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Relire ou découvrir Pauwels, 20 ans après sa disparition

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Baisse des inégalités globales, hausse des interrogations nationales.

Recension de Branko Milanovic

« Comment la mondialisation a réduit le fosse? entre les nations», Les Échos, 3 juin 2016

http://www.lesechos.fr/idees-debats/livres/021990080206-comment-la-mondialisation-a-reduit-le-fosse-entre-les-nations-2003533.php

Mesures de la pauvreté, mesures contre la pauvreté

Recension de Martin Ravallion

« La pauvreté, un défi mondial qui reste à relever », Les Échos, 17 juin 2016

http://www.lesechos.fr/idees-debats/livres/0211028574946-la-pauvrete-un-defi-mondial-qui-reste-a-relever-2007316.php

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Rétroprospective et prospective de la protection sociale

Julien Damon

Professeur associé à Sciences po

Conseiller scientifique de l’En3s

2015 aura été une année pleine d’anniversaires, occasions de nombreuses plongées dans le passé et de nombreux regards portés sur l’avenir. Le monde a fêté, notamment, la fin de la deuxième guerre mondiale et la création de l’ONU. En histoire longue, la France aurait pu commémorer le demi-millénaire de Marignan et le tricentenaire de la disparition du Roi Soleil. Les Anglais, eux, auraient pu célébrer le bicentenaire de Waterloo (un 18 juin) et les 150 ans de l’Armée du Salut. Pour les questions sociales françaises, 2015, a été marquée par une célébration des 70 ans des ordonnances créant la sécurité sociale. Cette célébration, sans festivités excessives, était, d’abord, l’occasion d’une mise en perspective, pour se remémorer le chemin parcouru et pour envisager celui qu’il faudrait emprunter et ceux dont il faudrait se méfier. Une telle occasion, un 70^ème anniversaire, ne doit pas consister en autocélébration. S’il n’y avait qu’une information pour relativiser la portée de l’événement et relativiser l’exception sociale française, on rappellera simplement qu’en 2015 les Etats-Unis ont célébré les 80 ans de leur « sécurité sociale » (le lancement par l’administration Roosevelt d’un grand programme fédéral de protection sociale). Et la célébration américaine est passée essentiellement par un tweet du Président Obama.

Fêter les 70 ans de la sécurité sociale, en France, ne saurait verser dans l’apologie béate. Et il faut assurément tempérer le culte dont le « modèle de 1945 » fait parfois l’objet[1]. Le moment 1945 peut être alternativement présenté comme la rationalisation de mécanismes anciens ou comme une révolution en termes d’ambition pour un avenir meilleur. De fait, lorsqu’il s’agit d’anniversaire, les deux temps de la rétrospective et de la prospective s’imposent. C’est l’exercice à deux facettes et à deux temps qui sera conduit ici. Plus précisément, on proposera, dans un premier temps, une rapide rétroprospective (regarder aujourd’hui ce qui ce racontait hier sur l’avenir)[2] et, dans un deuxième temps, quelques remarques de prospective (tenter de regarder demain à partir de nos lunettes contemporaines) sur la protection sociale française. Le prisme temporel sera de vingt ans : deux décennies en arrière, quand on s’inquiétait beaucoup, en 1995, et l’on proposait beaucoup au sujet de l’avenir de la protection sociale ; deux décennies en avant, quand on s’inquiète beaucoup, en 2015, au sujet de l’avenir de la protection sociale.

1. I) La protection sociale d’aujourd’hui vue d’hier

Pour le premier mouvement de cette réflexion, on s’appuiera sur un numéro spécial et double de la revue Droit Social publié à l’occasion du 50^ème anniversaire de la sécurité sociale[3].

Cette livraison, dont des contenus ont marqué bien des esprits, titrait de façon neutre sans interrogation, sans exclamation, sans pluriel sur la protection sociale demain. De cet ensemble de contributions, il est loisible de tirer, rétrospectivement, cinq observations sur la façon dont pouvait, alors, se concevoir, la protection sociale en 2015 ou même en 2025. Explicitement, Jean Choussat s’intéressait ainsi à l’hôpital en 2025[4] quand Raoul Briet, lui, faisait porter ses réflexions sur les retraites à l’horizon 2015[5] – aujourd’hui donc – et au delà.

Ce recueil d’observations, d’interrogations, de projections et de suggestions, contient des opinions et orientations différentes, avec des signatures pour la plupart toujours aux responsabilités ou au moins encore à la manœuvre en 2015. La matière rassemblée dans ce numéro double apparaît particulièrement dense, avec, notamment, des développements sur la place des complémentaires, sur la possible sélection croissante des risques, sur une concurrence potentiellement accrue, sur le sujet récurrent des fonds de pension et de la capitalisation, sur les perspectives européennes. On ne saurait, au risque d’être fastidieux, reprendre tous les thèmes. On a donc repris cinq points dont l’ampleur traverse les grandes lignes des débats alors à l’œuvre et, pour une bonne part, toujours en cours, même si sous des angles et formulations différents, plus ou moins.

1. A) Le principe même de solidarité nourrit toujours des débats d’actualité

Ce numéro de Droit social comprend un article introductif, devenu célèbre, de Jean-Jacques Dupreyoux, de rétrospective critique sur la période 1945-1995[6]. Entendant déjà « la colère des dévots », selon ses mots, il critique l’idée même d’une célébration de la sécurité sociale. Celle-ci contient, d’abord, une assurance maladie organisée pour les médecins et non pour les patients (un « ratage monumental »). Elle organise, ensuite, une assurance vieillesse antiredistributive qui voit les ouvriers, à espérance de vie alors inférieure à l’âge de départ à la retraite, cotiser pour les cadres. Elle repose, enfin, sur des cotisations plafonnées qui interdisent une forte solidarité (au sens de redistribution verticale). Et Dupeyroux certes d’exprimer des réserves sur la sécurité sociale mais aussi des craintes quant à sa suppression, ensevelie dans un « libéralisme triomphant ». L’analyse, à plusieurs voix, n’a rien d’univoque idéologiquement. Parole et plume passent à Claude Bébéar qui appelle, dans un tout autre registre, à un changement radical de système. Avec, en particulier, une séparation très nette à opérer entre la solidarité et l’assurance[7]. Autre position : Jean-Michel Belorgey souligne, lui, que la coupure entre solidarité et assurance est artificielle[8]. Pour Bébéar, ne devrait rester comme cotisations sociales à la charge des entreprises que celles concernant les accidents du travail et le chômage. Que dire de ces échanges et propositions, notamment celles d’extraction libérale, 20 ans après leur publication ? La sécurité sociale n’a pas disparu et ne s’est pas transformée dans un sens radicalement plus libéral. C’est même la permanence des débats qui saute aux yeux, plutôt qu’une profonde recomposition de la solidarité. Ainsi, dans un autre article, Pierre Volovitch pose-t-il une question toujours actuelle « faut-il cibler la protection sociale sur ceux qui en ont réellement besoin », la locution « ceux qui en ont réellement besoin » apparaissant entre guillemets[9]. La réponse est alors négative, car toute mise sous condition de ressource induit un moindre soutien à la protection sociale dans son ensemble. Où en sommes-nous aujourd’hui ? Au fond peu de choses ont été vraiment ciblés. De nouvelles prestations ciblées ont été ajoutées, mais peu de prestations ont véritablement été mises sous condition de ressources, sinon avec cette ruse qu’est la modulation des allocations familiales. En tout cas, ce débat sur la solidarité et les liaisons entre assurance et assistance a toujours de la vigueur. Sans qu’il ait véritablement été tranché dans un sens où dans un autre, tel que ceci pouvait être redouté ou souhaité (c’est selon) en 1995.

1. B) Les NTIC sont érigées en transformation potentiellement révolutionnaire.

Tout, aujourd’hui, est dans le Big Data (le traitement de l’abondance de données) et l’Open Data (l’ouverture et la mise à disposition de données publiques). En 1995, le sujet était déjà, avec d’autres mots, à l’ordre du jour. C’est Pascal Penaud qui s’interroge sur les NTI et leur impact sur les OSS (pour le dire avec des sigles désuets)[10]. Ces NTI ou NTIC de 1995 offrent la possibilité de modifier le service rendu à l’usager, avec de fortes potentialités de modification de l’organisation interne. L’analyse se veut plutôt pessimiste, pour l’avenir d’organismes qui vivent une faible concurrence, avec des pratiques de gestion tayloriennes peu innovantes. Rétrospectivement, on peut trouver ce pessimisme trop prononcé. Historiquement, les caisses ont compté parmi les grands précurseurs de l’informatisation et de l’automatisation. Il s’agit de toujours mieux traiter flux de masse et volumes immenses d’informations. Des cartes perforées à l’Internet, les systèmes d’information se sont constitués, renforcés et adaptés, tant aux évolutions des législations qu’aux attentes toujours plus élevées des populations. De l’époque des super calculateurs à celle des micros ordinateurs et de l’informatique dans les nuages (le cloud), la sécurité sociale a toujours été un foyer d’innovations. Autant qu’une infrastructure physique (avec des personnels et de l’immobilier), elle est une infrastructure numérique. Ses sites Internet comptent parmi les plus fréquentés à l’instar des 110 millions de connexions par an au site de l’assurance maladie (Ameli). Une nouvelle fois, la célébration béate serait ridicule. Il y a plusieurs mondes entre les start-up et la gestion quotidienne des organismes. Pour autant, l’informatisation puis la digitalisation des services de sécurité sociale ont toujours accompagné les mutations de l’institution. En un mot, les OSS ont su digérer les TIC et ce que l’on baptisait la nouvelle économie. Reste qu’ils n’ont peut-être pas pleinement opéré leur mue digitale. On y reviendra quand on en viendra, dans cet article, à la prospective pour 2035.

1. C) Complexité et simplification sont à l’ordre du jour en 1995, comme en 2015

Le thème de la complexité croissante et de la nécessaire ou impossible (c’est selon) simplification n’est pas neuf. Il fait couler de l’encre, notamment dans Droit social, depuis des décennies. En 1970, déjà, des articles, avec des désaccords techniques de détail, allaient dans le sens d’une nécessaire lutte contre la complexité illégitime et contre-productive[11]. Reprenant et commentant des positions politiques, des rapports administratifs sur la législation sociale, ces textes soulignaient le caractère sisyphéen de l’exercice de simplification et critiquaient l’absence de l’usager de ces débats, alors que la complexité croissante était déjà légitimée comme une adaptation du droit aux particularités. En 1995, certains imaginent que cette complexité peut couler la sécurité sociale, d’autres que la sécurité sociale devra, à l’avenir, s’en accommoder. En 1995, le débat se fait ainsi plus doctrinal, avec deux positions opposées. Etienne Marie pense que le système, apprécié à partir du cas des CAF, va vraiment exploser. Bertand Fragonard estime qu’Etienne Marie fait un « procès sévère » à la complexité des prestations familiales et à ses conséquences[12]. Mais il considère que la complexification est inéluctable surtout quand on veut personnaliser prestations et relations de service. À relire 1995, il n’y a donc pas nécessairement nouveauté au thème de la simplicité. Mais l’intensité de la complexité devient particulièrement problématique[13]. À trois échelles. Tout d’abord, sur un plan doctrinal, la cohérence globale du système de protection sociale échappe. L’aide et l’action sociales, qui étaient appelées à disparaître, se sont étendues et ramifiées. La prévoyance et les complémentaires, appelées elles-aussi, en principe, à s’effacer, ont le vent en poupe. La sécurité sociale elle-même fait l’objet, dans ses branches, ses régimes et ses mécanismes, d’une sophistication extrême. Face à ces mouvements, incessants, même les spécialistes n’ont plus vraiment de vue d’ensemble. Plus graves sont les embarras concrets des opérateurs et gestionnaires (caisses de sécurité sociale et collectivités territoriales aux premiers rangs). Les politiques sociales sont quotidiennement modifiées par une révision permanente de leurs paramètres, ce qui se traduit, de plus en plus délicatement, dans les systèmes d’information. Dévoreuse de moyens et d’énergie, comme une course sans fin, cette complexification continue ne permet plus de gérer à bon droit. Mais, plus graves encore, l’incompréhension et les critiques des destinataires des politiques sociales s’accentuent. Les usagers ne comprennent pas leurs droits que peinent à leur expliquer des techniciens ou conseillers dépassés par la complexité. La simplification s’impose donc à la fois pour dépasser les impasses doctrinales, les limites gestionnaires, les tracas individuels. In fine, deux légitimités fondent aujourd’hui la simplification : une légitimité économique (pour faire mieux, avec sinon moins, du moins probablement pas plus) ; une légitimité démocratique (pour assurer lisibilité, visibilité et efficacité des dépenses sociales).

1. D) En 1995, prospective des risques, du vieillissement et de la jeunesse

Déjà en 1995, inquiets de vieillissement et des transformations du travail, les auteurs abordent les nouveaux risques. C’est d’ailleurs le titre de la contribution de Marie-Thérèse Join-Lambert[14]. Celle-ci liste la résurgence des épidémies, le développement de nouvelles formes de chômage ou de non travail, prolongées ou transitoires. Elle écrit qu’avec « le  vieillissement se profile l’immense problème de la dépendance ». Sur le plan épidémique, elle pense au Sida mais nous devons penser, pour la période actuelle, à Chikungunya ou Ebola. Enfin elle souligne l’immense problème de l’insertion professionnelle des jeunes, avec l’allongement de la période d’accès à la stabilisation professionnelle. Aujourd’hui on voit avec la jeunesse – et avec un âge moyen de 29 ans lors de la signature du premier CDI – un nouvel âge de la vie, voire un nouveau risque. D’où, entre autres, l’intérêt marqué, autour de 2015, pour les logiques dites d’investissement social. La question posée est de savoir comment délimiter le périmètre de l’Etat-providence dans des sociétés post-industrielles vieillissantes. Alors que l’avènement de l’économie post-industrielle a remis en cause les compromis qui ont porté la croissance des Etats-providence, les grandes évolutions récentes (entrée des femmes sur le marché du travail, vieillissement de la population, transformations des inégalités, révolution numérique) appelleraient de nouvelles interventions sociales. Ce thème de l’investissement social, pour une protection sociale adaptée aux « nouveaux » risques et plus favorable aux jeunes, n’était pas ainsi labellisé en 1995. Mais l’idée, au fond, y était[15].

