la charnière des domaines public et privé. Aussi, depuis la fin du XIXe siècle, les interventions sociales en direction spécifique de la famille, et ce jusqu’aux années 1960, se sont-elles surtout intéressées à une forme particulière de famille : celle du père employé et de son épouse au foyer pour élever leurs enfants. Désormais, la palette des prestations, dispositifs et établissements sociaux cherche à s’adapter à la diversification des structures familiales[2].

 

Le pluriel, sur le plan de l’action publique, se justifie plus encore si l’on considère les politiques familiales au niveau international[3]. Il n’existe pas dans tous les pays de l’Union européenne et de l’OCDE une politique familiale cohérente et explicite. L’expression, d’ailleurs, n’a dans certains pays ni traduction possible ni grand sens. Et ils n’ont pas tous un département ministériel pour la famille, ni même une structure administrative dédiée. Néanmoins, on trouve partout un cadre juridique et des moyens pour réguler la vie privée (mariage, héritage, etc.), réduire les inégalités entre ménages avec et sans enfants et faciliter le quotidien des familles. Les options divergent sur les formes, le contenu et l’étendue des actions. Les politiques familiales diffèrent grandement selon la distribution des responsabilités et des obligations à l’égard des membres de la famille, entre les pouvoirs publics, les familles elles-mêmes, le marché et la société civile (églises, associations).

 

Tous les gouvernements n’identifient pas explicitement la famille comme cible. Dans les pays du Sud de l’Europe, et plus largement dans les pays de tradition catholique, il s’agit d’intervenir en direction de la famille. Mais dans les pays du Nord, majoritairement protestants, les prestations correspondent plutôt à des droits dirigés individuellement vers les enfants.

 

Qu’il y ait ou non une politique explicitement familiale, on trouve désormais dans tous les pays, au moins dans l’Union européenne, des mesures et programmes développés autour de trois grands types d’objectifs : la redistribution des revenus ; le soutien à la natalité ; la promotion de l’égalité entre hommes et femmes.

 

Certains États poursuivent simultanément les trois objectifs ; d’autres se concentrent sur un seul d’entre eux. Avec le temps et les événements, l’objectif principal peut évoluer. La Belgique et la France ont historiquement développé une politique familiale à visée nataliste. L’Italie, le Portugal et l’Espagne, après leur accès à la démocratie, se sont au contraire longtemps refusé à investir expressément en ce sens, associant cette démarche à leur passé totalitaire et patriarcal. Dans les pays d’Europe centrale et orientale qui ont rejoint l’Union européenne en 2004, les problèmes de déclin démographique ont justifié la promotion de mesures familiales. Pour autant, dans ces pays qui ont fait l’expérience d’une conception de la famille annexée à l’État, l’aversion à l’intervention étatique dans l’espace privé peut être forte. Il en va de même, en dehors de l’Europe, dans des pays comme le Japon ou la Corée du Sud, frappés par de très faibles niveaux de fécondité et marqués par des conceptions très traditionnelles des rôles masculin et féminin, n’appelant pas de politique publique (ou seulement résiduelle).

 

Dans les pays scandinaves et en France, la politique familiale est hautement structurée et légitimée. À l’inverse, au Sud et à l’Est, les mesures renvoyant à la politique familiale sont souvent hésitantes, sans cohérence et parfois contestées. Entre ces deux pôles, on trouve des pays, comme l’Allemagne et le Royaume-Uni, où la rhétorique pro-familiale est désormais très présente, mais où les acteurs politiques demeurent souvent réticents à l’idée d’intervenir dans la vie privée. Dans le cas anglais, les très hauts niveaux de pauvreté chez les enfants ont conduit les gouvernements à investir massivement à partir de la fin des années 1990 dans le soutien aux familles défavorisées, en se fixant même l’objectif ambitieux d’éradiquer la pauvreté infantile d’ici 2020. En Allemagne, ce sont les préoccupations démographiques qui ont amené les pouvoirs publics à mettre en place des mesures visant à aider les femmes à mieux concilier désir d’enfant et aspirations professionnelles. Il est même prévu, depuis 2013, que tous les enfants allemands disposent d’un droit personnel – à faire valoir – pour un mode de garde.

 

Les législations nationales reflètent des particularités historiques, philosophiques et religieuses. Il en ressort des normes juridiques comprenant des dispositions très variées pour ce qui relève des droits et devoirs respectifs des conjoints, de l’autorité parentale, ou encore des obligations réciproques des membres de la famille.

 

Les différences en matière de montants de règles d’attribution des prestations familiales illustrent cette diversité dans le domaine social. On trouve des points communs dans la mesure où pour déterminer le niveau des prestations, le rang de l’enfant dans la fratrie, le nombre des enfants et leur âge sont très généralement pris en considération. Les paramètres sont cependant disparates. En Autriche, en Belgique, au Danemark, en France, au Luxembourg, aux Pays-Bas et au Portugal, les prestations augmentent avec l’âge de l’enfant. L’âge limite pour le service des prestations familiales est de 16 ans en Irlande, au Portugal, en Suède et au Royaume-Uni, de 17 ans aux Pays-Bas, de 20 ans en France, et 18 ans ailleurs[4].

 

Les logiques, l’organisation et les instruments des politiques familiales se composent à partir d’un ensemble d’outils que n’utilisent pas tous les pays (prestations sociales, équipements, allégements fiscaux, congés parentaux, etc.). Les  États mettent plus ou moins l’accent sur des prestations monétaires ou sur des équipements et services. La France, en particulier pour ce qui concerne l’accueil des petits enfants, se situe parmi les pays qui privilégient les prestations en espèces par rapport aux prestations en nature (services et équipements). Pour la seule branche famille de la Sécurité sociale, 95 % des dépenses sont constituées de dépenses directes vers la famille, 5 % sont consacrées au financement des équipements et des services.

 

Les clivages sont également prononcés pour ce qui relève des prestations sous condition de ressources. Les pays d’Europe du Nord à tradition universaliste s’opposent au Royaume-Uni où la majorité des prestations familiales sont sous condition de ressources. Autre dissemblance, le montant des prestations varie de 1 à 15, entre les pays les plus généreux, comme le Luxembourg, et les pays du Sud qui accordent les allocations les plus faibles.

 

Tous ces contrastes relatifs aux montants et à l’organisation des dépenses en direction des familles ne s’expliquent pas simplement par l’histoire, la prégnance des problèmes démographiques ou le niveau de richesse des pays. Ils reflètent aussi les choix et la volonté politiques des gouvernements[5].

 

Dix spécificités des politiques familiales en France

 

Après le balayage de la diversité des politiques familiales, on peut mettre en lumière dix spécificités françaises. Cet exercice permet de recenser certains traits qui distinguent totalement la France (comme le fait d’être le seul pays dans l’UE à ne pas servir d’allocations familiales au premier enfant), et d’autres traits qui sont tout simplement plus prononcés que dans la plupart des autres pays (comme l’adhésion même de la population à l’idée qu’il faut soutenir les familles).

1. Dans le concert international, la France se distingue d’abord par l’ampleur de son investissement dans les politiques familiales. Si les nomenclatures et paramètres peuvent être longuement discutés, les comparaisons établies par l’OCDE sont claires : la dépense publique, rapportée au PIB, compte parmi les importante, avec près de 4 % du PIB affectés, en France, à la politique familiale[6]. Si l’on veut être plus précis, il faut indiquer qu’en 2007, il en allait très clairement ainsi dans la zone OCDE, si l’on prend en compte les dépenses publiques de politique familiale, rapportées au PIB, sous les trois formes des avantages fiscaux, des services et des prestations monétaires. En 2009, toujours avec la même source OCDE, il n’en allait plus exactement de même. La France était, dans le palmarès OCDE de la dépense de politique familiale, en quatrième position. Elle se situait notamment derrière le Royaume-Uni et l’Irlande. Ces deux pays, de tradition dite libérale pour ce qui concerne la protection sociale, ont beaucoup investi pour lutter contre la pauvreté infantile.

 

2. Une palette très développée d’instruments (prestations, fiscalité, travail social, etc.) autorise des interventions universelles ouvertes à tous (les allocations familiales), des prestations contributives (notamment pour les personnes ayant travaillé ou exerçant actuellement une activité – c’est le cas de la prestation d’accueil du jeune enfant), et des mesures ciblées (avec des barèmes tenant compte de la structure familiale dans le cas des minima sociaux). Parmi ces instruments, la France se singularise, entre autres, par l’importance accordée au mécanisme du quotient familial, visant à tenir compte de la taille du foyer pour le calcul de l’impôt sur le revenu. Le montant de cette dépense fiscale – très discutée sur le plan des principes, notamment en qu’elle favoriserait les plus aisés – est de l’ordre de 0,6 point de PIB[7].

 

3. La politique familiale à la française – qui conserve parfois ce singulier de grandeur – présente un haut degré de structuration et d’identification dans l’architecture administrative, avec, de surcroît, l’institutionnalisation d’opérateurs particuliers : les associations familiales fédérées au sein de l’Union nationale des associations familiales (UNAF). Ces associations ont un rôle d’opérateurs mais aussi une fonction reconnue par le législateur de représentation des intérêts familiaux. Aucun autre pays n’a institué une représentation de ce type avec une telle force.

