La lutte contre la mendicité des enfants : état du droit[1]

 

Julien Damon

Professeur associé à Sciences Po (Master Urbanisme)

www.eclairs.fr

 

 

L’essentiel

Le double sujet de la mendicité des enfants et de la mendicité avec des enfants est humainement sensible car il traite des relations entre parents et enfants tout comme des relations entre habitants logés et pauvres errants. Le sujet est politiquement sensible car il est lié à de nombreuses controverses contemporaines sur l’immigration, la sécurité, l’assistance, l’Europe. Le droit n’ignore pas ces situations. Sur les deux plans pénal et social, il est même particulièrement riche. Historiquement, en matière pénale, mendicité et vagabondage ont copieusement orienté les dispositions punitives. Aujourd’hui l’orientation se veut bien davantage dissuasive et, surtout, protectrice en ce qui concerne les enfants. En matière sociale, l’assistance aux enfants en difficulté est l’une des bases du développement de l’État-providence à la française. Le droit positif contemporain est plutôt bien armé. Reste à le mettre en œuvre. On propose ici un rapide état de ce droit, assorti d’une proposition : le rappeler par une circulaire.

 

Mots-clés : Politique familiale * Pauvreté * Protection de l’enfance * Mendicité * Privation de soins * Traite humaine

 

Les rues des métropoles françaises sont affectées par la mendicité des enfants (des mineurs isolés mendient) et par la mendicité avec des enfants (des adultes, accompagnés de mineurs, mendient). Le sujet est essentiellement ramené à la pauvreté.

 

On glose à foison sur la pauvreté et la crise depuis – disons – une trentaine d’années. Les dépenses sociales, sur la période, n’ont fait qu’augmenter. Des initiatives majeures – le RMI en premier lieu – ont été prises. Et il faut se souvenir que l’un des objectifs assignés à cette innovation consistait à « obvier à la mendicité ». Le législateur, avec cette expression, reprenait, dans les rapports préalables à la loi, une formule issue de la première rédaction du Code pénal.

 

Aujourd’hui, la France est le pays au monde qui affecte la plus grande part de sa richesse nationale aux mécanismes de protection sociale (le tiers de son PIB, dont 4 à 5 % pour la seule politique familiale, environ un demi-point de PIB pour la protection de l’enfance). Elle insuffle ou cherche à insuffler du volontarisme, sur le plan social, au niveau européen. Elle donne, peut-être un peu moins maintenant, des leçons de droits de l’homme (en interne comme à l’international). Alors comment, dans ce contexte, tolérer un phénomène intolérable, celui de petits enfants qui, pour susciter la compassion, accompagnent des adultes qui mendient ; quand ils ne mendient pas eux-mêmes. Ils dorment, parfois, à même la rue ou dans des cabines téléphoniques. Certains sont hébergés la nuit, avec les adultes qui les accompagnent, dans des centres ou des hôtels payés par les pouvoir publics, et exposés le jour et en soirée afin d’apitoyer. D’autres habitent des bidonvilles insalubres où s’accumulent toutes les illégalités. Ces enfants sont, dans bien des cas, de simples objets exploités par des réseaux mafieux de traite humaine.

 

Les réalités sont proprement choquantes. Notamment au regard de la densité (institutionnelle et financière) du système de prise en charge sociale. Déclarations d’indignation mais aussi déclarations d’impuissance s’accumulent. Aux pétitions d’habitants outrés répondent souvent des pétitions de principe du type « il faut préserver la relation entre l’enfant et les parents » ou, dans un autre camp, « de toutes les manières, c’est culturel, pour ce genre de population ».

 

La tournée des experts, opérateurs et décideurs intrigue. La police se dit peu concernée ou peu suivie, même si les délits de provocation et d’exploitation des mineurs pour la mendicité sont, théoriquement, sévèrement condamnables. Les gradés répondent être au fait des sujets mais cherchent, d’abord, à démanteler les réseaux structurés. Les municipalités renvoient vers l’Etat, et vice-versa. Les ministères soulignent que les décisions sont du ressort du juge. Ce dernier, échaudé, mal informé ou bien avisé (c’est selon), peut classer sans suite et renvoyer, à son tour, aux travailleurs sociaux.