1. E) La gouvernance reconsidérée

Le cinquième point qui retient l’attention, d’une relecture de 1995, procède de la gouvernance de la protection sociale. Gérard Adam décrit, en 1995, les limites et difficultés du paritarisme[16]. Perte de légitimité, divergences syndicales, collusion de quelques-uns avec quelques autres, et évolution des modes de financement appellent des révisions. Si l’écriture et les chiffres peuvent, à la relecture, sembler datée, les constats, parfois vifs, sur « les limites d’un concept trompeur » conservent toute leur actualité en 2015. Au-delà du seul paritarisme, Rolande Ruellan pose une question, en 1995, « Qui est responsable de la sécurité sociale ? », qui se repose assurément en 2015 et qui se posera certainement encore longtemps[17]. Elle souligne les ambiguïtés de la répartition des pouvoirs, le caractère parfois conflictuel de la mise en œuvre de ces pouvoirs. Elle envisage – ce qui sera pleinement établi – la responsabilisation du Parlement et l’établissement de nouvelles relations avec l’État. Certes dit-elle « le débat sur les responsabilités en matière de sécurité sociale est, il faut l’admettre, un débat d’initiés auquel les Français n’attachent que peu d’intérêt ». Et c’est pourtant bien là que de puissantes révisions, annoncées dans cet important numéro de Droit social, ont été introduites en particulier à partir du contenu du Plan Juppé. Ce plan, de novembre 1995, représente une tentative de réforme globale de la sécurité sociale dans son organisation et sa gouvernance (même si le mot « gouvernance » avait, à l’époque, moins de succès qu’aujourd’hui). Les changements envisagés ont recueilli des critiques fortes et ont conduit à l’une des plus grandes grèves de l’histoire, avec notamment une très forte mobilisation des assurés des régimes spéciaux. Bien que discutées, nombres des évolutions introduites dans le cadre de ce plan ont été depuis préservées voire confortées. Tel est le cas du nouvel équilibre entre les partenaires sociaux et les directeurs gérant les organismes, la création des lois de financement, le pilotage renforcé des dépenses d’assurance maladie. Toutes ces réformes sont, dans leurs attendus comme dans leurs conséquences, diversement appréciées, en fonction des convictions et visions de ceux qui en analysent les objectifs, les instruments et les résultats. En matière de sécurité sociale, que cela concerne les dépenses, les recettes et l’organisation, les réformes sont d’abord critiquées, envisagées comme des régressions, puis souvent appliquées dans la durée.

Ce petit parcours rétroprospectif permet de souligner bien plus de permanences que de ruptures. Rien d’étonnant diront certainement les tenants de la thèse dite de la « dépendance au sentier » qui estiment que lorsqu’un sillon a commencé à être creusé, il est difficile d’en changer[18]. Est-ce pour autant dire que 2015 était écrite en 1995 ? Assurément non, car comme la formule célèbre le dit bien l’avenir n’est écrit nulle part. Surtout, derrière l’impression de permanences, les transformations et les progrès sont substantiels. Ce que dénotent les propos d’experts en 1995, c’est une connaissance fine des inerties et des défis. Et il faut espérer qu’en 2035, quand seront relues les lignes prospectives à venir, sur quelques remarques prospectives autour de la protection sociale à cet horizon, les lecteurs auront une impression similaire.

1. II) La protection sociale de demain vue d’aujourd’hui

Réfléchir à l’avenir peut désormais s’opérer de façon conventionnelle et outillée, dans le cadre des divers Hauts Conseils qui se sont successivement créés, ou bien dans le cadre de réflexions prospectives menées soit dans différentes branches[19] ou bien plus collectivement[20]. On peut également consulter une documentation très détaillée de projections, d’objectifs, de suivis de gestion dans le cadre des annexes au projet de LFSS présentant des « programmes de qualité et d’efficience », portant sur les grandes politiques de sécurité sociale[21]. Dans une certaine mesure, la protection sociale est devenue très familière de la prospective et en fait une activité en quelque sorte permanente. En tout état de cause les démarches, les lieux d’échange, les capacités techniques se sont multipliés depuis 1995. Une orientation complémentaire est de passer par un peu d’imagination et de provocation. Le terme actuellement en vogue est « disruption ». Quelles sont donc les innovations, transformations et contraintes qui pourraient, à l’horizon d’une vingtaine d’années, transformer substantiellement la protection sociale ?

En 2015, l’heure aura bien été à l’anniversaire, sans commémoration ridicule. L’heure aura également été à la révolution, notamment sur le plan numérique. Ce mouvement pouvant potentiellement, si l’on en croit ses prophètes, entraîner de profondes modifications dans tous les domaines[22]. Reprenant le vocable de révolution pour trois éléments (numérique, idéologique, territorial), on balisera trois domaines dans lesquels de puissantes modifications pourraient voir le jour, qu’elles soient, une nouvelle fois, souhaitées ou redoutées. Naturellement, les tendances lourdes, en particulier démographiques, sont connues (vieillissement de la population, transformation des familles, modifications des aspirations) tout comme les écueils financiers face aux déficits et à l’endettement. Plutôt que de revenir sur chacune de ces tendances et perspectives, par ailleurs bien détaillées[23], on préfère tenter l’originalité.

1. A) Numérique : la révolution digitale, salariale et totale

Le tsunami numérique pulvérisera les formes de travail et les modes de vie, en particulier, des classes moyennes. Cette prophétie se psalmodie à longueur de colloques, d’essais et de rapports. Comme tout serait en voie d’« uberisation » (le néologisme date de 2015), la protection sociale serait en voie de passer à la casserole de la « disruption » radicale (comme aiment le dire les protagonistes des débats sur le numérique). En trois mots, l’automatisation, la robotisation et la numérisation croissantes des sociétés contemporaines, bouleverseraient intégralement la protection sociale. La révolution numérique nourrirait une révolution digitale, dans la relation de service, et une révolution salariale dans les formes d’emploi[24]. L’ensemble pèsera, incontestablement, dans les décennies à venir.

La révolution numérique a, il est vrai, intégralement bouleversé des industries comme celles de la communication, de la finance ou de la mobilité. Elle transforme profondément, dans tous les secteurs, la relation de service. Le travail de production de la sécurité sociale (la gestion des droits et dossiers) se dématérialise lui aussi. Toujours moins de papiers, toujours plus de données.

Plus profondément, la transition numérique peut, potentiellement ou brutalement, avoir des impacts considérables sur l’édifice même de la protection sociale, et singulièrement sur les risques de sécurité sociale et les manières de les gérer. Sur le plan des productions, la sécurité sociale, conçue pour répondre aux besoins de la société industrielle de masse du 20ème siècle, apparaît remise en cause par l’avènement d’une société plus individuelle, plus fragmentée, où comptent davantage les petites structures, la fluidité des organisations, les services personnalisés. Techniquement, le numérique diminue les coûts et ouvre des opportunités très fortes, à la médecine. Celle-ci n’est déjà plus uniquement un colloque singulier entre un patient et un traitant, mais une relation à trois avec un Internet généralisé qui transforme la production des diagnostics.

Le numérique, associé au génie génétique, introduit de nouvelles capacités prédictives, notamment en santé. Le sujet est connu depuis des années, en ce qu’il change la nature même des risques, avec des aléas qui deviennent assurables individuellement. C’est tout le principe de solidarité nationale qui est mis à mal par une sécurité sociale plus prédictive[25]. En réponse à cette perspective de déchirure dans la solidarité, la sécurité sociale s’appuie sur les capacités préventives qu’autorise le numérique (communiquer avec les patients, informer les familles, associer les retraités). Au sujet donc de ses productions et réalisations, la sécurité sociale devient plus préventive, plus prédictive, plus personnalisée. Et ce n’est pas un mince enjeu que de faire cohabiter ces mutations avec un principe, certes adaptable, de solidarité nationale qui visait d’abord la réparation, qui se voulait plus réactif que prédictif et qui assurait une relation plutôt impersonnelle.

À ces immenses défis sur le plan des produits, s’ajoutent ceux, plus immédiatement perceptibles, sur les services. La perspective, totalement encouragée par les pouvoirs publics, relève de la dématérialisation. En l’espèce, les branches maladie, retraite, recouvrement, famille sont évaluées sur leurs progrès pour se trouver, déjà aujourd’hui, à plus de 90 % de flux dématérialisés de paiements des cotisations, de déclarations sociales, de feuilles de soins électroniques. Plus d’un milliard de feuilles d’assurance maladie traitées chaque année (soit 1 800 par minute) passaient autrefois par le courrier et sont maintenant à 90 % dématérialisées. L’assurance maladie était autrefois le premier client d’une Poste qui, face à la révolution numérique, doit trouver de nouvelles activités.

Une relation de service intégralement dématérialisée soulève la question de l’organisation des réseaux et guichets des organismes de sécurité sociale. Une partie croissante des activités pouvant être télétravaillées, la localisation même des caisses est une question. Quelle part de services physiques laisser ouverts ? Jusqu’où aller dans la numérisation de la relation ? Ces importantes interrogations intéressent d’abord les personnes qui se trouvent concernées par la fracture numérique. Si celle-ci n’est peut-être pas aussi profonde qu’on l’entend dire parfois, elle est extrêmement problématique pour les individus affectés. Ces interrogations intéressent aussi le gestionnaire de la sécurité sociale. Quel équilibre trouver entre, d’une part, des usines de traitement (que rien n’attache fondamentalement aux territoires) et, d’autre part, une relation humaine et une écoute personnalisée (qui ne peuvent qu’être territorialisées) ?

De façon plus prospective, une autre dimension de la révolution numérique, la dimension participative ou collaborative, apporte aussi son lot de potentiels renversements. Des usagers plus participatifs s’investissent dans la gestion directe des services qui les concernent (ne serait-ce qu’en renseignant et suivant leurs dossiers). Le système devient, comme ceci était souhaité en 1945, directement géré par les personnes concernées. Mais quid, dès lors, du paritarisme et des représentants élus ou désignés quand le service est directement géré par les usagers ? Si le numérique apporte bien de la nouveauté, il permet aussi de renouer avec des traditions anciennes. La sécurité sociale 2.0 peut reposer sur un mutualisme 2.0, des individus, des ménages, des groupes de population coopérant en s’informant, en s’entraidant (par exemple dans l’accueil des enfants ou des personnes âgées dépendantes), sans autre nécessité que des plateformes de mise en relation. Ce sont des relations de pair à pair (P2P en anglais numérique) qui s’étendent. D’où un néologisme possible, celui du « pairitarisme » venant remplacer le paritarisme. S’il y a probablement de l’utopie ou du cauchemar (là encore c’est selon) dans l’énoncé de ces perspectives, elles doivent être saisies avec le plus grand sérieux. Pour les organismes et branches de la sécurité sociale, en collaboration ou en compétition avec d’autres pans de la protection sociale (par exemple Pôle emploi ou les complémentaires), il y a là une question majeure de survie. Celui qui saura le mieux gérer les données et offrir le service de meilleure qualité incarnera, sous ce nom ou sous un autre, la sécurité sociale 2.0.