 

4. Les politiques familiales bénéficient, en France, d’un fort consensus politique quant à la légitimité des interventions, même si la direction des réformes à entreprendre soulève toujours des polémiques. La politique familiale, dans son essence, fait bien consensus, au moins compromis. Mais dès qu’il s’agit des périmètres financiers, et, surtout, des priorités, les choses deviennent plus discutées. Soumise à des attentes et des objectifs à certains égards contradictoires, hésitant entre politique dite familiale et politique dite sociale, oscillant entre politiques des revenus, de l’emploi, du handicap, du logement, de lutte contre les exclusions, les éléments qui composent les politiques familiales font, depuis longtemps, l’objet d’âpres affrontements. Gauche et droite, conservateurs et progressistes des deux camps, ne s’affrontent plus véritablement sur la légitimité et les fondements des politiques familiales, mais sur leurs curseurs, leurs paramètres et leurs moyens. En témoignent l’âpreté et l’importance des débats, en 2012 et 2013, autour certes du mariage pour tous, mais aussi autour du niveau du plafond du quotient familial.

 

5. Traditionnellement, les politiques familiales françaises se concentrent sur les familles nombreuses (par la progressivité des prestations sociales et du quotient familial). Plus le nombre d’enfants est important, plus les mécanismes sont favorables. L’orientation est clairement, depuis l’origine, nataliste. L’illustration criante est celles des allocations familiales : rien au premier enfant, environ 130 euros par mois au deuxième, environ 300 au troisième. D’autres pays font ce choix de la progressivité ou de la prime selon le nombre d’enfants. La France est, rappelons-le, le seul  État membre de l’UE à ne pas verser d’allocations familiales au premier enfant[8].

 

6. La gouvernance des politiques familiales apparaît très éclatée entre de multiples opérateurs[9]. Classiquement, la branche famille de la Sécurité sociale (les caisses d’allocations familiales – CAF) se trouve au cœur des dispositifs. Mais elle est de plus en plus concurrencée par l’État qui détient le monopole de la norme, et par les collectivités territoriales qui participent de façon croissante aux politiques sociales. Surtout, malgré la présence, dans la plupart des gouvernements constitués depuis une quinzaine d’années, d’un ministre de la Famille, celui-ci doit toujours davantage composer avec ses collègues chargés du Budget, de l’Éducation ou encore de l’Emploi. Si les politiques familiales à la française semblent dotées d’une forte cohésion, elles se révèlent de plus en plus dispersées.

 

7. D’abord développée pour les salariés de l’industrie et du commerce comme un risque de Sécurité sociale – la politique familiale française est très liée à l’emploi de par son histoire, notamment dans son financement, qui repose sur des cotisations patronales. Généralisées depuis 1978, il est régulièrement affirmé qu’il n’y aurait plus forcément de raison de financer les prestations familiales par des charges pesant sur le coût du travail[10]. Cette singularité, liée à un État providence de tradition bismarckienne, s’atténue avec la fiscalisation progressive des outils relevant de la politique familiale. Il est possible qu’à terme – en témoignent les débats autour de la TVA sociale – la plus grande partie des politiques familiales soit financée par le biais de la fiscalité. Que ceci soit un bien ou un mal.

 

8. Concernant leurs effets, les politiques familiales à la française sont, comparativement, plus défavorables aux classes moyennes. La courbe de leurs effets redistributifs (prestations et fiscalité) suit, en effet, le profil d’un « U ». Les moins favorisés bénéficient des prestations ; les plus favorisés bénéficient des allègements fiscaux. Au milieu, les « classes moyennes » ne bénéficient pas aussi nettement que les plus modestes des prestations, et pas aussi fortement des avantages fiscaux que les plus aisés. Ce profil en « U » est discuté[11]. Pour certains, la mesure des performances de la politique familiale ne saurait se faire qu’en fonction de la compensation de la perte de niveau de vie occasionnée par la présence d’enfants. Il n’en reste pas moins que cette courbe est bien la description d’une réalité des incidences du système socio-fiscal sur le revenu des ménages, distinguant assez nettement la France de nombreux autres pays riches[12].

 

9. Sur le plan des réussites, le taux relativement élevé de fécondité – situant la France, selon les années, au premier ou au deuxième rang européen derrière l’Irlande, avec plus de deux enfants par femme – est très souvent avancé comme le principal succès des politiques familiales à la française. Le constat est discutable car la corrélation entre niveau de dépenses familiales et niveau de fécondité n’a rien d’évident. Il n’en reste pas moins que la France, dans les instances européennes ou dans d’autres cercles internationaux (comme l’OCDE) fait valoir cet argument, avec une situation démographique bien moins dégradée que nombre de pays riches.

 

10. Sur le plan des échecs et des insuffisances, de très nettes faiblesses sont mises en avant pour ce qui relève du traitement efficace de la monoparentalité et de la pauvreté des enfants. Des critiques soulignent également le caractère paradoxal des mesures en faveur des mères, conduisant à soutenir à la fois le maintien en activité et le maintien au foyer. Il est vrai que ce ne sont pas là les visées originelles des politiques françaises. Il s’agit pourtant probablement de chantiers de très grande importance pour l’avenir.

 

Au terme de cette liste en dix points, on ne saurait ériger une unique spécificité des politiques familiales en France, mais bien des caractéristiques qui distinguent, plus ou moins profondément, ce pan particulier des politiques publiques françaises, par rapport aux autres pays riches. Il n’en reste pas moins que dans tous les pays, les défis sont similaires. Il en va ainsi de l’adaptation des politiques familiales au vieillissement de la population, aux transformations des familles et aux tensions budgétaires. C’est probablement sur ce dernier point que le sujet est le plus lourd en France, car il porte sur des montants considérables et sur des mécanismes toujours difficilement réformables car touchant à une matière jugée cruciale et sensible, celle de la famille[13].

 

Le virage : des allocations familiales à l’accueil de la petite enfance

 

Le plus important virage de la politique familiale n’est pas le plus commenté. On parle très souvent du passage d’une politique familiale vers une politique sociale, avec les mises sous condition de ressource de certaines prestations ou encore les abaissements du plafond du quotient familial. Ces sujets, à nouveau discutés en 2013, masquent une transformation bien plus importante. En raison de l’extension de l’activité féminine et souvent pour l’encourager, les principales nouvelles mesures en faveur des familles ont consisté, depuis les années 1970, en interventions visant la petite enfance. Sans programme planifié ni vision d’ensemble générale, la politique petite enfance (mais c’est le cas de la plupart des politiques publiques) s’est structurée avec le temps, et l’addition des instruments. C’est dans les travaux du Commissariat au Plan, dans les années 1970 que s’élaborent une pensée et des propositions en termes de « conciliation vie familiale et vie professionnelle ». Alors que l’accueil de la petite enfance était, avant ces premières réflexions, essentiellement envisagée comme une politique sanitaire ou de lutte contre la pauvreté ouvrière, ce champ d’action publique se construit progressivement avec une ambition plus généraliste.

 

Dès 1970, l’Etat et les CAF décident de subventionner les crèches, par de l’action sociale. En 1977, les nourrices, rebaptisées assistantes maternelles (mais toujours appelées « nounous », au moins par les enfants), se voient conférer un statut par la loi. A partir de 1980 les CAF aident financièrement les parents employeurs. A partir de 1983 les CAF passent des « contrats crèches » avec les communes qui investissent. En 1989 des déductions fiscales sont aménagées pour frais de garde. En 1985, sous un gouvernement de gauche, une allocation parentale d’éducation (APE) est créée à l’attention du parent (quasi-systématiquement la mère) renonçant partiellement ou totalement à son activité professionnelle pour se consacrer à l’éducation de ses enfants (à partir du troisième enfant). Cette allocation se situe à l’intersection des mesures pour résorber le chômage et des mesures classiques de politique familiale. Il en va ainsi souvent de la pertinence de la politique petite enfance : elle se situe au carrefour de politiques différentes (le soutien à l’activité, l’éducation, la lutte contre le travail dissimulé, le rayonnement international de la France, etc.). En 1986, sous un gouvernement de droite, une allocation pour la garde d’enfant à domicile (AGED) est mise en place, favorisant de fait les foyers aisés, mais permettant également de participer au développement des emplois de service, tout en luttant contre le travail au noir. Après la création de l’aide aux familles pour l’emploi d’une assistante maternelle agréée (AFEAMA) en 1990, la loi famille de 1994 a élargi le bénéfice de l’APE au deuxième enfant.

 

D’un côté des prestations proposent donc aux parents (la mère) la possibilité d’interrompre leur carrière pour garder leurs enfants ; de l’autre des prestations aident les parents à pouvoir faire garder leurs enfants pendant qu’ils travaillent. Le principe affiché au fondement du développement des accueils collectifs, des prestations individuelles pour la garde des enfants, et de la rémunération des congés parentaux est celui du « libre choix » (une expression très française en matière de politique publique). Les pouvoirs publics souhaitent soutenir toutes les aspirations des familles (des mères) : soit demeurer ou revenir au foyer, soit s’investir dans une activité professionnelle.

