Rétrospective de la prospective de la branche Famille

Variables, scénarios et enseignements

 

Julien Damon

 

Julien Damon est professeur associé à Sciences Po et conseiller scientifique de l’École nationale supérieure de la sécurité sociale (En3s). Il a été responsable de la recherche et de la prospective à la CNAF de 1999 à 2005. Dernier ouvrage paru : La sécurité sociale (PUF, coll. « Que sais-je ? », 2015).

 

La branche famille est familière de la prospective. Les démarches les plus récentes s’inscrivent dans une tradition de travaux d’anticipation, de projection et de prospective remontant aux années 1960. La branche, notamment par l’intermédiaire de ses dirigeants qui participaient aux Commissions du Plan comme aux analyses doctrinales publiées notamment dans la revue Droit Social, a alors largement contribué à des réflexions et inflexions de la politique familiale.

 

On peut, ensuite, grossièrement distinguer quatre périodes passées qui ont été caractérisées par quatre principaux sujets de prospective. Les premiers travaux (publiés dans les années 1970 et 1980) portent sur la famille, son évolution et l’évolution plus générale des politiques sociales. Une deuxième période (dans les années 1990) porte sur la politique familiale, et, directement, sur ce que les CAF peuvent faire et proposer dans un environnement qui se transforme. Une troisième période (dans les années 2000) traite de l’environnement des politiques familiales, avec établissement de scénarios de contexte, en se penchant sur les conséquences de différents scénarios sur les CAF. Une quatrième période (au début des années 2010) va plus directement se concentrer sur les perspectives et souhaits d’évolution des métiers, de l’identité et du réseau des CAF. Ces exercices les plus récents se rattachent à une logique plus générale de montage et de suivi des lois de financement de la sécurité sociale et des conventions d’objectif et de gestion. Mais leur horizon temporel, supérieur à l’annualité des LFSS et au caractère quinquennal des COG, autorise un détachement vis-à-vis des priorités urgentes, ceci afin de préparer des orientations stratégiques.

 

Au fil des années, les scénarios sur les politiques familiales, comme sur les CAF elles-mêmes ont été proposés, révisés, raffinés. La relecture de trois travaux passés permet certes de donner une idée de la richesse du passé, mais surtout de formaliser ce qu’il en est des options possibles, des variables déterminantes et même des scénarios pour les CAF. Rien n’est définitivement écrit pour l’avenir des CAF, mais les démarches prospectives ont permis de le baliser. Un point commun absolument central de toutes ces démarches tient du rôle des CAF dans la construction, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques. Il n’y a pas là expression d’un défaitisme face au constat de transformations par rapport à de supposés âges d’or passés, mais, au contraire, expression du volontarisme de la branche famille.

Un groupe prospective au début de la décennie 1990

Un groupe prospective, constitué autour de la Commission Organisation et Gestion (le sigle COG n’était pas employé, et ne désignait pas une convention avec l’Etat) réunissant la CNAF et le réseau des CAF, rend un rapport en 1991 avec un « essai de projection prospective de la gestion des Caisses ». Les sujets et éléments d’analyse retentissent comme profondément actuels. Alors que le rapport raisonne à l’horizon 2000, nombre de ses constats et perspectives se retrouvent, toutes choses égales par ailleurs, lorsque l’on raisonne maintenant, en 2015, à l’horizon 2025. On peut présenter, à la serpe, les éléments constitutifs de cet exercice.

 

Les variables de l’environnement stratégique à venir

• L’importance de l’intégration européenne : si le rapport de 1990 insiste tant sur cette dimension, c’est parce que la variable semblait moins évidente mais aussi peut-être plus attrayante qu’aujourd’hui.
• Le repositionnement des acteurs, avec la décentralisation qui va s’approfondir, mais aussi le fait régional qui se confirme.
• L’incertitude économique du contexte et l’hétérogénéité croissante des publics de la branche.
• Des mutations dans la gestion, avec de nouvelles méthodes pour les services publics généralement inspirées du secteur privé.
• Les changements majeurs dans les financements (avec la toute neuve CSG) pouvant conduire à des bouleversements plus généraux.