1. B) Idéologie : révolution libérale ou révolution social-démocrate ?

Une crainte régulièrement répétée, en particulier par les opérateurs du système de protection sociale, tient du risque de « libéralisation » du système. Il faut entendre par là, principalement, la privatisation et la mise en concurrence de l’ensemble ou de certains pans de la protection sociale. D’essence bismarckienne et assurancielle, le système français oscille aujourd’hui entre les deux cohérences libérale et social-démocrate. La révolution libérale, que certains estiment déjà passées, que d’autres espèrent encore, passe, entre autres manifestations concrètes, par une centration sur la lutte contre la pauvreté, en mettant de côté, relativement, la lutte contre les inégalités. Des perspectives radicales de simplification, comme par exemple à partir d’une prestation unique simplifiant mais avec de nombreux perdants ou d’une prestation universelle remplaçant toutes les autres, nourrissent également l’horizon libéral[26]. Celui-ci s’incarne, plus concrètement, à l’européenne pourrait-on dire, avec la perspective d’une entrée en concurrence systématique des équipements et services sociaux. Mais, de fait, la révolution libérale n’est en rien achevée et ce sont les prochaines années qui diront ce qu’il en sera et si les propositions libérales françaises seront entendues[27]. Dans une version extrême, cette libéralisation de la protection sociale passe par la concurrence totale entre les régimes et les systèmes, avec liberté d’affiliation ou non. C’est une marchandisation nouvelle du travail, avec d’autres formes de garanties mais sans protection collective obligatoire. Du côté social-démocrate, c’est la perspective dite de l’investissement social, déjà évoquée, qui est mise en avant. Est-il aujourd’hui possible de trouver les nouveaux compromis, les instruments et les visées qui permettraient de redéfinir les missions de l’Etat providence au XXIe siècle ? C’est toute l’ambition des réflexions et propositions en termes d’investissement social. Celles-ci sont vaillamment promues, en France, par le chercheur Bruno Palier[28]. L’idée procède d’un constat martelé : les systèmes de protection sociale, en particulier en Europe, avec leurs différences, se sont constitués non pas pour prévenir les problèmes sociaux, mais plutôt pour compenser les charges liées à leurs conséquences. C’est donc une réforme en profondeur qu’encouragent les partisans de ce mouvement vers un Etat-providence centré sur le capital humain, la jeunesse et l’enfance. Il y a là non pas une révision paramétrique gestionnaire établissant de nouvelles économies, mais une volonté de réaménager et réorganiser l’Etat-providence de façon à le faire sortir de la crise « par le haut »[29]. Ce qui est incontestable, et ce dans les constats des partisans de chacune des deux perspectives, libérale et social-démocrate, relève de l’hybridation des matrices idéologiques et des logiques (entre assurance et assistance) et de la dualisation, plus ou moins affirmée, entre bien protégés et mal protégés, du système français. D’où, selon, les révolutionnaires libéraux et les révolutionnaires socio-démocrates, une nécessité de réformer l’ensemble plutôt que ses seuls paramètres. Une autre option, loin d’appels jugés utopiques à la refonte, est de conserver les fondements de l’efficacité d’un système, tout en pilotant bien plus strictement les dépenses[30]. Car, oui, le système, auquel tiennent les Français, atteint nombre de ses objectifs : limitation des inégalités, bon état de santé, capacités de résistance aux chocs exogènes, relativement haut niveau de fécondité, etc. Il rencontre également de graves difficultés : déficits chroniques, « nouveaux » risques mal couverts (monoparentalité, dépendance, pauvreté), incapacité à s’accorder sur les directions que doivent prendre les réformes. Plutôt que des révolutions systémiques, des révisions paramétriques pourraient accompagner, sur les vingt ans qui viennent, l’adaptation de la protection sociale à son temps. D’une gestion plus volontariste du risque en assurance maladie à la poursuite de la réforme des retraites, l’idée force pour adapter la protection sociale est de dépenser mieux. Pas forcément moins, mais en se concentrant sur les besoins sociaux mal pris en charge et en gérant plus efficacement (ce qui n’est pas simple). À noter, aussi : la perspective d’expansion et d’extension de la protection sociale, n’est pas à rejeter, notamment quand il s’agit de prendre en compte les risques écologiques. Face à de nouveaux risques collectifs écologiques dont la responsabilité et l’assurabilité sont aussi humaines qu’elles le sont pour les risques sociaux, il faut, dans cette perspective, étendre l’État-providence plutôt que le restreindre. L’ambition est de mettre en œuvre un « État social-écologique », autour d’un « contrat social-écologique »[31]. On le voit, sur le plan idéologique, il est difficile de dessiner ce qui se passera d’ici 2035 car bien des constructions différentes, en concurrence, mais chacune avec leur cohérence, sont disponibles sur le marché des idées.

1. C) Territoires : la révolution métropolitaine

Troisième révolution que nous souhaitons aborder ici, la révolution métropolitaine. Le thème n’était aucunement entrevu en 1995. Il l’est aujourd’hui, dans le monde entier, au sujet de l’affirmation de la puissance politique et économique des grandes métropoles[32]. De manière prospective, certains diront spéculative, on invite à traiter de cette révolution métropolitaine au regard des politiques sociales. Non pas pour souhaiter ou critiquer, mais pour réfléchir et envisager l’avenir avec des yeux relativement nouveaux.

Avec la décentralisation, on a vu se mettre en place, à côté de l’Etat-providence, des « départements-providence », eux-mêmes remis en question par une recentralisation, puis l’arrivée des métropoles[33]. Le conseil général s’est, en effet, vu confier, avec la vague II de la décentralisation, des responsabilités accrues sur le plan des politiques sociales. Rappelons que le département était, à l’aube de cette décennie 2000, appelé à disparaître. Mais, par la magie des couloirs et des textes, il est apparu comme le grand vainqueur de l’Acte II de la décentralisation. Désigné comme « chef de file » de l’action sociale, le département s’est imposé. Alors que les dépenses sociales départementales (30 milliards d’euros) représentent moins de 5 % du montant total des dépenses sociales, il demeure à bien des égards fondé de le qualifier de providence. C’est, en effet, à lui qu’échoient une grande partie de l’assistance et la responsabilité d’adapter les politiques aux territoires.

2014 : nouveau coup de semonce. Le département, du moins une bonne part de sa substance et de son contenu, ont été à nouveau appelés à disparaître, pour renaître après le passage au Parlement d’un projet de loi très disputé. Parallèlement, l’événement le plus marquant est bien celui de l’affirmation des métropoles, en tant que construction juridique bien française.

Les villes françaises ainsi labellisées incarnent des territoires bien plus larges que leur seul ressort administratif. Avec une capacité élevée à capter et gérer des flux (de touristes comme de denrées et données), elles rayonnent sur des aires géographiques importantes. Classées selon leurs prix, leur qualité de vie, leurs infrastructures, elles sont comparées dans le cadre de multiples classements, dans les deux contextes hexagonal et international. Le défi pour elles est tout autant celui de l’attractivité que de la cohésion sociale.

De fait, des politiques sociales de format et de contenu plus métropolitains que nationaux sont partout envisageables dans le monde. En France, la perspective n’est pas encore claire. Mais le cas lyonnais, qui voit fusionner une communauté urbaine et une partie de conseil général, doit inspirer. Il ne s’agit plus seulement, à Lyon, d’une nouvelle forme de coopération intercommunale. La fusion d’une grande partie du Conseil Général du Rhône et du Grand Lyon est, potentiellement, un big bang local à répercussions nationales. Il n’y aurait pas seulement ici nouvelle étape du processus français de décentralisation. Il y a nouveau départ des grandes villes.

Selon les termes de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles de 2014, « la métropole de Lyon forme un espace de solidarité ». Ces premiers mots, dans la définition juridique de la métropole de Lyon, ne peuvent que retenir l’attention si on se préoccupe de questions et de politiques sociales. Sur les plans de l’aide et de l’action sociales, la métropole de Lyon, depuis le 1^er janvier 2015, a opéré la fusion/acquisition (si on peut se permettre la comparaison), de plusieurs organisations. Le périmètre de ce qui est strictement réuni dans une unique entité est connu. Le périmètre de l’ensemble des institutions concernées est plus large : CCAS, services de Caisses de Sécurité Sociales, opérateurs associatifs, offices HLM. Ces institutions ainsi que les politiques qu’elles mènent et celles auxquelles elles participent peuvent connaître de profondes révisions, choisies ou subies, dans les suites de la création de la métropole de Lyon.

Les métropoles françaises, à l’instar de la métropole lyonnaise, deviennent des collectivités territoriales de plein exercice, aux compétences sociales étendues. Il n’est pas certain que l’expression « métropole providence » soit vraiment judicieuse. Le vocabulaire européen valorise l’idée de métropoles « inclusives », mais sans donner de bases juridiques à la désignation. La période est, en tout cas, à la construction concrète, à partir de ce premier exemple lyonnais fait de volontarisme et de prospective[34], de ces nouvelles collectivités publiques en charge d’une partie substantielle des politiques sociales. La question nationale qui se traite avec les débats contemporains sur la réforme territoriale est de savoir si la France est en train de vivre un Acte III de la décentralisation (avec tout de même quelques parties de recentralisation) ou un Acte I du renforcement des métropoles. La dynamique mondiale et le dynamisme lyonnais montrent que cette grande comédie nationale, à plusieurs actes, n’a plus forcément grande raison. Les métropoles s’affirment organiquement et dans la vie des gens. Il est probablement aussi vain de vouloir empêcher ce mouvement que d’en rendre les traductions locales toutes obligatoires sur une même formule décidée au niveau national. Ce qui – soit dit en passant – laisse de la place aux départements…

Conclusion – Du réalisme, du volontarisme et pas de défaitisme face au futur

En 1995, le monde était bien moins connecté : le téléphone portable apparaissait, mais le smartphone était inimaginable. Aujourd’hui, à l’échelle mondiale, l’accès au téléphone portable est bien plus étendu que l’accès à l’eau potable. Même dans les pays les plus pauvres la révolution numérique est à l’œuvre. En 1995, la protection sociale française était moins contractualisée, moins régulée, moins étatisée. Chacun choisira son qualificatif. En tout cas, il y a 20 ans, même si précisément elles étaient en phase d’élaboration, pas encore de COG ni de LFSS. Surtout, il y a 20 ans la protection sociale était moins étendue. La dynamique d’universalisation, auparavant on disait généralisation, nourrit l’expansion de la protection sociale. Dans le monde tout d’abord, où l’on vise des socles de protection sociale[35], voire avec les « objectifs du développement durable » (ODD) que la communauté internationale a voté en 2015, une couverture maladie universelle à l’échelle mondiale. Il y a 20 ans, en France, la CMU n’était pas née.

Tout ceci rend, au fond, modeste quant à la prédictibilité des dynamiques. Bien entendu l’essentiel de la prospective est de ne pas uniquement prolonger les tendances à l’œuvre[36] et d’imaginer des ruptures, de repérer ce que les prospectivistes patentés aiment baptiser les « faits porteurs d’avenir ». Ils aiment aussi faire des citations. On lit ainsi souvent des formules attribuées au général de Gaulle, à Churchill ou Saint Exupéry selon qui l’avenir ce n’est pas ce qui se passera, c’est ce que nous ferons. Et c’est précisément le titre de l’article signé en 1995 par le Président de la CNAMTS : « l’assurance maladie de demain dépend des choix que nous ferons aujourd’hui »[37]. L’affirmation reste valable et le restera certainement longtemps. Mais l’ultime remarque est à trouver dans la conclusion de Raoul Briet, dans ce qu’il a appelé ses « réflexions sur l’au-delà » (ses réflexions sur les retraites pour 2015 et au-delà)[38] : est-il judicieux de raisonner aujourd’hui avec les notions et conceptions qui datent parfois d’hier pour prévoir l’après-demain ? Cette ultime interrogation est laissée à la sagacité du lecteur.

[1]. On s’autorise à renvoyer ici aux développements, proposés d’ailleurs à l’occasion de cet anniversaire des 70 ans, dans Julien Damon, Benjamin Ferras, La sécurité sociale, Paris, PUF, « Que sais-je ? », 2015.

[2]. Ce type d’exercice, à distinguer de l’uchronie, chère à Bernard Cazes (voir, plus globalement, son Histoire des futurs. Les figures de l’avenir de saint Augustin au XXIe siècle, Paris, L’Harmattan, coll. « Prospective », 2008, 2^ème éd.), a acquis ses lettres de noblesse avec l’ouvrage de Jacques Lesourne, Ces avenirs qui n’ont pas eu lieu. Une relecture du XX^ème siècle européen, Paris, Odile Jacob, 2001. Pour un exercice de rétroprospective autour de la famille et de la politique familiale, voir Julien Damon, « Les métamorphoses de la famille. Rétroprospective, tendances et perspectives », Futuribles, n° 396, 2013, pp. 5-21

[3]. Jean-Jacques Dupeyroux (dir.), « La protection sociale demain », Droit social, n° 9-10, septembre-octobre 1995. On se reportera largement à ces contributions mais aussi à d’autres articles de la revue, parus avant et ensuite. Ce privilège accordé ici à une revue naît du caractère incontestable de jalon à attribuer au numéro spécial de 1995. Il va sans dire que nombre d’autres revues, la Revue de droit sanitaire et social en premier lieu, sont tout aussi éminentes !

[4]. Jean Choussat, « L’hôpital en 2025 », Droit social, n° 9-10, 1995, pp. 792-796.

[5]. Raoul Briet, « Retraites : réflexions sur 2015 et au delà », Droit social, n° 9-10, 1995, pp. 797-800.

[6]. Jean-Jacques Dupeyroux, « 1945-1995 : quelle solidarité ? », Droit social, n° 9-10, 1995, pp. 713-715.

[7]. Claude Bébéar, « Pour un changement radical de système », Droit social, n° 9-10, 1995, pp. 734-738.

[8] . Jean-Michel Belorgey, « Logique de l’assurance, logique de la solidarité », Droit social, n° 9-10, 1995, pp. 731-733.

[9]. Pierre Volovitch, « Faut-il cibler la protection sociale sur ‘ceux qui en ont réellement besoin’ », Droit social, n° 9-10, 1995, pp. 739-743.

[10]. Pascal Penaud, « Nouvelles technologies de l’information : quel impact sur les organismes de sécurité sociale ? », Droit social, n° 9-10, 1995, pp. 769-771.

[11]. Pour deux occurrences, voir J. Moitrier, « La complexité comme mode de gestion de notre système de sécurité sociale », Droit Social, n° 5, 1971, pp. 355-364 ; M. Souveton, « Simplifications administratives : mythes et réalités », Droit Social, n° 6, 1971, pp. 409-419.

[12]. Etienne Marie, « Sur la complexité : l’exemple des règles gérées par les caisses d’allocations familiales », Droit social, 1995, pp. 760-764) ; Bertrand Fragonard, « Quelques réflexions à propos de la complexité du système des prestations familiales », Droit social, 1995, pp. 765-768). Signalons l’admirable formule de Jean-Jacques Dupeyroux dans sa contribution venant introduire ces deux articles (« Pour ouvrir le débat sur la complexité », Droit social, 1995, 758-759), « plus la détresse est grande, plus le système est opaque ».

[13]. Pour quelques autres jalons, ensuite, dans ce débat essentiel, cf. Etienne Marie, « La simplification des règles de droit », Droit social, n° 4, 2002, pp. 379-390 ; Michel Borgetto, « Le droit de la protection sociale dans tous ses états : la clarification nécessaire, Droit social, n° 6, 2003, p. 646-648. On lira aussi le rapport, plus général, du Conseil d’État, Sécurité juridique et complexité du droit, Paris, La Documentation française, 2006. On lira, encore, les travaux et suggestions de Jacques Bichot, « France : l’inflation législative et réglementaire. Les planches à décrets sont-elles combustibles ? », Futuribles, n° 330, 2007, pp. 5-24, Le labyrinthe. Compliquer pour régner, Les Belles Lettres, 2015. Dans ce dernier ouvrage, Bichot écrit que la complication permet aux bureaucrates (publics ou privés) de bien vivre, aux dépens de ceux qu’ils doivent servir. L’ensemble est une peinture détaillée et argumentée de la « minocratie » : le gouvernement par la dissimulation et la complication. Relevons que la peur de la complexité et l’aspiration au « choc de simplification » ne se trouvent pas qu’en France. Voir ce qu’en dit un conseiller influent du Président Obama, Cass R. Sunstein, Simpler. The Future of Government, Simon & Schuster, 2013.