 

Les différents paramètres de ces diverses modalités d’intervention ont fait l’objet de nombreux débats, et d’évolutions dans des sens variés. L’AGED a ainsi donné lieu, comme tous les avantages fiscaux liés à la garde des enfants, à des aménagements plus ou moins favorables selon les majorités au pouvoir. Là aussi les tensions ont pu s’apaiser (avant peut-être de reprendre un jour), et le souci affiché est toujours de développer l’offre, sous toutes ses formes, de mode de garde.

 

La volonté a également été de simplifier un dispositif jugé trop éparpillé. En 2004 a ainsi été créée la Prestation d’Accueil du Jeune Enfant (PAJE). La PAJE, répond au double objectif de simplifier la législation en faveur de la garde des jeunes enfants et de favoriser un « libre choix » des parents. Cette prestation doit leur permettre de choisir le type d’accueil qu’ils jugent préférable pour leur enfant ou de réduire, voire suspendre, leur activité professionnelle pour se consacrer à l’éducation de leur enfant. Pour toute naissance ou adoption les familles peuvent bénéficier de cette prestation nouvelle qui vient en remplacer cinq. Elle comprend une prime à la naissance ou à l’adoption et une allocation de base. Elle comprend aussi un complément de libre choix d’activité (CLCA), un complément de libre choix du mode de garde (CMG). Ce dernier est versé lorsque des parents exerçant une activité professionnelle choisissent de faire garder leur enfant à domicile ou bien, plus souvent, par une assistante maternelle. Ce complément remplace l’AFEAMA et l’AGED. Le CLCA se substitue à l’APE, et s’en différencie car il est attribuable dès le premier enfant.

 

Les toutes récentes années ne se distinguent pas par des innovations radicales, mais par des réflexions fondamentales. Depuis 2007, deux projets, largement convergents, sont ponctuellement évoqués. Il s’agirait d’aller vers un « service public de la petite enfance » ou bien vers un « droit opposable à un mode de garde ». Dans les deux cas, le principe, inspiré des politiques des pays scandinaves, serait de proposer à tous les enfants de moins de trois ans, une solution d’accueil. C’est en tout cas précisément dans les pays du Nord de l’Europe que sont signalées les politiques les plus denses et les mieux notées pour la petite enfance. Pour la France, aller vers une telle réorganisation (service public et/ou droit opposable), suppose une refonte générale de la gouvernance de la politique familiale française[14].

 

Sur le registre des évolutions globales des politiques familiales, les courbes des dépenses sont claires. Avant le milieu des années 1980, la branche famille ne dépensait rien, ou presque, pour l’accueil du jeune enfant (i.e lorsqu’il a moins de trois ans). Depuis lors, les innovations et créations ont très largement porté sur ce dossier. Depuis 2010, la branche Famille dépense plus, pour ce qui concerne les prestations légales, en matière d’accueil du jeune enfant qu’en allocations familiales. Et les collectivités territoriales s’impliquent, en lien avec les CAF, considérablement. L’ensemble pèse autour de 1 point de PIB (surtout si l’on intègre les dépenses liées à la préscolarisation à l’école maternelle).

 

 

 

En une quarantaine d’années s’est donc affichée et affirmée une politique composite pour la petite enfance. Et en une trentaine d’années seulement, on est passé d’une dépense tout à fait résiduelle à une dépense significativement supérieure (si on prend en compte l’action sociale des Caisses et celle des collectivités territoriales) aux allocations familiales. La conciliation vie familiale/vie professionnelle est devenue l’un des principaux objectifs explicites de la politique familiale, tandis qu’il consomme toujours davantage de financements.

 

Aujourd’hui les politiques petite enfance sont soutenues et développées certes au nom maintenant traditionnel de la conciliation vie professionnelle/vie familiale, mais également au nom d’un principe baptisé « investissement social ». L’idée d’investissement social consiste à insister sur une première ambition de la protection sociale : celle-ci ne doit pas uniquement viser l’indemnisation en cas de problème, mais, plus volontairement, l’égalité des chances en donnant à chacun la possibilité des bases de son autonomie.

 

On peut relever une récente – et à certains égards étonnante – effervescence internationale autour de l’expression[15]. La perspective est celle d’un virage des politiques sociales dans un sens favorable aux familles, aux femmes actives, aux jeunes et aux enfants. L’idée, d’abord évoquée dans les couloirs de cénacles universitaires, de la Commission européenne ou de l’Ocde, est forte. Elle s’appuie sur deux principes. Le premier n’a rien d’inédit : il vaut mieux prévenir que guérir. Le deuxième est plus sophistiqué : les systèmes de protection sociale, en particulier en Europe, avec leurs différences, se sont constitués non pas pour prévenir les problèmes sociaux, mais plutôt pour compenser les charges liées à leurs conséquences. Sur le plan de la politique familiale française, les allocations familiales sont typiquement présentées comme un instrument de compensation.

 

Sur le plan doctrinal, les animateurs du mouvement en faveur de l’investissement social appellent à considérer la protection sociale comme une condition de possibilité et non un obstacle à une croissance économique soutenue. On retrouve pleinement cet argument dans le cas de la politique petite enfance, depuis même ses prémices de structuration dans les années 1970, quand le thème de la conciliation vie familiale/vie professionnelle a émergé.

 

Raisonner et suggérer en termes d’investissement c’est contrer cette critique de l’Etat-providence selon laquelle les dépenses sociales seraient essentiellement et seulement une charge et un coût. Surtout, approcher les politiques sociales de cette manière, c’est s’autoriser plusieurs types de gains. Tout d’abord, pour les enfants défavorisés, mettre l’accent sur une intervention le plus tôt possible, avec une politique volontariste d’accueil de la petite enfance, c’est viser la réalisation d’un objectif d’égalité des chances. Ensuite, passer par ce développement de modes d’accueil de qualité pour tous, c’est permettre aux familles de réaliser à la fois leurs souhaits d’investissement professionnel et leurs désirs d’enfant(s). La logique d’investissement social, en ce premier sens, se veut favorable à la démographie. Troisième observation et proposition : l’investissement dans la petite enfance est favorable à l’égalité entre les hommes et les femmes car il permet l’émancipation et l’autonomie des femmes. Ces dernières – quatrième effet positif attendu d’un tournant souhaité vers l’investissement social – trouveraient plus d’offres d’emploi dans une économie favorisant les services à la personne (aux petits enfants en particulier).

 

Parler d’investissement social, c’est donc montrer que investissement dans le social est rentable. Il existe ainsi toute une littérature de démonstration de la rentabilité sociale (en termes de coûts postérieurs évités comme de contributions directes à la croissance) d’interventions précoces. De multiples études montrent ainsi qu’investir dans l’enfance, dans la petite enfance au premier chef, permet de limiter des coûts postérieurs.

 

Une illustration très frappante (et très connue) des logiques d’investissement social se trouve dans la célèbre « courbe de Heckman ». Du nom du Prix Nobel d’économie James Heckman, spécialiste de capital humain, elle met en relation l’âge du destinataire d’une politique, avec son rendement. L’image est claire : plus l’intervention est précoce, plus l’efficacité est élevée. Le bénéfice des interventions précoces (accueil de la petite enfance) est, en outre, majoré pour les moins favorisés. La courbe de Heckman montre que le rendement des investissements dans l’éducation est fortement décroissant. Si l’investissement dans le primaire est à rentabilité plus élevée que l’investissement dans le secondaire ou le supérieur, cela conduit à une priorité souhaitée dans les dépenses consacrées à la petite enfance.

 

Heckman estime même qu’il faut passer d’une logique de redistribution à une logique de predistribution, en concentrant l’ensemble des dépenses sociales sur les premiers âges. Dans les termes de Heckman, les politiques « prédistributives » sont plus justes et plus efficientes économiquement[16].

 

Au-delà des néologismes et du caractère clinquant et parfois grandiloquent des analyses valorisant la logique dite d’investissement social, le constat est simple. La logique fondatrice des allocations familiales, celle de la compensation des charges familiales, est puissamment remise en question par plusieurs dynamiques. Tout d’abord, la crise des finances publiques invite à faire des économies sur des prestations sociales. Les allocations familiales, à la française, sont de bonnes clientes pour des réformes paramétriques ou radicales (même si elles ont du mal à voir le jour). Ensuite, en termes d’adaptation aux évolutions familiales (notamment les recompositions et l’activité féminine) les allocations familiales n’ont pas connu d’évolution sensible. Et elles présentent maintenant des incongruités (la première d’entre elles étant d’être organisées à partir du deuxième enfant seulement). Enfin, et surtout, c’est en termes à la fois de savoirs et de doctrine que les allocations familiales françaises sont concurrencées. Concurrencées par d’autres mécanismes (les services et équipements), et par d’autres priorités (notamment l’accent mis, et probablement à mettre encore davantage sur la petite enfance). L’avenir des allocations familiales passera peut-être par des révisions comme une modulation en fonction des ressources[17] ou par de moindres revalorisations. Mais le sujet central est bien celui de la priorité réelle des politiques familiales. Les allocations familiales en ont été le navire amiral ou la locomotive (chacun choisira son image). De fait, elles n’occupent déjà plus cette place.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



[1]. Signalons au lecteur qui ne verrait pas la nuance que c’est bien le pluriel qui apparaît. Et, au-delà du Code, pour s’intéresser à tous les aspects des transformations familiales, à l’aune de la question des familles recomposées, voir Isabelle Corpart, Familles recomposées. Le couple, l’enfant, les parents, le patrimoine, le logement, Rueil-Malmaison, Éditions Lamy, 2011 ; Julien Damon, Les familles recomposées, Paris, PUF, « Que sais-je ? », 2012.