 

——— Encadré 1. Les diverses formes de la mendicité des enfants ———-

La mendicité n’a pas de contours juridiques. On peut en avoir une approche restrictive ou extensive. Dans une logique stricto sensu alors, il s’agit de sollicitations directes d’argent. Dans une logique lato sensu, il s’agit de solliciter de l’argent à partir d’activités auxiliaires comme la vente de journaux réputés être vendus par des sans-abri, la vente irrégulière dans la rue de fleurs ou gadgets, la production de services comme le lavage des vitres de véhicules, la signature de fausses pétitions, la pratique d’un instrument de musique. La mendicité, stricto sensu, peut être active (par sollicitation verbale) ou passive (à partir d’un carton posé à terre). La mendicité est essentiellement appel, plus ou moins vif, à la générosité des passants. La pratique, lato sensu, peut inclure quelques formes de ventes, d’interpellations ou de prestations artistiques. Un enfant peut mendier seul (à partir d’un certain âge), en groupe d’enfants ou bien en accompagnant un ou des adultes. Les enfants peuvent mendier de manière passive (dans les bras d’un adulte ou allongé à terre), ou de manière active lorsqu’ils mendient directement. Ils peuvent également être engagés dans les diverses activités auxiliaires, plus ou moins licites, à rapprocher de la mendicité.

 

Mendicité…	… stricto sensu	… lato sensu
…passive	L’enfant accompagne un ou des adultes qui mendient. Il est souvent exposé comme élément pouvant susciter la compassion.	L’enfant accompagne un ou des adultes qui se livrent à diverses activités auxiliaires de la mendicité (vente, lavage de vitres, musique).
… active	L’enfant mendie lui-même, soit en quémandant directement oralement, soit à partir d’objets (cartons, gobelets) qui matérialisent la sollicitation.	L’enfant vend ou exerce la prestation de service : il vend un journal, il joue de la musique, il propose une contrepartie.

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Le sujet clive. Pour les uns, il s’agit d’un concours de rumeurs et de fantasmes qui vient faire le lit de positions conservatrices et liberticides. Pour d’autres, il s’agit d’un immense scandale qui appelle des réformes aussi fermes que radicales. Certains soulignent des success-stories de formidables intégrations quand d’autres rappellent les organisations criminelles structurées d’exploitation voire de revente des nourrissons. La chronique fait état, parfois, d’informations judiciaires, de condamnations, dans le cas de réseaux d’exploitation de mineurs, décrits ad nauseam quand ils sont démantelés. La une des quotidiens s’en empare de temps en temps. Les controverses morales et idéologiques se doublent de conflits politiques, administratifs et financiers sur les coûts et la répartition sur le territoire de la prise en charge de ces mineurs isolés ou accompagnés. Au fond, tout le monde a ses idées, ses expériences, ses impressions. Mais c’est surtout un sentiment général d’impuissance, personnelle et publique, qui prévaut.

 

Le sujet des enfants mendiants, comme celui des mineurs étrangers isolés, est de fait très complexe. Il en va de droits fondamentaux et de libertés publiques. Sur le plan européen, il en va notamment de la libre circulation des riches comme des pauvres dans l’Union. Il en va de la juste part que la France doit prendre dans l’accueil de la misère du monde (pour reprendre l’exacte expression de Michel Rocard). Il en va aussi des charges élevées pesant sur les collectivités publiques, en premier lieu les départements.

 

Le constat de complexité, face à ces enfants réduits ou conduits à mendier, ne doit pas décourager. Le droit est d’ailleurs là, avec des dispositions qui n’appellent qu’à être davantage mise en œuvre, même si certaines d’entre elles pourraient être clarifiées.

 

Il ne s’agit pas, avec ces lignes, de décrypter la question dans ses aspects juridiques les plus fouillés, mais d’en présenter les dimensions principales. La visée est d’indiquer que les textes, pénaux et sociaux, convergent pour protéger les enfants ainsi exposés et exploités.

 

Du pénal pour punir et empêcher

Après des siècles de coercition, d’assistance teintée de moralisation et/ou de punition, un nouvel édifice juridique s’est étendu depuis la Libération au sujet des mendiants et vagabonds et, plus globalement, de la pauvreté. A côté de la création de la Sécurité sociale, le système d’assistance que l’on aurait voulu faire disparaître avec la généralisation des assurances obligatoires s’est en fait renforcé. Avec l’ambition d’un Etat social à la fois assureur et protecteur, le vagabond et le mendiant – cibles emblématiques d’un droit classiquement guidé par le souci répressif – passent du droit pénal au droit social. Ils ne doivent plus être réprimés mais protégés ou rééduqués. Ils ne sont plus envisagés comme des asociaux mais considérés comme des assistés, dotés de droits économiques et sociaux[2].