[14]. Marie-Thérèse Join-Lambert, « Les ‘nouveaux risques’ », Droit social, 1995, pp. 779-784. Et au-delà du traitement des risques nouveaux ou anciens, pour une analyse de l’évolution même du « risque social », voir, notamment, Jean-Pierre Chauchard, « Les nécessaires mutations de l’État-providence : du risque social à l’émergence d’un droit-besoin », Droit social, n° 2, 2012, pp. 135-139.

[15]. Pour une tentative de clarification sur les sources et les formes de l’investissement social, voir Julien Damon, « L’investissement social : contenu et portée d’une notion en vogue », Revue de droit sanitaire et social, n° 4, 2015, pp. 722-733

[16]. Gérard Adam, « Quelques évidences sur le paritarisme », Droit social, 1995, pp. 744-747.

[17]. Rolande Ruellan, « Qui est responsable ? », Droit social, 1995, pp. 718-722. Une lecture à compléter, pour actualiser, par Michel Borgetto (dir.), Qui gouverne le social ?, Paris, Dalloz, 2008

[18]. Voir Bruno Palier, Giuliano Bonoli, « Phénomènes de Path Dependence et réformes des systèmes de protection sociale », Revue française de science politique, vol. 49, n° 3, 1999, pp. 399-

[19]. Voir, par exemple, les travaux de la branche famille en 2005 sur l’avenir de la protection sociale en 2015 : « Prospective 2015. Politiques familiales et sociales », Informations sociales, n° 128, 2005. Voir également les travaux menés en 2015 sur la politique familiale en 2025, à paraître dans Information sociales.

[20]. Voir, par exemple, les actes du colloque « Quel avenir pour la Protection sociale française ? », En3s/ENA, novembre 2012.

[21]. L’ensemble est disponible sur www.securite-sociale.fr

[22]. Voir les travaux et analyses, particulièrement vivifiantes, de The Family. www.thefamily.co. Voir aussi Nicolas Colin, Henri Verdier, L’âge de la multitude. Entreprendre et gouverner après la révolution numérique, Paris, Armand Colin, 2012. Voir aussi l’analyse approfondie de Sandrine Cassini et Philippe Escande, Bienvenue dans le capitalisme 3.0, Paris, Albin Michel, 2015

[23]. Voir, entre autres, les travaux du Haut conseil du financement de la protection sociale (HCFi-PS).

[24]. Alain Supiot, en 1995, s’intéressait déjà, dans sa contribution au dossier de Droit social aux évolutions du salariat : « L’avenir d’un vieux couple », Droit social, 1995, pp. 823-831. Il signalait des signes de décomposition du statut salarial. Pour mesurer les impacts des TIC, aujourd’hui (en 2015) et demain, sur les deux mondes du travail et de la protection sociale il faut lire les chroniques de Jean-Emmanuel Ray dans la revue.

[25]. C’était là un point central de l’analyse de Pierre Rosanvallon, en 1995, non pas dans Droit Social, mais dans La nouvelle question sociale, Paris, Seuil, 1995.

[26]. Voir, en ce sens, les analyses et propositions libertariennes et conservatrices, dans le contexte américain, de Charles Murray, In Our Hands. A Plan to Replace the Welfare State, Washington, AEI Press, 2006.

[27]. On pense, par exemple, à Claude Bébéar (dir.), Réformer par temps de crise, Paris, Les Belles Lettres, 2012 ; Arnaud Robinet, Jacques Bichot, La mort de l’État providence. Vive les assurances sociales !, Paris, Les Belles Lettres, 2013.

[28]. Voir l’ensemble de son œuvre depuis Bruno Palier, Réformer la Sécurité sociale. Les interventions gouvernementales en matière de protection sociale depuis 1945. La France en perspective comparative, Thèse de Sciences Politiques, Paris, IEP de Paris, 1999. Pour une version contenant de nombreuses propositions, voir Bernard Gazier, Bruno Palier, Hélène Périvier, Refonder le système de protection sociale, Presses de Sciences po, 2014.

[29]. Voir les remarques finales du chapitre « Le développement des systèmes de sécurité sociale » dans Jean-Jacques Dupeyroux, Michel Borgetto, Robert Lafore, Droit de la sécurité sociale, Paris, Dalloz, 2015.

[30]. Bertrand Fragonard, Vive la protection sociale !, Paris, Odile Jacob, 2012.

[31]. Voir Éloi Laurent, Le bel avenir de l’État Providence, Paris, Les Liens qui Libèrent, 2014.

[32]. Voir Julien Damon, « Vers un monde métropolitain ? », Futuribles, n° 408, 2015, pp. 39-47.

[33]. Voir Robert Lafore, « La décentralisation de l’action sociale. L’irrésistible ascension du ‘département providence’ », Revue française des affaires sociales, 2004, n° 4, pp. 17-34, « Département : une victoire à la Pyrrhus ? », Actualités sociales hebdomadaires, n° 2931, 30 octobre 2015.

[34]. À ce titre, voir Millénaire 3, le centre de ressources prospectives territoriales, sociales et urbaines du Grand Lyon. www.millenaire3.com

[35]. Voir Martin Hirsch, Sécu : objectif monde. Le défi universel de la protection sociale, Paris, Stock, 2011.

[36]. Reste que la description d’un système qui serait mécaniquement issu des tendances actuellement à l’œuvre, et notamment en raison des problématiques économiques, a toute son importance. Voir ainsi le travail original et percutant de Didier Tabuteau, 2025 : l’odyssée de la Sécu, La Tour d’Aigues, Editions de l’Aube, 2008. Le tableau de Tabuteau pour 2025, établi à la fin des années 2000, n’est pas reluisant. En 2025, les dépenses de santé représentent plus de 14 % du PIB, contre environ 10 % aujourd’hui. Le quart de la population n’est pas couvert ou l’est très mal. Depuis une réforme, qu’il imagine en 2008 pour 2013, la médecine de ville est duale : les « cabinets solidaires » appliquent les tarifs négociés avec la Sécu, les « cabinets sélectifs » pratiquent des honoraires libres. Entièrement privatisés en 2018, des Réseaux hospitaliers régionaux (RHR) assurent les soins les plus lourds. Les laboratoires pharmaceutiques gèrent les traitements individuels des patients, préparés notamment à partir de leurs cellules…

[37]. Jean-Claude Malet, « L’assurance maladie de demain dépend des choix que nous ferons aujourd’hui », Droit social, 1995, pp. 785-788.

[38]. Raoul Briet, « Retraites : réflexions sur 2015 et au delà », Droit social, n° 9-10, 1995, pp. 797-800.

Michael Sandel, Justice, Paris, Albin Michel, 2016, 416 pages, 22 €.

Débats de justice pour tous

Enfin ! La traduction de « Justice » était attendue. L’ouvrage dont l’auteur – qui remplit des amphithéâtres et des stades – est l’un des plus grands philosophes contemporains, s’est déjà vendu à des millions d’exemplaires à travers le monde. Issu de son cours à Harvard, dont la saveur et la substance sont disponibles en ligne (www.justiceharvard.org), ce parcours dans les enjeux de la philosophie politique est rigoureux et lumineux. Le pédagogue accompagne le lecteur dans le déploiement des raisonnements et dans les chocs d’arguments entre les conceptions rivales du juste. Trois grandes conceptions, utilitariste, libertarienne, communautariste visent la maximisation du bien-être, le respect de la liberté, la promotion de la vertu. Champion du troisième camp, Michael Sandel (même si la dénomination « communautarisme » ne lui convient pas) ne fait pas dans l’exégèse ésotérique des manières de concevoir la justice. Il propose une évaluation des théories de la justice à partir de situations et d’exemples très concrets. Il en va de dilemmes moraux, comme de sujets très actuels. Certains développements ont trait à ses discussions, pendant les cours, avec ses étudiants qu’il aime sonder en direct sur les sujets les plus controversées (le recours à la torture, le mariage homosexuel, la vente d’organes, la gestation commerciale pour autrui). L’idée est de mesurer les convictions, leur justification, la qualité des argumentation et des objections. Sur des sujets aussi divers que la conscription ou l’armée de métier (avec une page originale sur la Légion étrangère), l’acceptation du handicap dans une équipe de pom-pom girls, Sandel sait susciter l’intérêt et, souvent, le sourire. Comme il l’écrit, il s’agit de « se frayer un chemin sur le terrain très disputé de la justice et de l’injustice, de l’égalité et de l’inégalité, des droits individuels et du bien commun ». La thèse de Sandel veut dépasser le libertarisme et l’utilitarisme. Estimant qu’il est impossible de dire le juste sans se référer à la nature de la vie bonne, il plaide pour la promotion de la vertu et du civisme.

Vous pensez que les pouvoirs publics ne sauraient être neutres en termes moraux et religieux. Et vous critiquez ce que vous appelez la « neutralité libérale ». Quels sont les enjeux ?

Je m’oppose à une version influente du libéralisme contemporain qui insiste sur ce que j’appelle le « sujet désengagé ». La liberté de ce libéralisme postule un sujet qui n’est pas défini par ses liens d’appartenance. Il vit détaché de l’histoire, de la tradition et de l’identité culturelle. Cette conception de la liberté domine la philosophie anglo-américaine. Contre elle, je soutiens la vision de « sujets engagés », avec leurs attachements constitutifs, situés dans une existence historique, ce qui amène certaines obligations. La liberté affirmée par le « sujet désengagé » est une sorte de liberté consumériste. Je plaide en faveur d’une conception plus exigeante, sur le plan civique, de la liberté. Vous pourriez baptiser cela une conception républicaine de la liberté. Être libre ce n’est pas agir sans entrave selon mes intérêts et mes préférences. La liberté civique, ou républicaine, vise le bien commun. Ceci nécessite que les citoyens cultivent certaines vertus. En ce sens, la vie publique ne peut pas et ne devrait pas chercher à être neutre à l’égard de la vertu et de la vie bonne. La politique démocratique devrait toujours consister en délibérations autour du bien commun.

Vous soutenez cette « politique du bien commun », contre le libertarisme et l’utilitarisme.

Malgré leurs différences, notamment en ce qui concerne les bases des droits individuels, libertarisme et utilitarisme ont ceci en commun qu’ils prennent les préférences et intérêts des gens comme s’ils étaient donnés par la nature. Le libertarien insiste sur le droit de chaque personne à poursuivre ses intérêts, quels qu’ils soient, s’ils n’empiètent par sur la liberté des autres. L’utilitariste agrège les préférences des gens pour soutenir des politiques qui permettraient le plus grand bonheur du plus grand nombre. Je rejette ces deux théories au motif qu’aucune n’examine de façon critique les préférences et intérêts eux-mêmes. Aucune des deux théories ne se demande si des préférences sont valables et doivent être satisfaites tandis que d’autres ne le seraient pas. Les libertariens comme les utilitaristes soutiennent d’ailleurs le libre jeu des marchés, car les marchés prennent bien les préférences en compte, mais sans les juger ni les évaluer. Je soutiens qu’une vie bonne – pour une personne comme pour une communauté politique – implique que nous nous interrogions sur la valeur morale des préférences que nous voulons soutenir. La politique doit nécessairement passer par ces jugements moraux. Nous ne pouvons laisser notre jugement moral évoluer à la seule faveur des marchés. Nous devons délibérer, en citoyens, sur les visées et les fins qui sont dignes de nous. Nous devrions, concrètement, être plus engagés dans la confrontation des jugements moraux, cette confrontation étant inévitable dans les sociétés pluralistes.

Depuis la première édition de « Justice » en 2009, où vous vous inquiétiez déjà des inégalités croissantes, ce thème a pris de plus en plus d’importance. Quelles sont les conséquences du phénomène ?

Ces dernières décennies, les inégalités de richesse et de revenu se sont accrues. Globalement, le 1 % le plus riche possède aujourd’hui plus de richesses que les autres 99 %. Dans la plupart des sociétés démocratiques, la plus grande partie de la croissance économique a favorisé les plus aisés. Il y au moins deux raisons de s’inquiéter de la croissance des inégalités. L’une relève de la justice à l’égard des plus défavorisés et de ceux qui se trouvent au milieu de l’échelle des revenus. Un nombre croissant de personnes modestes se trouvent dépourvues d’éducation de qualité, de soins décents, de logement, de sécurité, de voix significative dans le débat public. Une deuxième raison de s’inquiéter ne procède pas de la justice mais de la cohésion sociale. Quand le fossé entre riches et pauvres devient trop large, les favorisés et les modestes vivent des vies de plus en plus séparées. Ils vivent, travaillent, consomment et se distraient à des endroits distincts. Leurs enfants vont dans des écoles différentes. Il existe ainsi de moins en moins d’espaces publics communs dans lesquels des gens d’origines sociales diversifiées se rassemblent et se rencontrent. Ce séparatisme a des impacts négatifs sur la solidarité sociale et la citoyenneté partagée. Cette séparation sape les expériences partagées de la vie quotidienne dont la démocratie a besoin.

La France est plutôt réticente à ce que vous baptisez « le fondamentalisme du marché ». Quel regard portez-vous sur nous ?