[2]. Pour une approche historique et sociologique, voir Julien Damon, Les politiques familiales, Paris, PUF, « Que sais-je ? », 2007.

[3]. Voir le site Internet et les différentes publications de l’OCDE, notamment le rapport Doing Better for Families, (OCDE, 2011). Voir également le travail de Olivier Thévenon, « Les politiques familiales des pays développés : des modèles contrastés », Population et sociétés, n° 448, 2008. Voir aussi Quentin Skinner (dir.), Families and States in Western Europe, Cambridge, Cambridge University Press, 2012.

[4]. Sur le suivi de ces différences, notamment pour ce qui concerne les allocations familiales (au sens propre), voir les différents travaux de Philippe Steck.

[5]. Pour une vision plus complète, qu’il faut régulièrement actualiser, des convergences et des divergences nationales, au sein de l’Union européenne, voir Julien Damon, « L’Europe des politiques familiales : la convergence dans l’hétérogénéité », Revue de droit sanitaire et social, vol. 44, n° 4, 2008, pp. 601-618.

[6]. En fonction d’autres délimitations, plus larges, du périmètre des politiques familiales, on peut aboutir à des estimations significativement plus élevées.

[7]. Sur le quotient familial, voir les deux papiers de points de vue opposés, signés par Noam Leandri et Louis Maurin, pour l’un et Henri Sterdyniak pour l’autre, dans Les Cahiers français, n° 369, 2012.

[8]. À ce sujet, et avec une proposition versée au débat, voir Julien Damon, « De l’allocation familiale au premier enfant à l’allocation par enfant : la forfaitisation des allocations familiales », Droit social, n° 12, 2007, pp. 1270-1277.

[9]. À ce sujet, voir les travaux de Jérôme Minonzio.

[10]. Sur ce point, voir la contribution de Antoine Math.

[11]. Pour une critique de cette représentation en « U » voir les travaux de Henri Sterdyniak, par exemple, « Faut-il remettre en cause la politique familiale française ?  », Revue de l’OFCE, n° 116, 2011.

[12]. Pour une discussion de ce « U », et, plus largement, des impacts du système sociofiscal on se permet de renvoyer, encore, à un de nos travaux : Julien Damon, Les classes moyennes, Paris, PUF, « Que sais-je ? », 2013.

[13]. Pour une série d’analyses et de propositions récentes de réforme générale voir Medhi Ben Jelloul, Clément Schaff , « Réformer la politique familiale. Pourquoi et pour qui », Revue de l’OFCE, n° 122, 2012, pp. 1-33.

[14]. Voir, notamment, Centre d’analyse stratégique, Rapport sur le service public de la petite enfance, Paris, La Documentation française, 2007.

[15].  Voir, notamment, Jacques Delors, Michel Dollé, Investir dans le social, Paris, Odile Jacob, 2009 ; Nathalie Morel, Bruno Palier, Joakim Palme (dir.), Towards a Social Investment Welfare State? Ideas, Policies and Challenges, Londres, Policy Press, 2012. Relevons que l’idée n’est pas si neuve. On la trouve même de manière assez explicite au cœur du solidarisme. Voir l’anthologie de Serge Audier, La pensée solidariste. Aux sources du modèle républicain français, Paris, PUF, 2010. Mais c’est une autre histoire.

[16]. Pour une courte introduction et une vive discussion, voir l’ouvrage de James Heckman, Giving Kids a Fair Change, Cambridge, MIT Press, 2013. L’économiste y développe sa position, et dix auteurs critiques (dont Charles Murray) font part de leurs réserves ou compléments.

[17]. À ce sujet très controversé de la mise sous condition de ressources et de la modulation des allocations familiales, on s’autorise un dernier renvoi vers une contribution personnelle : Julien Damon, « La mise sous condition de ressources des allocations familiales : une discrimination vraiment positive ? », Revue de droit sanitaire et social, vol. 44, n° 2, 2008, pp. 336-352

« La ‘datafication’ du monde », Les Échos, 7 février 2014

Digérer le déluge des données

L’époque est, en anglais comme en français, aux « big data » et aux « smart cities ». Les performances des technologies numériques font miroiter un futur plus radieux et surgir, à raison, de grandes inquiétudes démocratiques. Deux ouvrages font le tour des progrès et des menaces. Des lectures judicieuses pour savoir mieux vivre, avisés et non pas noyés, sous le déluge des données.

 

Un monde meilleur ?

Au rayon, aujourd’hui bien fourni, des ouvrages sur le numérique, sur les bienfaits et sur le côté obscur de la force des systèmes d’information, il faut choisir celui de Schönberger et Cukier. Un professeur à Oxford et un journaliste de « The Economist » unissent leur plume sur ce qu’ils appellent la mise en données (« datafication ») du monde. Ils analysent l’hyperinflation numérique, qui se traduit par des masses gigantesques et difficilement gouvernables (au plan individuel comme au plan politique) de données. Au-delà des chiffres (milliards d’exaoctets de mémoire ou nombre de « like » sur Facebook), c’est la dynamique de paramétrage de nos existences et d’augmentation des capacités de prédiction qui importe. Localisation des individus, prévention des épidémies ou des incendies, protection des installations, prévision des évènements : les processeurs et les algorithmes transforment nos modes de représentation et d’action. L’amélioration des performances doublée de la baisse des coûts permet à tout un chacun de bénéficier maintenant de ce dont seules les grandes entreprises ou les agences d’espionnage pouvaient auparavant disposer. Si se pose le problème de la protection de la vie privée, ce sont surtout les développements possibles de la médecine prédictive voire (sujet plus controversée encore) de la police prédictive qui inquiètent nos experts. Ils craignent une érosion des solidarités collectives, une limitation de la présomption d’innocence, et une diminution des possibilités d’innovation. Célébrant les progrès possibles, dans monde fait de connexions individuelles et d’interopérabilité des systèmes, ils nous invitent à nous méfier de la « dictature du big data ».

 

Des villes plus intelligentes ?

Tout le monde, ou presque, parle des villes intelligentes. Anthony Townsend en parle intelligemment. Sans verser dans l’apologie d’une utopie technologique magique ni dans la condamnation systématique d’un Big Brother municipal. Cet urbaniste et prospectiviste américain s’intéresse aux fondements et perspectives de la révolution numérique au niveau local. Il rappelle qu’élus, ingénieurs, architectes et promoteurs ont toujours voulu repousser les frontières technologiques. Avec les TIC, il en va autant de technologie que de démocratie. Gouverner c’est maintenant gérer des données. Alors que les villes autorisaient autrefois l’anonymat, elles sont aujourd’hui remplies de capteurs et caméras qui protègent ou inquiètent (c’est selon). Townsend sait décrire simplement des infrastructures digitales qui peuvent s’avérer fragiles (en termes de fiabilité comme de terrorisme). Signalant que Google (par voiture totalement automatique, comme par intégration de l’ensemble des données de mobilité) pourrait devenir le principal opérateur de transport terrestre, il met les enjeux au clair. Plus original, il soutient que le numérique ne permet pas d’optimiser les ressources des seules villes riches. C’est grâce au GPS et aux mobiles, qu’il a été possible de réaliser la première carte détaillée du gigantesque bidonville de Kibera au Kenya. Si le marché (le « jackpot ») de la « smart city » (avec ses grandes compagnies) pourrait représenter 100 milliards de dollars à l’horizon 2020, Townsend estime que la gestion intelligente de la ville intelligente résultera principalement des propositions d’innovateurs locaux qu’il baptise les « hackers civiques ». L’essentiel du propos est là. La ville intelligente, avant d’être faite de flux de données, de bâtiments et d’équipements intelligents, est peuplée d’habitants eux-mêmes intelligents. L’ouvrage s’ouvre d’ailleurs sur une citation de Shakespeare « Qu’est-ce qu’une ville sinon ses habitants ? ». Avant d’être une expérience technologique, la ville est une expérience civique. À méditer avant les prochaines élections municipales.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Viktor Mayer-Schönberger, Kenneth Cukier, Big Data. A Revolution That Will Transform How We Live, Work, and Think, Houghton Mifflin Harcourt, 2013, 242 pages.

 

 

Anthony Townsend, Smart Cities. Big Data, Civic Hackers, and the Quest for a New Utopia, Norton, 2013, 400 pages.

 

 

« Des corps sains dans des villes saines », Les Échos, 6 décembre 2013

Des corps sains dans des villes saines

Julien Damon
Professeur associé à Sciences Po (Master Urbanisme)

 

Les villes contemporaines se préoccupent d’environnement et de qualité de vie. Alors qu’ils sont au cœur de nos existences quotidiennes, les réseaux urbains de gestion de l’eau et des déchets sont assez mal connus. Deux regards d’historiens sur les évolutions des statuts de l’eau et du propre, avec une étude originale des décisions municipales qui ont permis de tant améliorer les aspects sanitaires de la vie urbaine.