 

L’exploitation de la mendicité et la mise en péril des mineurs sont très sévèrement punies par la loi. La mendicité a, certes, été sortie, en tant que délit, du Code pénal réformé en 1994. Mais dès cette réforme générale à l’égard de la mendicité, le législateur s’est soucié de la situation particulière des mineurs, en pénalisant la « provocation » des enfants à mendier.

 

Si vagabondage et mendicité ont été décriminalisés avec la réforme du Code pénal entrée en vigueur en 1994, certaines dispositions relatives à la mendicité avec enfants ont été introduites. Il en allait ainsi de l’article 227-20 : « Le fait de provoquer directement un mineur à la mendicité est puni de deux ans d’emprisonnement et de 300 000 F d’amende. Lorsqu’il s’agit d’un mineur de moins de quinze ans, l’infraction définie par le présent article est punie de trois ans d’emprisonnement et de 500 000 F d’amende ». Cette disposition a été abrogée en 2003, par la loi du 18 mars 2003 sur la sécurité intérieur (LSI ou Loi Sarkozy II), qui intègre des dispositions plus précises dans l’article 225-12-6 concernant non plus la provocation mais l’exploitation de la mendicité.

 

« L’exploitation de la mendicité est punie de cinq ans d’emprisonnement et d’une amende de 75 000 Euros lorsqu’elle est commise :

1° A l’égard d’un mineur ;

2° A l’égard d’une personne dont la particulière vulnérabilité, due à son âge, à une maladie, à une infirmité, à une déficience physique ou psychique ou à un état de grossesse, est apparente ou connue de son auteur ;

3° A l’égard de plusieurs personnes ;

4° A l’égard d’une personne qui a été incitée à se livrer à la mendicité soit hors du territoire de la République, soit à son arrivée sur le territoire de la République ;

5° Par un ascendant légitime, naturel ou adoptif de la personne qui mendie ou par une personne qui a autorité sur elle ou abuse de l’autorité que lui confèrent ses fonctions ;

6° Avec l’emploi de la contrainte, de violences ou de manœuvres dolosives sur la personne se livrant à la mendicité, sur sa famille ou sur une personne étant en relation habituelle avec elle ;

7° Par plusieurs personnes agissant en qualité d’auteurs ou de complices, sans qu’elles constituent une bande organisée. »

 

Depuis cette loi, le Code pénal, dans article 225-12-5, précise également ce qu’est l’exploitation de la mendicité.

 

« L’exploitation de la mendicité est le fait par quiconque de quelque manière que ce soit :

1° D’organiser la mendicité d’autrui en vue d’en tirer profit ;

2° De tirer profit de la mendicité d’autrui, d’en partager les bénéfices ou de recevoir des subsides d’une personne se livrant habituellement à la mendicité ;

3° D’embaucher, d’entraîner ou de détourner une personne en vue de la livrer à la mendicité, ou d’exercer sur elle une pression pour qu’elle mendie ou continue de le faire ;

4° D’embaucher, d’entraîner ou de détourner à des fins d’enrichissement personnel une personne en vue de la livrer à l’exercice d’un service moyennant un don sur la voie publique.

Est assimilé à l’exploitation de la mendicité le fait de ne pouvoir justifier de ressources correspondant à son train de vie tout en exerçant une influence de fait, permanente ou non, sur une ou plusieurs personnes se livrant à la mendicité ou en étant en relation habituelle avec cette ou ces dernières.

L’exploitation de la mendicité est punie de trois ans d’emprisonnement et d’une amende de 45 000 Euros. »

 

Les peines sont lourdes et peuvent être alourdies dans certaines circonstances. Ainsi l’article 225-12-7 dispose que l’exploitation de la mendicité d’autrui est punie de dix ans d’emprisonnement et de 1 500 000 Euros d’amende lorsqu’elle est commise en bande organisée.

 

Un problème régulièrement soulevé est celui de la mendicité des très petits enfants. En effet, on ne saurait soutenir qu’un nourrisson, quand il est endormi dans les bras d’une autre personne, mendie. Les textes précisent tout de même bien que ces très jeunes enfants ne sauraient être exploités pour susciter sympathie et compassion dans un acte de mendicité.

 

L’article 227-15 assimile le maintien d’un enfant de moins de six ans sur la voie publique dans le but de solliciter la générosité des passants au délit de privation de soins[3].