 

Des changements majeurs envisagés pour la branche

• Des modifications dans la relation avec les allocataires (l’allocataire devient plus actif et plus exigeant ce qui impose de diversifier les canaux de contact). Signalons que le rapport envisageait d’adopter le numéro INSEE plutôt qu’un numéro allocataire spécifique…
• Des évolutions technologiques à venir (bureau sans papiers, un modèle national informatique)
• Un environnement tendant à devenir plus concurrentiel.

 

Des faiblesses et des forces institutionnelles

• Les principales faiblesses : « ethnocentrisme institutionnel », insuffisante culture de l’innovation, difficulté à valoriser son image, objectifs divers qui ne sont pas rassemblés dans un projet.
• Les principales forces : sens du service public, bonne image externe, organisation décentralisée, coûts de gestion maîtrisés, investissements à mieux valoriser.

 

Une stratégie pour les années 1990 (à relire donc avec des yeux visant 2025…)

• Pour donner du sens à l’action des CAF, avec un projet institutionnel affiché et une légitimité fondée sur l’allocataire.
• Pour un marketing institutionnel, en améliorant la connaissance des attentes des allocataires, en évaluant les politiques, en faisant davantage de propositions sur les prestations.
• Pour une adaptation aux évolutions à venir, avec une réflexion prospective systématique et une nouvelle politique de communication.

Les CAF à l’horizon 2000, vues du milieu des années 1990

Un groupe de travail interne a réalisé fin 1996, un nouvel exercice de prospective en mettant au jour les variables centrales d’évolution des CAF entre 1995 et 2000. Dans un système estimé relativement stable, quatre variables décisives ou « motrices » fortement structurantes ont été identifiées : 1/ la politique de redistribution, 2/ les mutations technologiques, 3/ les profils des publics, 4/ l’autonomie de conception des CAF. En l’absence de degrés de liberté supplémentaire, l’avenir du système apparaît ainsi relativement encadré et prédictible.

 

Le travail effectué par le groupe a permis de construire différents arbres d’influence mettant en évidence les effets cumulés des variables, et illustrant la dynamique du système étudié. Une quarantaine de tendances lourdes à horizon 2000 ont pu être identifiées et validées par les directeurs des CAF, parmi lesquelles la fiscalisation croissante des ressources, un plus grand ciblage et une plus forte conditionnalité des prestations, la montée en puissance des acteurs locaux.

 

L’analyse des jeux d’acteurs a permis, quant à elle, d’identifier les acteurs internes et externes les plus en accord et en désaccord avec les objectifs de développement des CAF. Les désaccords potentiels apparaissent en nombre limité et les CAF semblent se mouvoir dans un environnement autorisant des actions stratégiques nouvelles pour peu que leurs visées et leurs modalités d’application soient clairement explicitées.

 

Le groupe a enfin élaboré quatre scénarios de développement selon des trames très différentes :

• Le scénario du statu quo et le scénario tendanciel correspondent à une accentuation des tendances à l’œuvre, au terme desquelles les CAF géreront de nombreuses prestations de plus en plus complexes. La pression de la productivité se fera de plus en plus sentir et les problèmes posés par la pyramide des âges des personnels s’accentueront. Le nom générique retenu pour ces deux scénarios est celui de la CAF « citadelle assiégée ».
• Le scénario du « tout financier » exacerbe un peu plus la pression financière qui pèse sur l’institution. Le souci d’une performance optimale conduit à développer les moyens de contrôle, à standardiser les opérations et à automatiser les relations avec l’extérieur.
• Le scénario de l’« allocataire cœur de cible » insiste tout particulièrement sur la modernisation par l’usager. Il fait de la relation avec l’usager le point central de l’action des caisses dans les domaines de l’accueil, de la réponse à la demande et du développement des compétences professionnelles.
• Le scénario de la CAF « symbiotique », qui correspond à une situation d’excellence globale, tente de concilier le plus grand nombre possible de contraintes et de satisfaire concomitamment l’ensemble des parties prenantes à la vie de l’institution.