 

Variations sur la propreté corporelle

Georges Vigarello compte parmi les célèbres historiens des comportements et de l’intime. Son ouvrage sur l’histoire de l’hygiène corporelle est réédité, comme beau livre doté de formidables illustrations. Cette plongée dans les représentations et prescriptions de ce qui est décent et indécent, de ce qui est soigné ou immonde, rappelle combien les normes de propreté et de civilité ont changé. Vue et odorat sont affectés différemment selon les époques par la promiscuité de l’encombrement, du déchet et de ce qui est considéré comme laid. Les sensations changent tandis que les pratiques se métamorphosent. Il en va des images de ce qui est sain comme des usages des bains (chauds ou froids, individuels ou collectifs). S’il fallait, il y a longtemps, plus laver son linge que son corps afin de nettoyer ce qui est visible, la révolution pasteurienne pousse à se préoccuper des « monstres invisibles » (les microbes). Vigarello s’intéresse ici au processus de civilisation (analysé par le sociologue Norbert Élias), qu’il nomme aussi le « polissage de la conduite ». Avec le développement parallèle de l’urbanisation et de l’hygiénisme le 20ème siècle va induire une révolution pour les soins corporels et l’ensemble des équipements, aériens et souterrains, qui améliorent considérablement la qualité de vie urbaine.

 

Révolutions de la salubrité urbaine

Dans le sillon, entre autres, des travaux de Vigarello la thèse de Stéphane Frioux porte sur l’expansion, au tournant des 19ème et 20ème siècles, des services urbains de propreté. Progrès techniques et transformations des mœurs se conjuguent dans des contextes politiques locaux variés. En s’intéressant aux plus grandes villes (Paris et Lyon en particulier), mais aussi à des municipalités de taille plus restreinte (comme Crosne-sur-Loire « ville laboratoire » ou Privas), l’auteur décrit les fondements des grands investissements pour l’adduction d’eau potable, le traitement des eaux usées et des fumées, la collecte des ordures ménagères. Les propositions savantes rencontrent, localement, le volontarisme ou l’attentisme politique, alors que s’affirment des compagnies privées. À la Belle Époque, bactériologie et hygiénisme traduits en actes ambitionnent d’en finir avec cloaques, gadoues et immondices qui nourrissent les épidémies. Frioux, qui nous fait participer aux conseils municipaux par l’intermédiaire des archives, montre que l’affaire n’était pas évidente. Des élus n’étaient pas convaincus par la fiabilité et les coûts de travaux colossaux. Des habitants se mobilisaient contre l’installation de décharges. Des municipalités, plus d’ailleurs en coopérant qu’en mettant en œuvre des directives étatiques, ont su canaliser leurs eaux, organiser la gestion de leurs déchets tout en cherchant à discipliner leurs habitants. Frioux observe la question de l’hygiène comme un « ciment de l’intermunicipalité ». Il estime que les édiles locaux ont été beaucoup plus puissants que ce qui est généralement rapporté. Signalant l’effacement progressif des antiques chiffonniers, il a raison de souligner, au-delà des prouesses techniques des ingénieurs, le caractère déprécié et dangereux de ces « travailleurs de l’aube » (qui nettoient les déchets) et de ces « travailleurs de l’eau ». Des constats encore parfaitement valables aujourd’hui. Le lecteur peut regretter d’achever son voyage par les Trente Glorieuse (que Frioux baptise, incidemment, les « Trente Pollueuses »). L’intérêt, cependant, est de déborder le seul cas français. Les observations de Vigarello et les analyses de Frioux s’appliquent, en effet, pleinement à la dynamique contemporaine d’urbanisation mondiale, qui est largement une bataille pour l’accès à l’hygiène.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Georges Vigarello, Le propre et le sale. L’hygiène du corps depuis le Moyen Âge, Seuil, 2013, 277 pages, 39 €.

 

Stéphane Frioux, Les batailles de l’hygiène. Villes et environnement de Pasteur aux Trente Glorieuses, PUF, 2013, 388 pages, 24 €.

 

 

 

“Samu Social : la vingtaine problématique”, Actualités sociales hebdomadaires, n° 2839, 27 décembre 2013

 

 

Samu Social : la vingtaine problématique

in Actualités sociales hebdomadaires, n° 2839, 27 décembre 2013

 

Le Samu Social de Paris, créé fin 1993 par Xavier Emmanuelli, a vingt ans. On cite souvent à l’occasion d’un tel anniversaire le propos de Paul Nizan : « J’avais vingt ans. Je ne laisserai personne dire que c’est le plus bel âge de la vie. » Et toute célébration consiste à dire, pour celui ou celle qui arrive à la vingtaine, que Nizan a tort. Mais n’a-t-il pas raison dans le cas du Samu Social ?

 

Si des Samu sociaux, dont l’opérateur est la Croix Rouge dans la majorité des cas, existent sur tout le territoire national, celui de Paris est aussi spécifique qu’iconique. Devenu une institution de gros volume (150 millions d’euros de budget, avec environ 500 salariés), il incarne les difficultés à gérer ce qu’il a contribué à nommer « urgence sociale » à Paris.

 

Il s’agit, dans son principe fondateur, d’un recueil nocturne des personnes SDF stricto sensu (vivant dans la rue). Le recueil, à vocation médicalisée, s’accompagne de la gestion de places d’hébergement et de soins. Le Samu Social de Paris est né du constat de l’insuffisance de la prise en charge des SDF « les plus en difficulté », correspondant à la figure du clochard. La Brigade d’Assistance aux Personnes Sans-Abri (BAPSA), créée en 1954 par la Préfecture de Police de Paris sous le nom d’ « Équipe de ramassage des vagabonds », est contestée. Il faut dire que les délits de vagabondage et de mendicité viennent d’être supprimés.

 

Au milieu des années 1990, dans une dynamique improvisée, associant volontarisme et messianisme, s’est ainsi peu à peu imposé un nouvel instrument visant à réduire la « fracture sociale » en se concentrant sur la « grande exclusion ». Les appellations  sont ensuite entrées dans le vocabulaire courant de l’action sociale. Le Samu Social de Paris se présentait comme un dispositif d’« extrême urgence », un « outil de sauvetage au service des grands exclus ». À côté de ses premiers salariés, il mobilisait des bénévoles, baptisés « samaritains ».

 

Dès ses balbutiements –en pleine lumière médiatique – le Samu Social de Paris a été critiqué – plus ou moins en sourdine. En tant, d’abord, qu’il participait à la dualisation de la protection sociale. En tant, ensuite, qu’il n’inventait rien : son principe d’action « aller vers » relevant totalement de la pratique des éducateurs de prévention spécialisée. En tant, enfin, qu’il n’était qu’un « taxi social », détourné par des personnes qui n’en avaient pas vraiment besoin.

 

La principale réserve n’a fait que se renforcer. Elle porte sur l’empilement et la concurrence des équipes mobiles. La « maraude » (la paternité de l’usage social du terme peut aussi être attribuée au Samu Social) dans les rues de Paris a ceci de particulier qu’aucune autre ville ne voit autant d’équipes, pédestres ou automobiles, financées en tout ou partie sur fonds publics, aller au devant des sans-abri. Avec le temps se sont accumulées les opérations et flottilles de maraude chargées de sillonner les rues de la capitale. En sus des policiers de la BAPSA, on compte les équipes du Samu Social, celles de la RATP, celles de diverses associations, plus ou moins complètement soutenues par les pouvoirs publics. Il en va de la Croix Rouge aux Restos du Cœur en passant par Médecins du Monde ou encore depuis 2013, une « Mobil’douche », une salle de bains itinérante pour les sans-abri. La conséquence de cette inflation est connue : une quête permanente de coordination et des SDF parfois réveillés plusieurs fois par nuit par des services différents.

 

Mais ces défauts de coordination (qui, répétons-le, distingue pleinement Paris du reste de la France comme du reste du monde) ne sont pas le principal sujet d’interrogation. Il en va, plus largement, de la mission même du Samu Social. Celui-ci est devenu un outil de masse. Gérant le 115 il reçoit, 2 millions d’appels et en traite le quart. Alors que ce numéro gratuit était destiné à des habitants désireux de signaler des difficultés de personnes à la rue, il est devenu outil de réservation des hébergements. Si le Samu Social se concentrait, et continue à centrer sa communication, sur les individus isolés, les 3 millions de nuits d’hébergement proposées en 2012 concernent des familles dans 80 % des cas. Sur son 0,15 milliards d’euros de budget (ce qui n’est pas mince), 80 % sont consacrés à des dépenses hôtelières. En un mot, le Samu social n’a plus grand-chose à voir avec son projet d’origine. Certes les problèmes ont évolué, et le Samu social de Paris a certainement contribué à faire bouger des cartes. Confronté à l’ouverture des frontières européennes, aux problématiques sensibles du droit d’asile et de la clandestinité, le Samu social reste au cœur de l’actualité de la question SDF. Créé pour aller au devant des clochards parisiens, développé aujourd’hui pour héberger, dans des hôtels coûteux, des sans-papiers venus du monde entier, son avenir est compliqué. Ses vingt bougies, une nouvelle présidence qui vient de prendre place et les prochaines élections municipales doivent inviter à une profonde reconfiguration. Pour le bien-être de tous, des SDF aux finances publiques en passant par l’ensemble des personnels investis.