Oui, ma critique du fondamentalisme du marché est bien plus acceptée en France qu’ailleurs. Dans d’autres pays (dont le mien !), je rencontre davantage de résistances quand j’indique qu’il faut des limites au marché et aux relations de marché. Le principe de solidarité, que je tente d’encourager, est bien plus apprécié en France qu’ailleurs. J’ai cependant l’impression que la France, comme de nombreuses autres démocraties, fait face à un certain épuisement des idées politiques. Les idéologies qui ont structuré et animé le débat politique dans l’Europe d’après-guerre ont perdu leurs capacités d’inspiration. Depuis la chute du Mur de Berlin, et spécialement depuis la crise financière de 2008, nous sommes en quête d’une nouvelle philosophie publique. Nous avons besoin, à cet effet, de revigorer le discours public, en traitant plus directement des questions morales. Il y a là un défi central pour les démocraties à travers le monde. Dont la France, il me semble.

« Justice » se termine sur les sujets du patriotisme et de l’immigration. Que pensez-vous du sujet très sensible des migrants en Europe ?

Les crises des réfugiés et de l’immigration nous forcent à reconsidérer quelques-unes des questions les plus fondamentales de la philosophie politique. Quelle est la signification morale des frontières nationales ? Devons-nous nous préoccuper d’abord du bien-être de nos concitoyens ou de celui d’autres êtres humains ? Le patriotisme est-il une vertu ou un vice ? S’il est injuste pour un pays d’empêcher sa population d’en sortir, pourquoi est-il juste pour un pays d’empêcher des étrangers d’y entrer ?

Une grande partie du débat autour de l’immigration relève de l’économie. L’immigration amène-t-elle pertes d’emploi et baisses de salaires pour les travailleurs en place, ou impose-t-elle un fardeau aux services sociaux ? Mais quelque chose de plus profond est en jeu. Les débats sur l’immigration sont passionnés parce qu’ils touchent, en fin de compte, à l’identité nationale, à la communauté, à l’appartenance. Qu’est-ce qui caractérise la communauté politique ? Qu’est-ce qui nous unit en tant que peuple ? L’arrivée d’immigrants en grand nombre va-t-elle miner la cohésion sociale et les valeurs partagées ? Certains soutiennent que l’accueil d’immigrants de diverses origines culturelles peut enrichir l’identité nationale plutôt que l’éroder. Je n’ai pas de réponse simple à ces questions, mais il importe d’élever les termes du débat, en l’abordant sur la base de principes plutôt que de la seule peur.

Selon-vous le succès ne résulte pas seulement du mérite, mais aussi de la contingence. Comment expliquez-vous le succès extraordinaire de votre livre ?

Je suis étonné de la réception de cet ouvrage. Jamais je n’avais imaginé qu’un livre de philosophie politique toucherait des millions de lecteurs. Quels que soient ses propres qualités, son succès est du à des facteurs que je contrôle pas. En ce moment, dans le monde entier, il y a une grande soif de débat public sur des questions philosophiques fondamentales. Aujourd’hui, dans presque toutes les sociétés démocratiques, les citoyens sont frustrés par la politique, les responsables politiques et les partis politiques établis. Les gens sentent, à juste titre à mon avis, que les partis et responsables établis ne parviennent pas à répondre à de grandes questions essentielles qui comptent : sur la justice, le bien commun, et ce que cela signifie d’être un citoyen. Le discours public est en grande partie vide de sens moral. Il consiste, trop souvent, soit en prises de parole technocratique et étroite, qui n’inspirent personne, ou en empoignades entre partisans qui parlent les uns à côté des autres sans s’écouter. Nous manquons de débats raisonnés sur des principes concurrents. Mon livre s’adresse, à ce titre, non seulement aux chercheurs et aux philosophes, mais aussi aux citoyens qui se soucient des affaires publiques, et qui aspirent à un discours public plus profond, plus engagé sur le plan éthique. J’espère ainsi contribuer, de façon modeste, à élever et à revitaliser le discours public démocratique.

EXTRAITS

« Qui mérite quoi ? Callie Smartt était une pom-pom girl très appréciée à Andrew Hig School dans l’ouest du Texas. Elle souffrait d’un handicap moteur d’origine cérébrale et se déplaçait en fauteuil roulant, mais cela n’entamait en rien l’enthousiasme qu’elle parvenait à communiquer aux joueurs de l’équipe de football et à ses fans, par sa présence pleine d’entrain sur le bord de la touche, lors des matchs de l’équipe junior. À la fin de la saison, Callie fut cependant renvoyée du groupe. (…) La querelle des pom-pom girls a l’allure d’un cours accéléré sur la justice chez Aristote. Dans la philosophie de ce dernier, on retrouve deux idées centrales, qui figurent aussi dans la discussion concernant le cas de Callie. 1. La justice est téléologique. Définir des droits exige que nous identifions le telos (la finalité, le but ou la nature essentielle) de la pratique sociale en question. 2/ La justice est honorifique. Réfléchir au telos d’une pratique – ou se disputer à son propos – revient, du moins en partie, à réfléchir ou à débattre pour déterminer quelles vertus cette pratique devrait honorer. (…) Supposez que nous soyons en train de répartir des flûtes. Qui devrait recevoir les meilleures ? Aristote répond : ceux qui en jouent le mieux. Il serait injuste de faire des distinctions sur quelque autre critère, tel que la richesse, la noblesse, de la naissance ou de la chance. Aristote estime que les meilleures flûtes doivent revenir aux meilleurs joueurs parce que tel est ce pour quoi les flûtes sont faites : être bien jouées ».

« Kant aurait-il défendu Bill Clinton ? L’avocat du président concéda, comme l’avait fait avant lui Bill Clinton, que la relation avec la stagiaire était un mal, qu’elle était inappropriée et condamnable et que les déclarations du président à ce propos « avaient induit en erreur et trompé » le public. Il refusa de concéder une seule chose, que le président avait menti. (…) L’échange très vif sur la question du mensonge – « a-t-il menti ? » -accrédite l’idée kantienne qu’il y a, entre un mensonge et une vérité trompeuse, une différence morale significative. La différence, à mon avis, se tient là : une esquive savamment conçue rend hommage au devoir de véridicité d’une manière qui est tout à fait étrangère au mensonge direct. Dans les termes de la théorie morale de Kant, des déclarations véridiques mais trompeuses – à un meurtrier qui tambourine à la porte ou devant une commission parlementaire – sont moralement admissibles sur un mode auquel ne peuvent prétendre des mensonges éhontés. Peut-être estimez-vous que la position de Kant est peu plausible et que je me suis donné trop de peine à établir le contraire. La distinction entre un mensonge direct et une vérité trompeuse contribue cependant à éclairer le sens de la théorie morale de Kant ; en même temps qu’elle donne l’occasion d’un étonnant rapprochement entre Bill Clinton et le moraliste austère de Königsberg ».

« Que nous débattions du renflouement des banques ou des conditions présidant à l’attribution d’une décoration militaire, des mères porteurs ou du mariage homosexuel, de la discrimination positive ou du service militaire, des salaires des patrons du CAC 40 ou du droit d’utiliser une voiture de golf lors d’une compétition, les questions de justice appellent toujours une réflexion sur les notions d’honneur et de vertu, de fierté et de reconnaissance. La justice ne nous renvoie pas seulement à la question de savoir comment répartir des biens. Elle exige aussi de nous que nous sachions les évaluer ».

Philippe Van Parijs, professeur à l’université catholique de Louvain, est l’une des plus éminentes signatures contemporaines en matière de philosophie politique. Spécialiste d’éthique économique et sociale comme de durabilité écologique, il argumente inlassablement et élégamment en faveur de l’instauration d’une allocation à la fois universelle et inconditionnelle. Base d’une liberté réelle égale pour tous, l’instrument fonderait un modèle social plus juste et plus efficace. Bien loin du seul rafistolage des politiques sociales, son avènement serait à intégrer dans la famille des conquêtes fondamentales telles que l’abolition de l’esclavage et l’instauration du suffrage universel. Parfaitement au fait des difficultés d’une telle construction, Van Parijs estime que l’on se demandera un jour comment on a pu si longtemps s’en passer. Utopique ?

Les réticences à l’égard du revenu universel sont nombreuses. Comment les expliquez-vous ?

Certaines réticences sont dues à des malentendus. On se demande, par exemple, pourquoi il est nécessaire de rendre les riches encore plus riches en leur attribuant une allocation dont ils n’ont nul besoin. Mais l’accorder aux riches n’est pas mieux pour les riches. C’est mieux pour ceux dont les revenus sont les plus faibles et les plus incertains. On s’imagine aussi, parfois, que cette allocation universelle devrait nécessairement être une allocation unique, remplaçant tous les transferts existants. Il faut plutôt la concevoir comme un socle qui viendra se glisser sous l’ensemble des revenus, y-compris les revenus sociaux. Son instauration impliquera certes une simplification de ceux–ci et un ajustement de leur niveau. Elle ne signifie pas, pour autant, la fin des dispositifs d’assurance sociale et d’assistance sociale, auxquels elle doit au contraire permettre de fonctionner mieux qu’aujourd’hui.

Les réticences ne résultent-elles que de malentendus ?

Non. On a raison de voir dans l’allocation universelle un modèle de protection sociale radicalement distinct des deux autres modèles qui ont été imaginés et réalisés avant lui : l’assistance sociale née au début du 16^e siècle et l’assurance sociale née à la fin du 19^e. Introduire ce modèle à côté, ou plutôt en dessous des deux autres est évidemment plus radical que de passer du RMI au RSA. Ce qui serait étonnant, c’est que ceux qui sont accoutumés au système actuel, ou impliqués dans ses rouages, ne manifestent pas de réticences.

Quels sont les principaux obstacles à l’avènement d’un tel instrument ? Et comment les lever ?

Outre les malentendus, qu’il faut s’efforcer de lever à force de pédagogie, il y a certainement la peur de l’inconnu. Même ceux qui sont bien conscients des problèmes que l’allocation universelle contribueraient à résoudre peuvent estimer trop risqué de se lancer dans l’aventure. L’audace est une vertu, mais la prudence en est une autre, y compris pour les responsables politiques.

Comment rendre moins risquée l’introduction de ce nouveau modèle ? Des expérimentations locales, comme celles qui sont envisagées à partir de 2017 aux Pays-Bas et en Finlande peuvent-elles aider ?

Un peu, mais pas beaucoup. Pour trois raisons. D’abord, même s’il s’agit vraiment d’une allocation universelle et que la méthodologie est suffisamment soignée pour permettre d’établir un lien causal entre la mesure introduite et le comportement des sujets, les effets observés ne pourront jamais être que ceux de l’introduction d’une allocation universelle qu’on s’attend à recevoir pendant les 2 ou 3 ans que dure l’expérimentation et non la vie entière. Ensuite, les principaux effets économiques attendus de l’allocation universelle — par exemple l’augmentation des salaires pour des emplois ingrats et le développement d’emplois incluant une dose importante de formation — n’ont guère de chance d’émerger dans une expérimentation, en partie en raison de sa faible durée mais aussi en raison du fait que les sujets de l’expérience ne constituent qu’une partie négligeable du marché du travail concerné. Enfin, aucune expérimentation ne peut inclure les effets du financement net du dispositif : on peut proposer aux sujets recrutés de percevoir plus qu’ils ne le feraient autrement, mais pas de percevoir moins.

Y a-t-il une alternative ?

La même qu’avec les deux modèles précédents de protection sociale. Commencer modestement, dans ce cas avec une allocation universelle « partielle » de 400 ou 500 euros par exemple, insuffisante pour pouvoir en vivre si on vit seul mais tout de même suffisamment élevée pour pouvoir faire une différence, et bien sûr complétée par d’autres allocations de type RSA pour garantir qu’aucun ménage pauvre ne se retrouve plus pauvre après la réforme.

Vous évoquez le projet d’un « Eurodividende » à 200 euros par mois pour tout résident dans l’Union européenne. À quelle échelle faut-il vraiment envisager le projet de revenu universel, une municipalité (comme certaines veulent l’expérimenter), une région, un pays, l’Union européenne, le monde ?

Parce que l’essentiel des leviers redistributifs sont localisés à ce niveau, le niveau national reste le niveau le plus approprié. Mais il ne doit pas être le seul. Un Eurodividende ne s’attaquerait pas seulement à divers problèmes auxquels l’Union européenne et en particulier l’Eurozone sont confrontées. Il consoliderait aussi la capacité redistributive de chaque État membre, y compris sous la forme d’une allocation universelle nationale.

La France est-elle vraiment une terre d’élection possible ?

Les pas décisifs exigent une alliance entre une vision d’avenir radicale mais bien étayée et une capacité de saisir les occasions qui se présentent. Y a-t-il en France des utopistes opportunistes ?

Dans trente ans une protection sociale simplifiée ?

Julien Damon

Professeur associé à Sciences Po

Conseiller scientifique de Futuribles et de l’École nationale supérieur de la sécurité sociale (En3s).

La simplification apparaît, avec l’évaluation, comme une ardente obligation des politiques publiques contemporaines. Mais la simplification est compliquée. Et les grandes réformes de simplification se sont souvent avérées productrices de complexité. Il en va ainsi de la création du RSI et du RSA. Cette réforme de l’organisation de la sécurité sociale des indépendants et cette réforme des minima sociaux ont, toutes les deux, été présentées à leur origine comme de grandes œuvres de simplification. Et toutes les deux ont rapidement été décriées comme de redoutables complexifications, pour les gestionnaires comme pour les bénéficiaires. À rebours de ces exemples brocardés, des initiatives, reposant d’ailleurs de plus en plus sur de la dématérialisation, comme la carte Vitale, le chèque emploi service universel (CESU) ou le service Pajemploi (destiné à gérer les aspects administratifs des parents employeurs) sont valorisées. Pourra-t-on faire plus et mieux dans les trente ans qui viennent ? Les ressources et possibilités de la révolution numérique permettent d’envisager, de façon raisonnable, les grands traits d’une simplification qui n’est pas que vœu pieux, mais choc nécessaire et salutaire.