 

Quatre scénarios très contrastés donc, mais avec, au fond, un sujet commun : celui de la place et du rôle des CAF dans des politiques dont la conception risque de davantage leur échapper.

Encadré – La branche Famille de demain vue de 1995

Le Directeur des prestations familiales de la CNAF a tenté, en 1995, une prévision de ce que pouvait être la branche Famille dans dix ans (c’est-à-dire à peu près en 2005 quand était organisée une autre démarche prospective). Insistant sur le « caractère ardu de la tâche » il écrivait que l’exercice relevait de « la plus haute acrobatie intellectuelle ». Rappelant que la branche Famille abritait en son sein bien d’autres éléments (politiques du logement, des revenus, du handicap, etc.) Philippe Steck la présentait comme « multipolaire ». Il envisageait trois scénarios :

• La continuation du « déclin » avec une politique familiale réduite à la portion congrue des politiques sociales.
• L’application stricte des décisions prises au milieu des années 1990 (notamment la loi Famille de 1994) permettant une quasi stabilité de la politique familiale dans l’ensemble de la Sécurité sociale.
• Une grande ambition, avec retour à une politique de grande ampleur telle que lancée dans les années 1950.

Ces trois scénarios sont de facture au fond très classique car ils correspondent à trois hypothèses simples (mais extrêmement utiles) : le déclin, la stabilité, le retour à l’ambition.

 

Le scénario du déclin prend en compte l’évolution passée qui, de 1946 à 1994, a vu la branche Famille considérablement reculer, proportionnellement aux autres, en termes de masse financière. Elle représentait plus de 40 % du total des dépenses de Sécurité sociale en 1946, et n’en représentait plus qu’environ 11 % vers 1995. Certaines variables, déjà repérées par Ph. Steck, comme le vieillissement de la population, l’absence de maîtrise des dépenses de santé ou la poursuite du déclin démographique pouvaient laisser envisager une branche Famille marginalisée, à hauteur de 4 ou 5 % des dépenses de Sécurité sociale. Dans ce scénario le financement par les cotisations ne se justifie plus et l’appartenance même à la Sécurité sociale est présentée comme « aléatoire ».

 

Le scénario de stabilité de la politique familiale prenait appui sur les dispositions et les ambitions de la loi famille du 25 juillet 1994. Dans le cadre de ce plan, la politique familiale devait être en quelque sorte rehaussée, et sortir de son statut de « politique résiduelle, aléa du développement des autres politiques sociales ». La loi famille, appuyée par une nécessaire croissance soutenue, pourrait permettre une quasi-stabilité des moyens de la branche Famille à hauteur de 10 % des dépenses de Sécurité sociale. Dans ce scénario, des priorités et des ciblages seraient établis vers la petite et la grande enfance. Le rapport action sociale/prestations légales pourrait passer de 5 à 15 %, avec un souci plus affirmé de développement des équipements.

 

Le scénario de très forte relance de la politique familiale reposait sur l’hypothèse d’un retour aux options de 1946. C’est principalement le constat d’un « crash » démographique accéléré, relayé par une prise de conscience européenne, qui pourrait être à l’origine d’un sursaut. Très improbable, selon son concepteur, ce scénario est celui d’une « gigantesque volonté politique » pour un « changement d’échelle intense ».

 

Pour l’auteur, l’avenir le plus probable, en 1995, est celui d’une hybridation de ses scénarios 1 et 2. A côté de ces extrapolations, il repérait, sous une large rubrique baptisée « l’imprévu…», quelques faits « lourds et porteurs » qui pouvaient avoir un impact majeur sur les évolutions de la branche et de la politique familiale. Il relevait ainsi la possibilité d’une apparition d’un « grand service public de garde gratuite des enfants âgés de moins de trois ans ». Pour la « génétique » du phénomène il notait que cette idée ne pouvait passer que si elle était portée par une femme ou un homme public qui, tel Jules Ferry en son temps, imaginait « la création d’une école pré-maternelle pour les bébés ».

 

Source : Philippe Steck, « La branche famille demain », Droit social, n° 9/10, 1995, pp. 808-814.