“L’efficacité des dépenses Petite enfance”, Regards, n °44, novembre 2013, pp. 83-91

 

Les décisions d’investissements de la politique familiale française sur la petite enfance sont-elles suffisamment éclairées pour garantir leur pertinence ?

 

Julien Damon

Professeur associé à Sciences Po

Conseiller Scientifique de l’En3s

www.eclairs.fr

 

Le long titre, sous forme d’interrogation, de cette contribution est probablement signe de l’importance de son thème. Ce titre contient un constat. La politique familiale française est de plus en plus orientée sur la petite enfance. Et il contient une question. De façon brutale elle pourrait être formulée ainsi : cette orientation est-elle fondée ? Plus précisément, il s’agit de savoir si les dépenses consenties en matière d’accueil et d’éducation de la petite enfance, pour des prestations et services très divers, reposent sur des expertises et savoirs qui leur assurent des fondements solides.

 

Le thème est, en réalité, redoutable. Car il peut revenir à des sujets fondamentaux, qui n’ont en réalité jamais été tranchés. En voici au moins deux: la politique d’accueil de la petite enfance est-elle déployée d’abord en direction des enfants (pour leur socialisation) ou de leurs parents (pour qu’ils puissent s’inscrire sur le marché du travail ? la partition française originale de la petite enfance, entre les 0-3 ans (pris en charge, en gros, par les prestations CAF) et les 3-6 ans (pris en charge, en gros aussi, par l’école maternelle) a-t-elle seulement un sens ?

 

De façon plus technique, le libellé de la question pourrait être ainsi rédigé : au nom de quoi et avec quelles visées (le pluriel s’impose) finance-t-on aujourd’hui des crèches, rémunère-t-on des périodes de congé parental, verse-t-on des prestations pour compenser les coûts de l’emploi d’assistantes maternelles ?

 

Reprendre un tel sujet sous forme interrogative peut surprendre. En effet, ne dispose-t-on pas maintenant d’une multitude de recherches, d’observations, d’évaluations et de données ? C’est certainement plus aujourd’hui une situation d’abondance que de disette. Il en va des travaux des experts et opérateurs français comme d’investigations et comparaisons internationales menées par l’OCDE, l’AISS et même le BIT. C’est peu dire qu’il y a de la matière, nourrie aussi des conceptions et recommandations (loin d’être toujours convergentes) des psychologues et médecins spécialisés, alimentée encore par de multiples rapports administratifs et parlementaires. De tout ce savoir émerge-t-il aujourd’hui un corpus ou une doctrine (chacun choisira son terme) permettant de soutenir la pertinence des diverses dépenses françaises de politique familiale pour la petite enfance ?

 

Pour apporter quelques jalons, on raisonnera en trois temps. On soulignera, d’abord, combien le virage de la politique familiale française vers la petite française est récent et puissant. On s’intéressera, ensuite, à la famille d’idées qui aujourd’hui a le vent en poupe et qui légitime les politiques petite enfance au nom de l’« investissement social ». Enfin, on se livrera à une rapide discussion sur la pertinence et l’efficience de la politique familiale en matière de petite enfance, au regard de la littérature considérable dont dispose aujourd’hui le décideur.

 

Le virage de la politique familiale française vers la petite enfance

Le plus important virage de la politique familiale n’est pas le plus commenté. On parle très souvent du passage d’une politique familiale vers une politique sociale, avec les mises sous condition de ressource de certaines prestations ou encore les abaissements du plafond du quotient familial. Ces sujets, à nouveau discutés en 2013, masquent une transformation bien plus importante. En raison de l’extension de l’activité féminine et souvent pour l’encourager, les principales nouvelles mesures en faveur des familles ont consisté, depuis les années 1970, en interventions visant la petite enfance. Sans programme planifié ni vision d’ensemble générale, la politique petite enfance (mais c’est le cas de la plupart des politiques publiques) s’est structurée avec le temps, et l’addition des instruments. C’est dans les travaux du Commissariat au Plan, dans les années 1970 que s’élaborent une pensée et des propositions en termes de « conciliation vie familiale et vie professionnelle ». Alors que l’accueil de la petite enfance était, avant ces premières réflexions, essentiellement envisagée comme une politique sanitaire ou de lutte contre la pauvreté ouvrière, ce champ d’action publique se construit progressivement avec une ambition plus généraliste.

 

Dès 1970, l’Etat et les CAF décident de subventionner les crèches, par de l’action sociale. En 1977, les nourrices, rebaptisées assistantes maternelles (mais toujours appelées « nounous », au moins par les enfants), se voient conférer un statut par la loi. A partir de 1980 les CAF aident financièrement les parents employeurs. A partir de 1983 les CAF passent des « contrats crèches » avec les communes qui investissent. En 1989 des déductions fiscales sont aménagées pour frais de garde.

 

En 1985, sous un gouvernement de gauche, une allocation parentale d’éducation (APE) est créée à l’attention du parent (quasi-systématiquement la mère) renonçant partiellement ou totalement à son activité professionnelle pour se consacrer à l’éduction de ses enfants (à partir du troisième enfant). Cette allocation se situe à l’intersection des mesures pour résorber le chômage et des mesures classiques de politique familiale. Il en va ainsi souvent de la pertinence de la politique petite enfance : elle se situe au carrefour de politiques différentes (le soutien à l’activité, l’éducation, la lutte contre le travail dissimulé, le rayonnement international de la France, etc.).

 

En 1986, sous un gouvernement de droite, une allocation pour la garde d’enfant à domicile (AGED) est mise en place, favorisant de fait les foyers aisés, mais permettant également de participer au développement des emplois de service, tout en luttant contre le travail au noir.

 

Après la création de l’aide aux familles pour l’emploi d’une assistante maternelle agréée (AFEAMA) en 1990, la loi famille de 1994 a élargi le bénéfice de l’APE au deuxième enfant.

 

D’un côté des prestations proposent donc aux parents (la mère) la possibilité d’interrompre leur carrière pour garder leurs enfants ; de l’autre des prestations aident les parents à pouvoir faire garder leurs enfants pendant qu’ils travaillent. Le principe affiché au fondement du développement des accueils collectifs, des prestations individuelles pour la garde des enfants, et de la rémunération des congés parentaux est celui du « libre choix » (une expression très française en matière de politique publique). Les pouvoirs publics souhaitent soutenir toutes les aspirations des familles (des mères) : soit demeurer ou revenir au foyer, soit s’investir dans une activité professionnelle.

 

Les différents paramètres de ces diverses modalités d’intervention ont fait l’objet de nombreux débats, et d’évolutions dans des sens variés. L’AGED a ainsi donné lieu, comme tous les avantages fiscaux liés à la garde des enfants, à des aménagements plus ou moins favorables selon les majorités au pouvoir. Là aussi les tensions ont pu s’apaiser (avant peut-être de reprendre un jour), et le souci affiché est toujours de développer l’offre, sous toutes ses formes, de mode de garde.

 

La volonté a également été de simplifier un dispositif jugé trop éparpillé. En 2004 a ainsi été créée la Prestation d’Accueil du Jeune Enfant (PAJE).

 

La PAJE, répond au double objectif de simplifier la législation en faveur de la garde des jeunes enfants et de favoriser un « libre choix » des parents. Cette prestation doit leur permettre de choisir le type d’accueil qu’ils jugent préférable pour leur enfant ou de réduire, voire suspendre, leur activité professionnelle pour se consacrer à l’éducation de leur enfant. Pour toute naissance ou adoption les familles peuvent bénéficier de cette prestation nouvelle qui vient en remplacer cinq. Elle comprend une prime à la naissance ou à l’adoption et une allocation de base. Elle comprend aussi un complément de libre choix d’activité (CLCA), un complément de libre choix du mode de garde (CMG). Ce dernier est versé lorsque des parents exerçant une activité professionnelle choisissent de faire garder leur enfant à domicile ou bien, plus souvent, par une assistante maternelle. Ce complément remplace l’AFEAMA et l’AGED. Le CLCA se substitue à l’APE, et s’en différencie car il est attribuable dès le premier enfant.

 

Pour participer à ce développement, tous azimuts, de l’accueil de la petite enfance, les entreprises ont aussi été appelées à se mobiliser. La possibilité d’ouvrir et de gérer des équipements, avec des subventions, a été ouverte au secteur privé. Les entreprises peuvent bénéficier de crédits d’impôts pour des mesures en faveur de leurs employés chargés de famille. Depuis 2004 elles peuvent recevoir un financement public (jusqu’à 80 % de l’investissement) pour créer leur propre crèche.