La simplification, ardente obligation

Nombre de responsables politiques, d’experts et d’opérateurs déplorent la complexité et, pire, la complexification croissante des politiques, des politiques sociales en particulier. Le sujet n’est pas neuf. Et pour faire de la prospective, il est toujours bon de faire un peu de rétrospective. La revue Droit Social publiait, dès les années 1970, des articles sur le thème de la complexité et de la simplification. Ces contributions, avec des désaccords techniques de détail, allaient déjà dans le sens d’une nécessaire lutte contre la complexité illégitime et contre-productive. Reprenant et commentant des positions politiques, des rapports administratifs sur la législation sociale, ces textes soulignaient le caractère sisyphéen de l’exercice de simplification et critiquaient l’absence de l’usager de ces débats, alors que la complexité croissante était déjà légitimée comme une adaptation du droit aux particularités. Déjà s’affirmait le souhait de voir la simplification devenir le « leitmotiv dans l’action administrative » ainsi que l’optimisme quant à la capacité des « techniques modernes de gestion » (le « management moderne ») pour « réduire enfin cette hydre de Lerne ».

Il n’y a donc pas nécessairement nouveauté au thème de la simplicité, mais l’intensité de la complexité devient particulièrement problématique. À trois échelles. Tout d’abord, sur un plan doctrinal, la cohérence globale du système de protection sociale échappe. L’aide et l’action sociales, qui étaient appelées à disparaître, se sont étendues et ramifiées. La prévoyance et les complémentaires, appelées elles-aussi, en principe, à s’effacer, ont le vent en poupe. La sécurité sociale elle-même fait l’objet, dans ses branches, ses régimes et ses mécanismes, d’une sophistication extrême. Avec la décentralisation, on a vu se mettre en place, à côté de l’Etat-providence, des départements-providence, eux-mêmes remis en question par une recentralisation, puis l’arrivée des métropoles. Face à ces mouvements, incessants, même les spécialistes n’ont plus vraiment de vue d’ensemble. Ce brouillage doctrinal, au fond, n’est pas forcément embarrassant. Plus graves sont les embarras concrets des opérateurs et gestionnaires (caisses de sécurité sociale et collectivités territoriales aux premiers rangs). Les politiques sociales sont quotidiennement modifiées par une révision permanente de leurs paramètres, ce qui se traduit, de plus en plus délicatement, dans les systèmes d’information. Dévoreuse de moyens et d’énergie, comme une course sans fin, cette complexification continue ne permet plus de gérer à bon droit. Mais, plus graves encore, l’incompréhension et les critiques des destinataires des politiques sociales s’accentuent. Les usagers ne comprennent pas leurs droits que peinent à leur expliquer des techniciens ou conseillers dépassés par la complexité. La simplification s’impose donc à la fois pour dépasser les impasses doctrinales, les limites gestionnaires, les tracas individuels. In fine, deux légitimités fondent la simplification : une légitimité économique (pour faire mieux, avec sinon moins, du moins probablement pas plus) ; une légitimité démocratique (pour assurer lisibilité, visibilité et efficacité des dépenses sociales).

Internaliser la complexité, externaliser la simplicité

Face à la densité et à la complexité des prestations sociales, certains experts, issus de rangs divers, soutiennent une simplification drastique. Plutôt que de multiples prestations sociales, sous conditions de ressource ou non, le principe serait de réduire leur nombre, d’en harmoniser les barèmes, et d’en assurer le service par une institution unique. Une solution radicale, dont on peut trouver des expressions politiques à gauche comme à droite, consiste à doter les individus d’un revenu universel. Cette idée d’un revenu qui peut aussi être dit inconditionnel ou de citoyenneté s’élabore depuis environ deux siècles et rassemble des partisans partout dans le monde. Le sujet est souvent balayé d’un revers de main sur l’autel des réalités économiques et des craintes de désincitation au travail. La pesée des arguments et contre-arguments doit cependant prendre en considération ce qu’une telle instauration signifierait en termes de simplification. Une totale révolution. Deux options philosophiques sous-jacentes à une telle configuration s’opposent. Dans un premier camp, les partisans du revenu universel aspirent à compléter l’édifice en place. Dans un deuxième camp, il s’agit de complétement le remplacer. Dans sa version extrême, cette idée a ceci de commun avec la sécurité sociale, d’ambitionner un système unique (pas d’autre organisation), universel (tout le monde est concerné) et uniforme (la prestation serait forfaitaire). Le projet et sa mise en œuvre sont cependant loin des couloirs de la décision. Il n’empêche que sur le registre des prestations, il est tout de même possible de simplifier. Une réforme d’envergure tiendrait d’une unification des bases ressources des différentes prestations. Une telle harmonisation aurait le double avantage de diminuer sensiblement le travail de contrôle des caisses et d’augmenter la visibilité que peuvent avoir les bénéficiaires des évolutions de leurs droits. La logique sous-jacente à cette voie de simplification est d’assurer la lisibilité et la stabilité des règles.

Un autre foyer, plus aisé, de simplifications relève de la relation de service. Puisque les différentes institutions ne peuvent être bouleversées du jour au lendemain, une idée force est de rendre compatibles, interopérables et interconnectés les systèmes d’information. La complexité doit ainsi être internalisée par la technique. Symétriquement, et toujours en s’appuyant sur les systèmes d’information, il est possible d’externaliser la simplicité, avec mise en œuvre d’un principe exigeant, celui de l’unicité. La perspective d’un point d’entrée unique pour un service global et intégré apparaît être une cible souhaitable et possible. Le programme « Dites-le nous une fois », développé par l’administration française à destination des entreprises, consiste à alléger les tâches administratives en diminuant les sollicitations et en mutualisant les données. Pour ce qui relève des politiques sociales, on parle souvent, en France, de guichet unique. Mais c’est en général pour les multiplier, ce qui est contradictoire. Les Anglo-saxons parlent de « one stop shop » que l’on doit plus valablement traduire par point d’entrée unique.

Toute cette simplification par unicité ne se ferait pas aisément. Elle se légitime au nom de l’usager, avec une ambition à haute teneur technologique, et haute valeur ajoutée de service. De telles orientations permettent une forte personnalisation de la relation de service, des gains substantiels de temps et de ressources. Elles sont susceptibles néanmoins de remettre en cause, dans leur substances, les institutions et réseaux de caisse existants. De telles évolutions ne vont donc pas sans réticences dont il convient de triompher.

Toute cette logique de simplification par unification et intégration de services est d’abord une architecture technique, permettant notamment l’intermédiation des relations entre institutions et des systèmes. Elle ne passe pas par la normalisation des institutions, des accueils et des prestations, mais par celle des données. Les points d’entrée uniques ne naissent pas d’une idée de transformation des prestations, mais de la possibilité d’améliorer leur administration. L’ambition est de diminuer les coûts de gestion pour l’organisation mais surtout pour la personne. Quels que soient les sujets d’entrée (une baisse de revenus, un problème de logement, mais aussi une naissance, un accident, un départ à la retraite, etc.), il n’y a plus, dans cette logique, de codes personnels et de dossiers différents. Le principe est que la personne doit être reconnue dès qu’elle est rencontrée, c’est-à-dire dès qu’elle est individuellement connectée.

La puissance des systèmes d’information ne doit pas être mise à défaut par des législations et réglementations inutilement sophistiquées. À l’inverse, cette capacité contemporaine de connexions et de collaborations peut assurément être mise au service d’une simplification pour l’usager, qui ne soit pas une complexification sans nom pour l’administration. La conclusion de cette analyse revient assez aisément à une citation que l’on attribue au génie de Leonard de Vinci : « La simplicité est la sophistication suprême ». Cette sophistication, par intégration de la complexité et offre de la simplicité, passe peut-être moins par des annonces grandioses et des réalisations immédiates que par petites touches successives. Un peu, au fond, comme s’est progressivement affirmée et comme continue à s’affirmer la sécurité sociale. Et comme probablement, elle s’affirmera encore.

Courage, simplifions

À l’horizon d’une trentaine d’années il est même possible d’être optimiste, sans être naïf. Pour se convaincre de la possibilité d’un optimisme, il suffit de se projeter trente ans en arrière. En 1985, quand la sécurité sociale fêtait ses quarante ans, elle n’envisageait ni RMI, ni CMU, ni CSG, ni risque dépendance, ni loi contre les exclusions, ni recueil national des données sociales. Elle ne pouvait imaginer que tout ou presque pourrait se gérer à partir de téléphones portables qui n’existaient même pas. S’il avait fallu projeter les 30 ans à venir en prolongeant les tendances alors à l’œuvre, on aurait bien trouvé quelques sujets sempiternellement présents (la complexité, les déficits, le rôle des partenaires sociaux, les concurrences entre opérateurs). Mais on aurait manqué l’essentiel : la formidable croissance des capacités technologiques permettant de personnaliser et d’adapter les services publics. D’où une idée simple à avoir à l’esprit : l’ingérable complexité n’est pas forcément l’horizon obligatoire. À condition de volonté.

Sachant qu’il est aisé de compliquer progressivement et coûteux de simplifier drastiquement, il faut bien du courage pour faire plus qu’annoncer un « choc de simplification » et vraiment le réaliser. Il ne faut certainement pas en attendre un monde totalement débureaucratisé. Mais on peut espérer une digestion heureuse de la révolution numérique toujours à l’œuvre, par intégration de la complexité dans les guichets et les systèmes d’information, et externalisation de la simplicité dans la relation de service aux clients et aux usagers. Il n’y a probablement rien de plus impérieux mais aussi de plus périlleux que de simplifier les organisations pour simplifier la vie des gens. Le grand problème est que le bureaucrate qui complexifie c’est toujours l’autre. Par conséquent, en particulier dans la sphère sociale, tout le monde est d’accord pour simplifier, combattre et briser la bureaucratie. Et dès lors une grande question surgit : on commence par qui ?

www.futuribles.com/base/article/la-securite-sociale-en-2045-selon-julien-damon-dan/

“La difficile détermination du seuil de pauvreté”, Les Echos, 17 novembre 2015

 
Signé avec Benjamin Ferras, cet ouvrage est publié au moment de célébration du 70ème anniversaire de l’institution française.

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La sécurité sociale se trouve au cœur de la vie quotidienne et des grands équilibres économiques. La complexité de ses instruments et institutions déroute pourtant, jusqu’aux experts les plus aguerris. L’ampleur des masses financières redistribuées suscite de puissants débats : la sécurité sociale est-elle la locomotive du progrès et de la croissance, ou une entrave à la compétitivité ?

Comprendre la place qu’occupe ce pan essentiel de la protection sociale, c’est analyser ses racines et ses évolutions depuis 1945. C’est, également, éclairer ses mécanismes et son organisation. C’est, enfin, souligner les principaux défis qu’elle doit relever pour continuer à protéger chacun contre les risques de l’existence, à chaque étape de la vie.

Chapitre I.- Fondations, ambitions, évolutions

Des racines assistancielles et mutualistes

Le moment 1945

Révisions permanentes et extension cohérente

Un système devenu hybride

Un principe fondamental : la solidarité

Chapitre II.- Prestations, institutions, organisations

Une mosaïque de risques, de régimes et de branches

Types de prestations et couvertures sociales

Les dépenses de protection et de sécurité sociales

Les recettes de protection et de sécurité sociales

Le régime général

Les régimes particuliers

Instances et instruments de gouvernance

Chapitre III.- Tensions, complications, horizons

Évolutions démographiques : quelles conséquences ?

Dynamiques économiques : quels financements ?

Gouvernance : quelles perspectives ?

Investissement social : une idée refondatrice ?

Simplification : choc nécessaire ou vœu pieux ?

Révolution numérique : vers une sécurité sociale 2.0 ?

Performances : quelles appréciations ?

Pauvre mesure de la pauvreté

Julien Damon
Professeur associé à Sciences Po

Tous les ans l’annonce du taux de pauvreté provoque la même compétition de lieux communs et de disputes indignées. Sans informer réellement des ordres de grandeur et des perspectives. Les chiffres français viennent d’être publiés, tandis que ceux de la pauvreté dans le monde seront bientôt révisés par la banque mondiale. La France compte, selon la définition conventionnelle adoptée au niveau européen, 14 % de pauvres en 2013, soit plus de 8,5 millions de personnes. Surprise : la pauvreté ainsi mesurée est en recul de 0,3 point par rapport à 2012. Mais tout est dans l’indicateur. Il mesure une pauvreté relative qui est fonction du niveau de vie médian : quand celui-ci baisse ou stagne le nombre de pauvres décroit mécaniquement. Dit autrement, quand le pays s’appauvrit, la pauvreté baisse ! Un tel indicateur nourrit donc la controverse. La tendance baissière, depuis 2011 en fait, provoque des commentaires outrés. On crie à l’imposture, à l’impossibilité d’une inversion de la courbe de la pauvreté (si l’on adapte la formule consacrée pour le chômage). Les associations caritatives, comme tous les ans, quelle que soit la conjoncture économique, soutiennent qu’elles voient davantage de difficultés. Leurs propres appareils de recueil et de mesure statistiques rapportent des évolutions préoccupantes : plus de jeunes, plus d’enfants, mais aussi plus de femmes, plus de personnes âgées. Toutes les catégories y passent. Même lorsque la pauvreté telle que suivie par l’INSEE baisse, les opérateurs associatifs estiment que les problèmes qu’ils ont à gérer augmentent. Une raison principale à cela : l’approche nationale ne rend compte que d’une abstraction statistique moyenne, assez éloignée des représentations de ce qu’est le dénuement extrême pourtant de plus en plus visible dans des rues qui se bidonvillisent. Difficile, alors, de soutenir que l’indigence s’amenuise quand chômage, RSA, campements et mendicité ne cessent de s’étendre. Le seuil de pauvreté se situe maintenant à un niveau élevé : 1 000 euros mensuels pour une personne seule, soit un montant proche du SMIC. Ces 33 euros par jour sont à comparer au seuil international de pauvreté qui se situe à environ 1 euro par jour. Celui-ci devrait bientôt augmenter, mais ceci ne changera rien à l’ampleur du fossé qui sépare les deux approches. La France vit son abondance et ses difficultés dans un océan mondial de pauvreté, océan qui déborde démographiquement, alimentant les flux de réfugiés. Certes la pauvreté mondiale, au seuil de 1 euro par jour, recule fortement. Mais à 2 ou 3 euros, les individus demeurent dans des situations extrêmes, tout en étant de plus en plus informés de ce qui existe ailleurs. Chose étrange à certains égards, les taux d’équipement en téléphone portable, dans les pays pauvres, sont très supérieurs aux taux d’accès à l’eau potable ou à de simples toilettes. D’où des frustrations très compréhensibles. Et la nécessité, en France, de ne plus seulement évaluer la pauvreté monétaire relative, mais aussi la pauvreté absolue.