 

FIN DE L’ENCADRÉ

Les « futurs possibles » de la politique familiale, vus de 2005

La démarche récente de prospective la plus conséquente, au moins en termes d’investissement, a été développée de 2004 à 2006. Elle a permis de traiter, de façon très approfondie, de l’environnement global et des évolutions possibles des politiques familiales. Au terme d’un exercice de micro-scénarios par composantes (démographie, politique, etc.), il a été possible de dessiner et de déduire des scénarios globaux d’environnement de la politique familiale et, partant, des futurs possibles en termes de politique familiale.

 

Un premier scénario – tendanciel et le plus probable – relève d’ajustements paramétriques, sans réformes en profondeur. Il est marqué par un repli mécanique de la politique familiale par rapport à d’autres domaines de protection sociale. Dans un deuxième cadre il est possible d’imaginer que tous les indicateurs d’environnement se remettraient au vert, ce qui permettrait la reprise d’une dynamique vertueuse pour les dépenses publiques en direction des familles et des enfants. Ce scénario est spontanément assez improbable, dans la mesure où il ne va pas de soi et suppose la conduite de politiques très volontaristes, impliquant précisément des réformes en profondeur. Face aux évolutions démographiques et aux problèmes de financement, notamment, des choix peuvent être faits au détriment de la politique familiale (celle-ci étant contestée et critiquée) ou bien en sa faveur (ses performances étant valorisées, et sa légitimité réassurée). Il s’ensuit deux scénarios nécessairement contrastés, celui d’une politique familiale contestée ou celui d’une politique familiale rénovée.

 

Tendanciel sans réforme : le repli mécanique de la politique familiale

Ce futur possible se caractérise par le prolongement des principales tendances en cours : un contexte économique morose, un vieillissement accéléré, la continuation des transformations familiales. Les pouvoirs publics ajusteraient et gèreraient au quotidien, avec certainement des tensions accrues en ce qui concerne les financements, mais aucune réforme fondamentale ne serait mise en œuvre. Mécaniquement, dans ce contexte, la politique familiale serait en repli relatif par rapport aux autres risques, voire même en repli absolu. Les rythmes actuels de création de nouvelles prestations et de complexification du droit ne seraient pas nécessairement ralentis. Les CAF pourraient en revanche être mises totalement en question, et leurs compétences et moyens absorbés par les collectivités locales et/ou par l’Etat. Inversement, elles pourraient continuer, en resserrant leurs activités, à investir et à agir dans des domaines toujours plus restreints de prestations légales et d’action sociale. Sans être radicalement remis en cause, les fondements de la branche famille se trouveraient considérablement affaiblis, tandis que le partenariat avec les collectivités locales se trouverait ballotté par les arbitrages budgétaires dans le domaine de l’action sociale, et les difficultés à établir des priorités dans les secteurs d’intervention.

 

Les indicateurs au vert : une politique familiale confortée

Ce futur possible se caractérise par la conjonction d’évolutions favorables pour conforter la politique familiale : une croissance « retrouvée » et riche en emplois, une stabilisation des transformations familiales, un vieillissement pondéré par un niveau de fécondité encore plus élevé qu’aujourd’hui. Ce futur possible (qui n’est pas impossible mais suppose notamment d’emprunter de nouveaux chemins, en particulier pour ce qui concerne la politique de l’emploi) est celui de tous les indicateurs au vert. La politique familiale serait dans ce cadre en expansion. Lui seraient attribuées certaines des vertus de la situation actuelle : elle permettrait ainsi de soutenir la fécondité et de mieux concilier vie familiale/vie professionnelle. La politique familiale à la française pourrait inspirer les orientations de l’Union Européenne. Les moyens financiers qui lui seraient alloués se trouveraient confortés même si le besoin d’une plus grande lisibilité continuerait de se faire sentir. Ce futur possible, optimiste, n’est pas nécessairement celui du statu quo quant aux formes et aux priorités des dépenses publiques en direction des familles. De nouvelles options seraient possibles. Pour les CAF, ce scénario pourrait s’accompagner de changements notables, en particulier dans leurs relations, de plus en plus contractualisées, avec les collectivités locales.