 

Les toutes récentes années ne se distinguent pas par des innovations radicales, mais par des réflexions fondamentales. Depuis 2007, deux projets, largement convergents, sont ponctuellement évoqués. Il s’agirait d’aller vers un « service public de la petite enfance » ou bien vers un « droit opposable à un mode de garde ». Dans les deux cas, le principe, inspiré des politiques des pays scandinaves, serait de proposer à tous les enfants de moins de trois ans, une solution d’accueil. C’est en tout cas précisément dans les pays du Nord de l’Europe que sont signalées les politiques les plus denses et les mieux notées pour la petite enfance. Pour la France, aller vers une telle réorganisation (service public et/ou droit opposable), suppose une refonte générale de la gouvernance de la politique familiale française. Ce qui n’est pas à l’ordre du jour.

 

Pour notre affaire, les courbes des dépenses sont claires. Avant le milieu des années 1980, la branche famille ne dépensait rien, ou presque, pour l’accueil du jeune enfant (i.e lorsqu’il a moins de trois ans). Depuis lors, les innovations et créations ont très largement porté sur ce dossier. Depuis 2010, la branche Famille dépense plus, pour ce qui concerne les prestations légales, en matière d’accueil du jeune enfant qu’en allocations familiales. Et les collectivités territoriales s’impliquent, en lien avec les CAF, considérablement. L’ensemble pèse autour de 1 point de PIB (surtout si l’on intègre les dépenses liées à la préscolarisation à l’école maternelle).

 

 

 

Dépenses pour les allocations familiales et pour l’accueil du jeune enfant (en milliards d’euros 2011)

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Source : CNAF

 

 

En une quarantaine d’années s’est donc affichée et affirmée une politique composite pour la petite enfance. Et en une trentaine d’années seulement, on est passé d’une dépense tout à fait résiduelle à une dépense significativement supérieure (si on prend en compte l’action sociale des Caisses et celle des collectivités territoriales) aux allocations familiales. La conciliation vie familiale/vie professionnelle est devenue l’un des principaux objectifs explicites de la politique familiale, tandis qu’il consomme toujours davantage de financements. C’est l’un des principaux critères de mesure de la performance de la politique familiale.

 

ENCADRÉ – Juger de la pertinence et de l’efficience par les « PQE famille »

L’accueil de la petite enfance – plus précisément l’offre d’accueil, reliée à l’activité féminine – constitue l’un des quatre objectifs assignés par les programmes de qualité et d’efficience (PQE) famille, annexés au Projet de loi de financement de la Sécurité sociale 2013. Plus précisément, l’accueil de la petite enfance constitue l’essentiel du programme 3 baptisé « Concilier vie familiale et vie professionnelle », aux côtés des programmes 1 – Contribuer à la compensation financière des charges de famille, 2 – Aider les familles vulnérables, et 4 – Garantir la viabilité financière de la branche famille. En voici les grands objectifs.

3 – Concilier vie familiale et vie professionnelle

3-1 – Indicateur sur l’offre en modes de garde

– évolution de la capacité théorique d’accueil par les modes de garde formels pour 100 enfants de moins de six ans ;

 – taux d’occupation des établissements d’accueil pour jeunes enfants.

3-2 – Suivi du développement de la garde, collective et individuelle, d’enfants de moins de 3 ans sur la période 2009 – 2012

– nombre de places créées en accueil collectif depuis 2009 ;

– nombre d’enfants supplémentaires de moins de 3 ans accueillis par un assistant maternel depuis 2009.

3-3 – Indicateur sur l’évolution de la dispersion territoriale des modes de garde

– densité moyenne de la capacité théorique d’accueil par les modes de garde formels pour 100 enfants de moins de 3 ans dans les départements les mieux et les moins bien dotés ;

 – densité moyenne de places agréées en EAJE pour 100 enfants de moins de 3 ans dans les départements les mieux et les moins bien dotés.

3-4 – Taux d’effort et reste à charge des familles selon le mode de garde, le revenu et la configuration familiale (cas types)|

3-5 – Indicateur sur l’emploi des femmes

– Taux d’emploi des femmes et des hommes âgés de 20 à 64 ans ;

– Taux d’emploi des femmes et des hommes selon le nombre d’enfants à charge (0, 1, 2, 3 et plus) et l’âge de l’enfant ;

– Taux d’activité des femmes selon le nombre d’enfants à charge (0, 1, 2 , 3 et plus) et l’âge de l’enfant.

3-6 – Disparités salariales entre hommes et femmes

XXX FIN DE L’ENCADRÉ XXX

 

Afin de déterminer la pertinence de la politique petite enfance, après cette rapide reprise historique, il faudrait l’établir – sans se cantonner au PQE – pour chacun de ses instruments au regard de chacun de ses objectifs. La tâche est compliquée et pas forcément utile dans un article de synthèse. Pour avoir une impression générale de la pertinence de la politique enfance en association avec l’expertise produite en la matière, il est judicieux de se pencher sur l’idée, actuellement en vogue, d’investissement social. Il y aurait là, à partir de travaux sérieux et solides, un socle cohérent pour fonder la dépense petite enfance en pertinence.

 

L’investissement social comme légitimation

Aujourd’hui les politiques petite enfance sont soutenues et développées certes au nom maintenant traditionnel de la conciliation vie professionnelle/vie familiale, mais également au nom d’un principe baptisé « investissement social ». L’idée d’investissement social consiste à insister sur une première ambition de la protection sociale : celle-ci ne doit pas uniquement viser l’indemnisation en cas de problème, mais, plus volontairement, l’égalité des chances en donnant à chacun la possibilité des bases de son autonomie.

 

On peut relever une récente – et à certains égards étonnante – effervescence internationale autour de l’expression. La perspective est celle d’un virage des politiques sociales dans un sens favorable aux familles, aux femmes actives, aux jeunes et aux enfants. Elle a quitté la littérature académique pour entrer, à l’échelle mondiale, sur le terrain des propositions d’orientation pour les réformes.

 

L’idée, d’abord évoquée dans les couloirs de cénacles universitaires, de la Commission européenne ou de l’Ocde, est forte. Elle s’appuie sur deux principes. Le premier n’a rien d’inédit : il vaut mieux prévenir que guérir. Le deuxième est plus sophistiqué : les systèmes de protection sociale, en particulier en Europe, avec leurs différences, se sont constitués non pas pour prévenir les problèmes sociaux, mais plutôt pour compenser les charges liées à leurs conséquences. Sur le plan de la politique familiale française, les allocations familiales sont typiquement présentées comme un instrument de compensation.

 

Illustration institutionnelle récente : en février 2013, la Commission européenne a adopté une communication sur les investissements sociaux en faveur de la croissance et de la cohésion. Avec ce texte, la Commission invite les Etats membres à donner la priorité aux investissements sociaux et à moderniser leurs systèmes de protection sociale. « Pour être plus performants, plus forts, plus solidaires et plus compétitifs », l’Union européenne se propose, de la sorte, un cadre d’interventions et, surtout, de révisions pour les politiques sociales des 27 Etats membres. Concrètement, la Commission recommande notamment d’investir plus vigoureusement dans les services pour la petite enfance. Elle propose que ses propres outils financiers contribuent davantage à ce « paquet » de résolutions et d’invitations sur l’investissement social.

 

Sur le plan doctrinal, les animateurs du mouvement en faveur de l’investissement social appellent à considérer la protection sociale comme une condition de possibilité et non un obstacle à une croissance économique soutenue. On retrouve pleinement cet argument dans le cas de la politique petite enfance, depuis même ses prémices de structuration dans les années 1970, quand le thème de la conciliation vie familiale/vie professionnelle a émergé.

 

Raisonner et suggérer en termes d’investissement c’est contrer cette critique de l’Etat-providence selon laquelle les dépenses sociales seraient essentiellement et seulement une charge et un coût. Surtout, approcher les politiques sociales de cette manière, c’est s’autoriser plusieurs types de gains. Tout d’abord, pour les enfants défavorisés, mettre l’accent sur une intervention le plus tôt possible, avec une politique volontariste d’accueil de la petite enfance, c’est viser la réalisation d’un objectif d’égalité des chances. Ensuite, passer par ce développement de modes d’accueil de qualité pour tous, c’est permettre aux familles de réaliser à la fois leurs souhaits d’investissement professionnel et leurs désirs d’enfant(s). La logique d’investissement social, en ce premier sens, se veut favorable à la démographie. Troisième observation et proposition : l’investissement dans la petite enfance est favorable à l’égalité entre les hommes et les femmes car il permet l’émancipation et l’autonomie des femmes. Ces dernières – quatrième effet positif attendu d’un tournant souhaité vers l’investissement social – trouveraient plus d’offres d’emploi dans une économie favorisant les services à la personne (aux petits enfants en particulier).

 

Parler d’investissement social, c’est donc montrer que investissement dans le social est rentable. Il existe ainsi toute une littérature de démonstration de la rentabilité sociale (en termes de coûts postérieurs évités comme de contributions directes à la croissance) d’interventions précoces. De multiples études montrent ainsi qu’investir dans l’enfance, dans la petite enfance au premier chef, permet de limiter des coûts postérieurs.