Les défis de l’attractivité et de la durabilité

En 2015, Vienne est la ville où l’on vivrait le mieux au monde, selon le palmarès Mercer des villes offrant le meilleur cadre vie. Paris, dans ce même classement, se trouve en 27^ème position. Si de premiers palmarès de villes ont été conçus et publiés dès les années 1970 en France, les études internationales sont plus récentes. Elles sont devenues un instrument, discuté mais très utilisé, de mesure de l’attractivité urbaine.

Classer les villes par les prix et la qualité de vie

Les villes sont engagées dans une grande compétition d’image et d’attractivité. À l’échelle mondiale, elles sont scrutées et comparées par des batteries d’enquêtes. Le classement des villes est devenu une industrie pour les cabinets de conseil, les universités, les multinationales. Et on ne compte plus les études annonçant la ville la plus chère, la plus accueillante, la plus puissante, la plus cool, la plus durable, la plus favorable (ou défavorable) à l’environnement.

Les enquêtes portent principalement sur deux thèmes : les prix et la qualité de vie. Et dans cette deuxième famille d’étude les dimensions environnementales prennent de plus en plus de place.

Établir des classements selon les prix et les niveaux de vie dans les villes est un exercice difficile. Ces études, souvent répercutées dans la presse, sont principalement produites par des banques ou des cabinets de conseil. Elles reposent sur la comparaison du coût d’un panier de produits, de biens et services. Ce panier comprend généralement, mais pas systématiquement, le logement, les transports, l’alimentation, les vêtements, les loisirs. Les données recueillies, dont l’évolution dépend directement des cours de change, sont destinées à être utilisées par les gouvernements et les multinationales pour protéger le pouvoir d’achat de leurs employés expatriés. Elles permettent d’afficher « la ville la plus chère du monde », celle-ci variant chaque année, mais également dans l’année, en fonction des enquêtes.

D’autres enquêtes portent sur la qualité de vie. Leurs résultats dépendent moins des fluctuations de change et du niveau de développement économique. Dans l’étude menée par le cabinet Mercer, la qualité de vie est analysée selon une quarantaine de facteurs réunis en dix catégories (stabilité politique, environnement économique, offre culturelle, offre de services sanitaires, offre éducative, réseaux de transport, services récréatifs, offres de consommation, logement, environnement naturel). Il s’ensuit un index de qualité de vie qui permet des hiérarchisations. Le classement, qui ne voit pas de profonds changements entre les années, est très attendu. Selon la livraison 2015, Vienne est toujours la ville offrant le meilleur cadre de vie. Les villes européennes dominent le haut du classement, avec les grandes villes en Australie et en Nouvelle-Zélande. Zurich, Auckland, et Munich sont en deuxième, troisième et quatrième positions. En cinquième place, Vancouver est la première ville et la seule ville d’Amérique du Nord présente dans le top 10. Singapour (26) est en tête des villes asiatiques, tandis que Dubaï (74) occupe la première place au Moyen-Orient et en Afrique. Enfin, Montevideo en Uruguay (78) prend, quant à elle, la première place pour l’Amérique du Sud. En France, Paris est la première ville (27), suivi de Lyon (39), Pointe à pitre (69) et Nouméa (111).

Les classements des villes selon la qualité de leur environnement

Avec l’affirmation de la préoccupation environnementale sur les agendas politiques internationaux, nationaux et locaux, l’environnement a été érigé en priorité des stratégies métropolitaines. Le thème est, en tout état de cause, devenu si important qu’il est lui même devenu sujet de palmarès des villes. Même si la définition de la durabilité ne va pas de soi, c’est une comparaison et une compétition des villes durables qui s’opèrent. Il y a, en l’espèce, à la fois une coopération des villes et une concurrence entre ces mêmes villes. Coopération, car les villes et réseaux de ville échangent des idées et bonnes pratiques par exemple en matière d’énergie photovoltaïque, de circuits courts de logistique, ou d’analyses économiques sur le cycle de vie. Concurrence, car il s’agit d’être repéré et distingué. Un néologisme a même été forgé pour désigner cette coexistence de la coopération et de la compétition : la coopétition. Voici certainement le terme qui désigne au mieux l’effervescence autour de la ville durable : de la collaboration par des acteurs par ailleurs concurrents.

L’environnement est en tout cas devenu une dimension cruciale de comparaison, nourrie par les classements. Ainsi Mercer, à partir de 2010, a innové en produisant, à côté de son classement désormais habituel des villes, un « éco-classement ». Portant sur les mêmes villes, il est établi à partir d’un indice synthétique prenant en compte six critères : accès à l’eau ; qualité de l’eau ; gestion des déchets ; égouts ; pollution de l’air ; congestion du trafic. Dans la première livraison de ce classement des éco-villes Calgary pointait en tête, Port aux Princes en dernière place. Relevons que la correspondance est loin d’être exacte entre qualité de vie et qualité de l’environnement, au moins avec ce type de classement (dépendant du poids affecté aux différents critères). Sept villes seulement se trouvaient, dans les deux cas, parmi les 20 premières métropoles : Bern, Copenhague, Ottawa, Stockholm, Vancouver, Wellington, Zurich.

À l’échelle européenne, un « Green Cities Index », a été publié pour la première fois juste avant le Sommet de Copenhague, en 2009. Produit par Siemens et par The Economist, ce classement européen évalue les performances environnementales de 30 villes, dans 30 pays. Il voit trois villes scandinaves occuper les trois premières places : Copenhague, Stockholm et Oslo. L’étude des villes traite une trentaine d’indicateurs, répartis en huit catégories : émissions de carbone ; énergie ; bâtiments ; transports ; eau ; gestion des déchets ; qualité de l’air ; gouvernance environnementale. Les villes les plus « vertes » se caractérisent pas par leur taille. Elles rassemblent moins de 1 million d’habitants. Ceci se comprend aisément, car des villes plus petites permettent des déplacements plus courts avec des modes de déplacement plus doux (marche, vélo). Il existe aussi une forte corrélation, plus forte encore, avec leur niveau de richesse, ce qui ne saurait étonner car elles peuvent plus puissamment investir dans des infrastructures écologiquement efficientes.

Toujours en Europe, c’est la Commission européenne qui a lancé une démarche d’« audit urbain », avec un système d’enquêtes sur la qualité de vie. Les habitants de 79 villes européennes sont interrogés sur deux grands registres : leur niveau de satisfaction à l’égard de leur ville, leurs préoccupations environnementales locales (qualité de l’air, espace vert, etc.). Les villes françaises se distinguent par l’appréciation positive qui est faite, par leur population, de leur engagement dans la lutte contre le changement climatique. Bordeaux, Strasbourg, Lille et Rennes comptent parmi les six villes où la population estime avec la plus grande force que la municipalité est véritablement engagée dans ce combat. À l’autre extrémité, on trouve Rome, Athènes, Bratislava, mais aussi Marseille…

Durabilité et qualité de vie au cœur de l’attractivité

Une ville n’est pas seulement un lieu où l’on travaille et où l’on crée des richesses, mais aussi, voire surtout, un lieu où l’on vit, dont on attend du bien-être et où l’on consomme des services collectifs et des loisirs. Pour les villes, la qualité de vie est un enjeu qui croît avec l’augmentation de la mobilité. Lorsqu’ils sont en mesure de choisir, les ménages recherchent en effet le meilleur compromis entre opportunités professionnelles et qualité de vie. La situation géographique, le climat, l’offre urbaine (qualité des équipements, services aux particuliers, commerces, espaces verts, etc.), l’offre scolaire et universitaire deviennent des éléments de plus en plus décisifs dans les choix de localisation résidentielle.

La qualité de l’offre résidentielle et urbaine est de plus en plus prise en compte par les entreprises qui souhaitent implanter un nouvel établissement dans une agglomération. De la qualité de cette offre dépend, en effet, la capacité de ces entreprises à attirer et stabiliser leur main d’œuvre sur place, et ceci d’autant plus que cette main d’œuvre est qualifiée.

On a longtemps pensé que le travail allait vers le capital. Il semble que ce soit maintenant l’inverse. Les villes qui réussissent ne sont pas celles qui attirent les investissements, mais celles qui attirent d’abord les talents. La baisse des coûts de communication et de déplacement entraine une profonde révision des paramètres de l’implantation géographique. Si les choix de localisation des firmes demeurent structurants, à moyen terme ce sont les choix résidentiels, notamment des plus « talentueux », qui deviennent déterminants. La qualité de vie, pour les mieux dotés, devenue donnée centrale, fait primer l’infrastructure immatérielle sur l’infrastructure matérielle.

Deux problèmes gigantesques surgissent. Tout d’abord l’infrastructure matérielle doit déjà être présente, maintenue et consolidée. Ce qui n’est pas partout le cas. Loin de là. Ensuite, émerge la question de la place (dans l’économie et dans la ville) de la main d’œuvre non qualifiée. Les riches créatifs doivent pouvoir cohabiter avec les pauvres, moins créatifs, de manière harmonieuse et durable. Et l’équilibre est difficile à trouver. C’est là toute la quadrature du cercle de la ville durable : assurer un développement économique qui ne soit pas défavorable à l’environnement tout en assurant un certain niveau de cohésion sociale. Si, bien entendu, tout peut être conciliable dans les discours, il n’existe pas d’équilibre local parfait entre les trois grands enjeux du développement durable : le défi économique (attirer des emplois et des ressources), le défi social (permettre la cohabitation d’habitants différents), et les grands défis environnementaux. La ville étant la plus grande chose artificielle construite par les hommes, et qui attire toujours davantage l’humanité, il n’est pas évident d’y gérer plus efficacement la nature. D’où une compétition de communications mais aussi de réalisations afin de se présenter sous un jour propice.

ENCADRÉ 1 – Le « city branding »

S’il rappelle à certains égards la tradition des devises et des blasons des villes européennes, le city branding –c’est-à-dire la promotion de l’image de marque des ville – s’inspire des techniques modernes de commercialisation pour valoriser la ville à travers la création d’une marque et de slogans publicitaires tels que « MADrid about you », « I Amsterdam », « OnlyLyon ». La marque doit contribuer à rendre la ville identifiable et désirable. Le city branding correspond à la fois à une démarche de labellisation faisant ressortir des attributs matériels de la ville et affirmant son statut (de capitale, de technopole innovante, de ville verte) et un marquage symbolique reposant sur la mise en avant de valeurs locales spécifiques, d’une histoire singulière, de sa « personnalité », son dynamisme, ses qualités esthétiques, son patrimoine ou encore son ambiance et son animation. Grâce à ce marketing identitaire, des villes comme Barcelone, Bilbao, Dublin on encore Manchester se sont dotées d’un nouveau « capital image » qui a largement contribué à renforcer leur attractivité. Nombre de villes se dotent d’ailleurs très explicitement d’un service de marketing urbain. Et dans le cadre de ces politiques, pouvoir être reconnu ou labellisé comme éco-quartier, ville durable, ville verte, ville « inclusive » (comme la Commission européenne les promeut), ou – nouveau terme en vogue – ville résiliente importe considérablement. Il n’en va plus seulement, en France, de panneaux d’entrées de ville présentant une reconnaissance « ville ou village fleuri » mais d’arguments essentiels à faire valoir à des investisseurs et des habitants (actuels ou à venir).

ENCADRÉ 2 – New York et les deux théories de l’attractivité

Les théories de l’attractivité s’organisent autour de deux pôles. D’un côté, le géographe star Richard Florida estime que l’attractivité d’une ville procède d’une règle des 3 T (tolérance, technologie, transports). C’est l’offre de mobilité, la mobilisation des nouvelles technologies et l’acceptation de modes de vie différents qui permettent d’attirer les talents. L’expert a récemment ajouté un quatrième T, celui de territoires, pour bien prendre en compte le déterminant territorial essentiel qu’est la géographie. D’un autre côté on trouve l’économiste libéral Edward Glaeser qui estime que la première condition de l’attractivité est la sécurité, suivie de l’initiative privée, de la mobilité et du développement des universités. Aux 3 T répondrait, avec Glaeser, une théorie en 3 C de l’attractivité urbaine : concurrence (comme source d’émulation), connexion (matérielles et immatérielles), capital humain (à attirer et sécuriser). On peut forcer le trait à partir de l’exemple de New York. Comment expliquer le succès d’une ville qui, dans les années 1970, incarnait la violence et la faillite économique ? Deux mugs incarnent l’alternative explicative. Sur le premier, le célèbre slogan « I love New York », inventé dans les années 1970 et repris partout dans le monde. Ce mug, à rapprocher des prescriptions de Florida, représente le marketing urbain qui vise à changer l’image de la ville. Le deuxième mug, à rapprocher de Glaeser, provient du département de police de New York. Celui-ci est connu pour sa politique de tolérance zéro, politique discutée mais qui a accompagné la spectaculaire baisse de la criminalité à New York. Un mug pour l’image d’ouverture et de tolérance, un mug pour l’image de tolérance zéro et de répression. Tout le champ des possibles en matière d’attractivité.