 

La politique familiale contestée, sacrifiée

Dans un contexte de faible croissance, d’explosion des dépenses vieillesse/dépendance, de difficultés persistantes à maîtriser les dépenses de santé, des arbitrages défavorables seraient effectués au détriment de la politique familiale. Les dépenses de prestations, mais également les dépenses fiscales, voire celles pour les équipements seraient réorientées au profit d’autres risques. La remise en cause de l’universalité des allocations familiales pourrait être radicale. Le ciblage pourrait être extrêmement précis sur les catégories les plus défavorisées de la population. L’idée même d’une politique familiale à base et visée universelle serait contestée, au profit d’une logique d’aide sociale pour les familles à bas, voire très bas revenus. Cette contestation et ce sacrifice seraient rendus possibles par l’incapacité à démontrer ce qu’il en est véritablement des effets et des coûts des dépenses en direction des familles. Un autre appui à cette option serait de critiquer la socialisation des revenus et de laisser aux « solidarités » familiales le rôle de la politique familiale. A moins de disparaître, les CAF pourraient alors être conduites à recomposer leurs interventions dans des logiques centrées sur l’insertion ou encore le financement d’établissements et de services locaux pour les enfants en difficultés, les personnes âgées dépendantes ou les handicapés. Les CAF deviendraient alors, avant tout, des prestataires de services des départements.

 

La politique familiale rénovée et recentrée

Dans un contexte qui peut être celui d’un cumul de difficultés financières et sociales comme celui d’un contexte plus favorable (relativement), des arbitrages seraient effectués entre les différents pans de la protection sociale. Ces arbitrages seraient réalisés en faveur des investissements en direction des enfants et de la jeunesse. Il pourrait s’ensuivre une politique familiale renforcée mais réformée, avec des priorités claires quant à ses domaines, voire même ses modalités d’intervention. Sur le plan des formes, dans ce contexte « favorable » à la « politique familiale », les CAF pourraient toutefois se trouver en retrait, un outil fiscal puissant (par exemple) se substituant à la myriade des prestations. Les CAF pourraient au contraire occuper un rôle de premier plan dans la mise en œuvre d’un service public de la petite enfance, en tant qu’autorité organisatrice, aux côtés de l’Etat et des collectivités locales (comme pour les transports publics locaux).

 

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Que retirer, en ultime synthèse, de cette relecture d’anciens travaux de prospective ? Trois leçons se dégagent. En premier lieu, on l’aura plusieurs fois noté, ce qui saute aux yeux c’est l’actualité des variables, des hypothèses et des scénarios. En deuxième instance, ce qui pourra avoir marqué le lecteur de ces relectures, ce sont les répétitions et les ressemblances à des années et des décennies d’écart. Est-ce à dire que le futur prend toujours, vu du jour, les mêmes formes et directions, avec donc une forme de fatalisme, condamnant notamment les CAF à une dépendance accrue vis-à-vis d’autres acteurs ? Rien n’est moins certain. Et c’est dans la diversité des scénarios que se trouve véritablement la richesse de tous ces exercices. Mais il est un troisième enseignement, portant non pas sur les variables à prendre en compte. Celles-ci sont, au fond, presque toujours les mêmes. Mais leur importance relative diffère largement. Au regard de l’actualité, et ceci afin de souligner que rien n’est définitivement écrit ni acquis, il est probable que la variable « révolution numérique » (repérable depuis des décennies, sous d’autres termes et avec des conséquences supposées bien moindres) soit à intégrer avec plus grande force pour réévaluer tout ce qui a pu être dessiné et scénarisé jusqu’à aujourd’hui. L’avenir des CAF et de la politique familiale n’est en rien définitivement déterminé. Mais il ne peut raisonnablement s’envisager qu’en ne raisonnant plus à partir des habitudes et perspectives de la société industrielle, que l’histoire des CAF et de la politique familiale a pleinement accompagné, mais en fonction de l’essor d’une société numérique qui transforme tout. Et que les différents exercices de prospective ont tous, à leur manière, annoncé.