 

La courbe de Heckman

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Une illustration très frappante (et très connue) des logiques d’investissement social se trouve dans la célèbre « courbe de Heckman ». Du nom du Prix Nobel d’économie James Heckman, spécialiste de capital humain, elle met en relation l’âge du destinataire d’une politique, avec son rendement. L’image est claire : plus l’intervention est précoce, plus l’efficacité est élevée. Le bénéfice des interventions précoces (accueil de la petite enfance) est, en outre, majoré pour les moins favorisés. La courbe de Heckman montre que le rendement des investissements dans l’éducation est fortement décroissant. Si l’investissement dans le primaire est à rentabilité plus élevée que l’investissement dans le secondaire ou le supérieur, cela conduit à une priorité souhaitée dans les dépenses consacrées à la petite enfance.

 

Heckman estime même qu’il faut passer d’une logique de redistribution à une logique de predistribution, en concentrant l’ensemble des dépenses sociales sur les premiers âges. Dans les termes de Heckman, les politiques « prédistributives » sont plus justes et plus efficientes économiquement[1].

 

Au-delà du caractère clinquant et parfois grandiloquent des analyses valorisant la logique dite d’investissement social, leur grand intérêt est de souligner que la dépense sociale a un rendement et une efficacité. Au sens purement économique la dépense de prestation sociale n’est jamais véritablement un investissement, dans la mesure où elle ne peut que rarement s’amortir. Mais en un sens comptable et politique, parler d’investissement social c’est rappeler qu’à une charge est attachée un produit. Dans une certaine mesure, l’idée d’investissement social consiste à renverser la liaison typique de la protection sociale Produits à Charges (des ressources tirées de prélèvements obligatoires affectées à des dépenses sociales) par une autre optique Charges à Produits (des dépenses sociales dont on peut mesurer l’impact économique). En réalité, le principe d’investissement social peut se saisir comme une liaison en trois temps  Produits à Charges à Produits (Prélèvements à Dépenses à Effets). Pour le traduire en matière de politique petite enfance ceci signifie : Cotisation et impôts finançant la politique familiale à Des crèches et des prestations pour l’accueil des enfants à Moins d’inégalités et une population mieux formée et plus active. Il y a tout, dans ces liaisons, de la formule magique. Et celle-ci pose la question non pas de la légitimité mais de la simple utilité des autres dépenses de politique familiale. Car le gros sujet amené par la politique petite enfance est de bien savoir la place qu’elle doit prendre dans la politique familiale (résiduelle comme dans les années 1970, en progression constante comme aujourd’hui, intégrale un jour ?). Le tout est de connaître l’efficience de la politique familiale et, en son sein, celle de la politique petite enfance. Celle-ci doit-elle compléter ou remplacer les instruments habituels de compensation ? La question n’est jamais exprimée de façon aussi nette dans le débat politique. Elle l’est pleinement dans certains des travaux académiques se situant dans le sillon de l’investissement social. En revanche, les débats peuvent être rude, et ils le sont autant académiquement que politiquement, quand à savoir ce qu’est l’efficacité relative de chacun des instruments de la politique petite enfance.

Discussion : une politique petite enfance pertinente et efficience ?

En somme la question, prosaïque mais redoutable, contenue dans le titre interrogatif de cette contribution est bien là : la politique petite enfance à la française – avec sa palette d’interventions –  est-elle la plus efficiente possible ? Et que peuvent nous aider à conclure l’ensemble des études disponibles ?

 

Les décisions d’investissement dans la politique petite enfance sont aujourd’hui éclairés par de multiples canaux et travaux. Il serait bien malvenu et bien malhonnête de dire que les conclusions vont toutes dans le même sens… Et les différentes voix qui s’expriment, pour soutenir différentes voies en matière de politique petite enfance, ont toutes des arguments solides. Pourquoi donc ce patchwork qui empêche une conclusion univoque ? Parce que pour juger de la pertinence et de l’efficience d’une politique il faut connaître ses objectifs. Or ceux-ci, comme on l’a signalé, sont composites et contradictoires. Il s’agit de soutenir des maintiens et des sorties du marché du travail, des services et des prestations, des préférences pour les accueils individuels et pour les accueils collectifs, etc. Il est donc bien malaisé de pouvoir formuler un jugement évaluatif.

 

Il serait pourtant bien inconvenant de conclure ainsi. On se permettra donc cinq courtes remarques sur l’efficience et la pertinence de la politique petite enfance française, à l’aune du foisonnement d’expertises qu’elle provoque et qui l’accompagne.

 

  • Tout d’abord un constat simple, rendu possible par l’amélioration des comparaisons internationales (Eurostat et OCDE sont ici à l’honneur). La France compte parmi les premiers pays, si elle n’est pas le premier, en matière de dépense petite enfance. Puisqu’il demeure tant d’insatisfaction exprimée à l’égard de l’offre et de besoins non ou mal satisfaits, l’efficience globale de la politique est certainement plus faible que dans d’autres pays à niveau de dépense moins haut (rapporté au PIB) mais à niveau de couverture des besoins et de satisfaction plus élevé. Cette première remarque est absolument capitale.

 

  • Sur le plan des réussites, le taux relativement élevé de fécondité, en France, est très souvent avancé comme le principal succès des politiques familiales et singulièrement de sa politique petite enfance (dont on déplore toutefois les insuffisances). Le constat est discutable car la corrélation entre niveau de dépenses familiales et niveau de fécondité n’a rien d’évidente. Il n’en reste pas moins que la France, dans les instances européennes ou dans d’autres cercles internationaux fait valoir cet argument, avec une situation démographique bien moins dégradée que nombre de pays riches. Il y a probablement là, géopolitiquement, un outil de soft power. Mais ce n’est pas là l’essentiel. Le sujet est de savoir si la politique petite enfance est là pour permettre à la France d’avoir des enfants, ou si elle est d’abord là pour permettre aux enfants, en France, d’être accueillis tôt dans de bonnes conditions de socialisation. Il ne sert à rien de rétorquer que les deux visées se rejoignent. Dans un cas nous avons une politique démographique, dans l’autre une politique sociale que d’aucuns disent aussi démocratique. Alors qu’on lui attribue peut-être plus de vertus qu’elle en a vraiment en matière de soutien à la natalité, la politique petite enfance doit être jugée aussi, voire principalement, sur d’autres critères. Son problème stratégique est peut-être d’ailleurs d’être trop bien vendue sur le plan démographique. Puisqu’en l’espèce elle serait efficace, il ne serait pas judicieux de vraiment la revoir. Une telle option – qui est assez généralisée – est très discutable.

 

  • C’est peut-être à l’échelle locale que la politique petite enfance, soutenue en particulier par les données CAF et les collaborations fructueuses avec les collectivités territoriales (même si elles peuvent être difficiles sur certains territoires), sait être la plus pertinente. Il s’agit d’adapter, en fonction des moyens et besoins locaux, une offre et une gouvernance qui répondent aux attentes des parents. On ne saurait rien dire de l’efficience locale, mais sur le plan de la pertinence il est certain que les décisions locales d’investissements sont éclairées et étayées (thème de cet article) même si le ressort politique demeure toujours premier. Cette garantie de pertinence locale met aussi en lumière les insuffisances des politiques petite enfance. Et c’est alors à l’échelon national – financeur en grande majorité – de savoir ce qu’il veut…

 

  • La politique petite enfance fait l’objet de multiples éclairages, avec de la donnée, de l’innovation, de l’expérimentation. Il faut tout de même se méfier des effets de mode. Ainsi les enquêtes et résultats venus d’autres pays, en particulier des Etats-Unis (pour les plus célèbres : le programme Perry Preschool ou le projet Abecedarian), ne doivent pas voir leurs résultats autant célébrés qu’ils le sont dans les rapports traitant de ce qu’il faut faire. Plutôt que des enquêtes et expériences évaluées sur long terme (ce qui est toujours intéressant, mais long), il faut des décisions et des orientations. Ce qui est plus coûteux et plus dangereux politiquement.

 

  • Une dernière remarque porte sur la nature de l’exercice d’expertise (ou de recherche). L’accumulation des sources, des matériaux et résultats est impressionnante. Mais ce n’est probablement pas de ces travaux, aussi rigoureux puissent-ils être, qu’il doit être possible de dégager une garantie de pertinence. Il faut attendre d’instances dédiées, entre autres, à cette fonction de pouvoir, en fonction de l’appropriation et de la discussion de ces enseignements, dire ce qui marche bien et ce qui ne marche pas bien, voire même de formuler ce qui pourrait marcher mieux. Ensuite ce sont des décisions éminemment politiques qui doivent dire où il faut aller en matière de petite enfance. Et ce n’est certainement pas un peu partout. En un mot, plus clair, émiettement et éparpillement des instruments et financements sont un risque pour l’avenir d’une politique, surtout en période de graves tensions sur les moyens. Des instances de haut niveau comme les hauts conseils de la famille et du financement de la protection sociale peuvent apporter une réponse à la question du titre de cet article. Au moins les éléments qui permettent à tout un chacun de se forger une conviction.

 

 


[1]. On ne mettra qu’une note dans cet article, dans un souci de concision, pour vivement recommander le court ouvrage de James Heckman, Giving Kids a Fair Change, Cambridge, MIT Press, 2013. L’économiste y développe sa position, et dix auteurs critiques (dont Charles Murray) font part de leurs réserves ou compléments. Un bijou de fond et de forme.