Richard Florida, Who’s Your City ? How the Creative Economy is Making Where to Live the Most Important Decision of Your Life, New York, Basic Books, 2008.

Edward Glaeser, Des villes et des hommes. Enquête sur un mode de vie planétaire, Paris, Flammarion, 2011.

Pierre Veltz, Paris, France, Monde. Repenser l’économie par le territoire, La Tour d’Aigues, Éditions de l’aube, 2012.

Les défis de l’attractivité et de la durabilité

En 2015, Vienne est la ville où l’on vivrait le mieux au monde, selon le palmarès Mercer des villes offrant le meilleur cadre vie. Paris, dans ce même classement, se trouve en 27^ème position. Si de premiers palmarès de villes ont été conçus et publiés dès les années 1970 en France, les études internationales sont plus récentes. Elles sont devenues un instrument, discuté mais très utilisé, de mesure de l’attractivité urbaine.

Classer les villes par les prix et la qualité de vie

Les villes sont engagées dans une grande compétition d’image et d’attractivité. À l’échelle mondiale, elles sont scrutées et comparées par des batteries d’enquêtes. Le classement des villes est devenu une industrie pour les cabinets de conseil, les universités, les multinationales. Et on ne compte plus les études annonçant la ville la plus chère, la plus accueillante, la plus puissante, la plus cool, la plus durable, la plus favorable (ou défavorable) à l’environnement.

Les enquêtes portent principalement sur deux thèmes : les prix et la qualité de vie. Et dans cette deuxième famille d’étude les dimensions environnementales prennent de plus en plus de place.

Établir des classements selon les prix et les niveaux de vie dans les villes est un exercice difficile. Ces études, souvent répercutées dans la presse, sont principalement produites par des banques ou des cabinets de conseil. Elles reposent sur la comparaison du coût d’un panier de produits, de biens et services. Ce panier comprend généralement, mais pas systématiquement, le logement, les transports, l’alimentation, les vêtements, les loisirs. Les données recueillies, dont l’évolution dépend directement des cours de change, sont destinées à être utilisées par les gouvernements et les multinationales pour protéger le pouvoir d’achat de leurs employés expatriés. Elles permettent d’afficher « la ville la plus chère du monde », celle-ci variant chaque année, mais également dans l’année, en fonction des enquêtes.

D’autres enquêtes portent sur la qualité de vie. Leurs résultats dépendent moins des fluctuations de change et du niveau de développement économique. Dans l’étude menée par le cabinet Mercer, la qualité de vie est analysée selon une quarantaine de facteurs réunis en dix catégories (stabilité politique, environnement économique, offre culturelle, offre de services sanitaires, offre éducative, réseaux de transport, services récréatifs, offres de consommation, logement, environnement naturel). Il s’ensuit un index de qualité de vie qui permet des hiérarchisations. Le classement, qui ne voit pas de profonds changements entre les années, est très attendu. Selon la livraison 2015, Vienne est toujours la ville offrant le meilleur cadre de vie. Les villes européennes dominent le haut du classement, avec les grandes villes en Australie et en Nouvelle-Zélande. Zurich, Auckland, et Munich sont en deuxième, troisième et quatrième positions. En cinquième place, Vancouver est la première ville et la seule ville d’Amérique du Nord présente dans le top 10. Singapour (26) est en tête des villes asiatiques, tandis que Dubaï (74) occupe la première place au Moyen-Orient et en Afrique. Enfin, Montevideo en Uruguay (78) prend, quant à elle, la première place pour l’Amérique du Sud. En France, Paris est la première ville (27), suivi de Lyon (39), Pointe à pitre (69) et Nouméa (111).

Les classements des villes selon la qualité de leur environnement

Avec l’affirmation de la préoccupation environnementale sur les agendas politiques internationaux, nationaux et locaux, l’environnement a été érigé en priorité des stratégies métropolitaines. Le thème est, en tout état de cause, devenu si important qu’il est lui même devenu sujet de palmarès des villes. Même si la définition de la durabilité ne va pas de soi, c’est une comparaison et une compétition des villes durables qui s’opèrent. Il y a, en l’espèce, à la fois une coopération des villes et une concurrence entre ces mêmes villes. Coopération, car les villes et réseaux de ville échangent des idées et bonnes pratiques par exemple en matière d’énergie photovoltaïque, de circuits courts de logistique, ou d’analyses économiques sur le cycle de vie. Concurrence, car il s’agit d’être repéré et distingué. Un néologisme a même été forgé pour désigner cette coexistence de la coopération et de la compétition : la coopétition. Voici certainement le terme qui désigne au mieux l’effervescence autour de la ville durable : de la collaboration par des acteurs par ailleurs concurrents.

L’environnement est en tout cas devenu une dimension cruciale de comparaison, nourrie par les classements. Ainsi Mercer, à partir de 2010, a innové en produisant, à côté de son classement désormais habituel des villes, un « éco-classement ». Portant sur les mêmes villes, il est établi à partir d’un indice synthétique prenant en compte six critères : accès à l’eau ; qualité de l’eau ; gestion des déchets ; égouts ; pollution de l’air ; congestion du trafic. Dans la première livraison de ce classement des éco-villes Calgary pointait en tête, Port aux Princes en dernière place. Relevons que la correspondance est loin d’être exacte entre qualité de vie et qualité de l’environnement, au moins avec ce type de classement (dépendant du poids affecté aux différents critères). Sept villes seulement se trouvaient, dans les deux cas, parmi les 20 premières métropoles : Bern, Copenhague, Ottawa, Stockholm, Vancouver, Wellington, Zurich.

À l’échelle européenne, un « Green Cities Index », a été publié pour la première fois juste avant le Sommet de Copenhague, en 2009. Produit par Siemens et par The Economist, ce classement européen évalue les performances environnementales de 30 villes, dans 30 pays. Il voit trois villes scandinaves occuper les trois premières places : Copenhague, Stockholm et Oslo. L’étude des villes traite une trentaine d’indicateurs, répartis en huit catégories : émissions de carbone ; énergie ; bâtiments ; transports ; eau ; gestion des déchets ; qualité de l’air ; gouvernance environnementale. Les villes les plus « vertes » se caractérisent pas par leur taille. Elles rassemblent moins de 1 million d’habitants. Ceci se comprend aisément, car des villes plus petites permettent des déplacements plus courts avec des modes de déplacement plus doux (marche, vélo). Il existe aussi une forte corrélation, plus forte encore, avec leur niveau de richesse, ce qui ne saurait étonner car elles peuvent plus puissamment investir dans des infrastructures écologiquement efficientes.

Toujours en Europe, c’est la Commission européenne qui a lancé une démarche d’« audit urbain », avec un système d’enquêtes sur la qualité de vie. Les habitants de 79 villes européennes sont interrogés sur deux grands registres : leur niveau de satisfaction à l’égard de leur ville, leurs préoccupations environnementales locales (qualité de l’air, espace vert, etc.). Les villes françaises se distinguent par l’appréciation positive qui est faite, par leur population, de leur engagement dans la lutte contre le changement climatique. Bordeaux, Strasbourg, Lille et Rennes comptent parmi les six villes où la population estime avec la plus grande force que la municipalité est véritablement engagée dans ce combat. À l’autre extrémité, on trouve Rome, Athènes, Bratislava, mais aussi Marseille…

Durabilité et qualité de vie au cœur de l’attractivité

Une ville n’est pas seulement un lieu où l’on travaille et où l’on crée des richesses, mais aussi, voire surtout, un lieu où l’on vit, dont on attend du bien-être et où l’on consomme des services collectifs et des loisirs. Pour les villes, la qualité de vie est un enjeu qui croît avec l’augmentation de la mobilité. Lorsqu’ils sont en mesure de choisir, les ménages recherchent en effet le meilleur compromis entre opportunités professionnelles et qualité de vie. La situation géographique, le climat, l’offre urbaine (qualité des équipements, services aux particuliers, commerces, espaces verts, etc.), l’offre scolaire et universitaire deviennent des éléments de plus en plus décisifs dans les choix de localisation résidentielle.

La qualité de l’offre résidentielle et urbaine est de plus en plus prise en compte par les entreprises qui souhaitent implanter un nouvel établissement dans une agglomération. De la qualité de cette offre dépend, en effet, la capacité de ces entreprises à attirer et stabiliser leur main d’œuvre sur place, et ceci d’autant plus que cette main d’œuvre est qualifiée.

On a longtemps pensé que le travail allait vers le capital. Il semble que ce soit maintenant l’inverse. Les villes qui réussissent ne sont pas celles qui attirent les investissements, mais celles qui attirent d’abord les talents. La baisse des coûts de communication et de déplacement entraine une profonde révision des paramètres de l’implantation géographique. Si les choix de localisation des firmes demeurent structurants, à moyen terme ce sont les choix résidentiels, notamment des plus « talentueux », qui deviennent déterminants. La qualité de vie, pour les mieux dotés, devenue donnée centrale, fait primer l’infrastructure immatérielle sur l’infrastructure matérielle.

Deux problèmes gigantesques surgissent. Tout d’abord l’infrastructure matérielle doit déjà être présente, maintenue et consolidée. Ce qui n’est pas partout le cas. Loin de là. Ensuite, émerge la question de la place (dans l’économie et dans la ville) de la main d’œuvre non qualifiée. Les riches créatifs doivent pouvoir cohabiter avec les pauvres, moins créatifs, de manière harmonieuse et durable. Et l’équilibre est difficile à trouver. C’est là toute la quadrature du cercle de la ville durable : assurer un développement économique qui ne soit pas défavorable à l’environnement tout en assurant un certain niveau de cohésion sociale. Si, bien entendu, tout peut être conciliable dans les discours, il n’existe pas d’équilibre local parfait entre les trois grands enjeux du développement durable : le défi économique (attirer des emplois et des ressources), le défi social (permettre la cohabitation d’habitants différents), et les grands défis environnementaux. La ville étant la plus grande chose artificielle construite par les hommes, et qui attire toujours davantage l’humanité, il n’est pas évident d’y gérer plus efficacement la nature. D’où une compétition de communications mais aussi de réalisations afin de se présenter sous un jour propice.

ENCADRÉ 1 – Le « city branding »

S’il rappelle à certains égards la tradition des devises et des blasons des villes européennes, le city branding –c’est-à-dire la promotion de l’image de marque des ville – s’inspire des techniques modernes de commercialisation pour valoriser la ville à travers la création d’une marque et de slogans publicitaires tels que « MADrid about you », « I Amsterdam », « OnlyLyon ». La marque doit contribuer à rendre la ville identifiable et désirable. Le city branding correspond à la fois à une démarche de labellisation faisant ressortir des attributs matériels de la ville et affirmant son statut (de capitale, de technopole innovante, de ville verte) et un marquage symbolique reposant sur la mise en avant de valeurs locales spécifiques, d’une histoire singulière, de sa « personnalité », son dynamisme, ses qualités esthétiques, son patrimoine ou encore son ambiance et son animation. Grâce à ce marketing identitaire, des villes comme Barcelone, Bilbao, Dublin on encore Manchester se sont dotées d’un nouveau « capital image » qui a largement contribué à renforcer leur attractivité. Nombre de villes se dotent d’ailleurs très explicitement d’un service de marketing urbain. Et dans le cadre de ces politiques, pouvoir être reconnu ou labellisé comme éco-quartier, ville durable, ville verte, ville « inclusive » (comme la Commission européenne les promeut), ou – nouveau terme en vogue – ville résiliente importe considérablement. Il n’en va plus seulement, en France, de panneaux d’entrées de ville présentant une reconnaissance « ville ou village fleuri » mais d’arguments essentiels à faire valoir à des investisseurs et des habitants (actuels ou à venir).

ENCADRÉ 2 – New York et les deux théories de l’attractivité

Les théories de l’attractivité s’organisent autour de deux pôles. D’un côté, le géographe star Richard Florida estime que l’attractivité d’une ville procède d’une règle des 3 T (tolérance, technologie, transports). C’est l’offre de mobilité, la mobilisation des nouvelles technologies et l’acceptation de modes de vie différents qui permettent d’attirer les talents. L’expert a récemment ajouté un quatrième T, celui de territoires, pour bien prendre en compte le déterminant territorial essentiel qu’est la géographie. D’un autre côté on trouve l’économiste libéral Edward Glaeser qui estime que la première condition de l’attractivité est la sécurité, suivie de l’initiative privée, de la mobilité et du développement des universités. Aux 3 T répondrait, avec Glaeser, une théorie en 3 C de l’attractivité urbaine : concurrence (comme source d’émulation), connexion (matérielles et immatérielles), capital humain (à attirer et sécuriser). On peut forcer le trait à partir de l’exemple de New York. Comment expliquer le succès d’une ville qui, dans les années 1970, incarnait la violence et la faillite économique ? Deux mugs incarnent l’alternative explicative. Sur le premier, le célèbre slogan « I love New York », inventé dans les années 1970 et repris partout dans le monde. Ce mug, à rapprocher des prescriptions de Florida, représente le marketing urbain qui vise à changer l’image de la ville. Le deuxième mug, à rapprocher de Glaeser, provient du département de police de New York. Celui-ci est connu pour sa politique de tolérance zéro, politique discutée mais qui a accompagné la spectaculaire baisse de la criminalité à New York. Un mug pour l’image d’ouverture et de tolérance, un mug pour l’image de tolérance zéro et de répression. Tout le champ des possibles en matière d’attractivité.

Richard Florida, Who’s Your City ? How the Creative Economy is Making Where to Live the Most Important Decision of Your Life, New York, Basic Books, 2008.

Edward Glaeser, Des villes et des hommes. Enquête sur un mode de vie planétaire, Paris, Flammarion, 2011.

Pierre Veltz, Paris, France, Monde. Repenser l’économie par le territoire, La Tour d’Aigues, Éditions de l’aube, 2012.