 

« Le fait, par un ascendant ou toute autre personne exerçant à son égard l’autorité parentale ou ayant autorité sur un mineur de quinze ans, de priver celui-ci d’aliments ou de soins au point de compromettre sa santé est puni de sept ans d’emprisonnement et de 100 000 euros d’amende.

 

Constitue notamment une privation de soins le fait de maintenir un enfant de moins de six ans sur la voie publique ou dans un espace affecté au transport collectif de voyageurs, dans le but de solliciter la générosité des passants. »

 

La question, autour de la reconnaissance de cette privation de soins pour des enfants de moins de six ans exposés par des adultes en vue de mendier, est compliquée. Le problème se situe dans le fait que ce n’est pas la mendicité en soi qui constitue un délit mais la « privation de soins ». Cette dernière n’est pas immédiate à évaluer. Et, saisi, le tribunal va dans le sens de la relaxe lorsque le délit ne lui apparaît pas constitué. La Cour de Cassation a même rendu un arrêt, le 13 octobre 2005, sur ce point. La Cour, réfutant le ministère public, insistait sur le caractère non établi de l’altération de la santé de l’enfant concerné. Les pièces produites révélant que l’enfant était en bonne santé n’ont pas permis de condamner l’adulte incriminé.

 

Dit plus nettement, le simple fait de mendier avec un enfant n’est pas constitutif du délit de privation de soins. L’incrimination d’utilisation d’un mineur à des fins de mendicité réclame que la santé de l’enfant – s’il ne mendie pas lui-même – ait été compromise. Il n’en va pas de même lorsque cet enfant mendie lui-même, ce qui peut être établi pour de très petits enfants qui, dès deux ou trois ans, tendent la main ou sont délibérément positionnés devant des gobelets devant recueillir de la monnaie. Pour les autres cas, il faut vérifier l’existence d’un danger réel et la compromission de la santé de l’enfant. Ce qui doit inviter à des enquêtes poussées.

 

On peut souhaiter, sur ce point sophistiqué mais important[4], une évolution législative, ou bien une inflexion de la jurisprudence, car dans tous les cas il certainement des « fins d’exploitation » en exposant ainsi les enfants.

 

Toutes ces dispositions pénales, plus ou moins aisément applicables, sont rappelées dans d’autres Codes. Il en va ainsi de l’article L4741-8 du Code du travail qui y fait référence en rappelant que « Le fait d’employer des mineurs à la mendicité habituelle, soit ouvertement, soit sous l’apparence d’une profession, est puni des peines prévues aux articles 225-12-6 et 227-29 du code pénal ». Il en va également de l’article L313-5 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile qui rappelle que le titre de séjour peut être retiré à l’étranger passible de poursuites pénales sur le fondement de ces articles.

 

Certaines dispositions, codifiées ailleurs que dans le Code pénal, peuvent constituer de solides bases juridiques pour agir contre l’exploitation à la mendicité. Ainsi, l’article L4153-7 du Code du travail semble limpide pour ce qui concerne, dans le contexte de délaissement parental voire de traite humaine, le fait de laisser les enfants sous la conduite de personnes se livrant à la mendicité. L’article L4743-2, créé par la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures, précise les peines encourues.

 

« Il est interdit aux père, mère, tuteurs ou employeurs, et généralement à toute personne ayant autorité sur un enfant ou en ayant la garde, de le placer sous la conduite de vagabonds, de personnes sans moyens de subsistance ou se livrant à la mendicité. » (Article L4153-7).

 

« Est puni d’un emprisonnement de cinq ans et d’une amende de 75 000 euros le fait, pour le père, la mère, le tuteur ou l’employeur, et généralement toute personne ayant autorité sur un enfant ou en ayant la garde, de le placer sous la conduite de vagabonds, de personnes sans moyen de subsistance ou se livrant à la mendicité, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 4153-7.

 

La condamnation entraîne de plein droit, pour les tuteurs, la destitution de la tutelle. Les pères et mères peuvent être privés de l’autorité parentale. » (L4743-2).

 

Relevons que si le sujet de la mendicité, en général, a fait l’objet au début des années 2000 d’oppositions partisanes plutôt musclées (certains estimant qu’il fallait agressivement lutter contre la mendicité agressive, d’autres qu’il y avait là une inflexion vers une nouvelle criminalisation de toute mendicité), ces différences partisanes se sont atténuées. Sans entrer dans les disputes qui ont accompagné, au cours des années 2000, les discussions puis le vote des orientations de sécurité intérieure, il faut noter que l’exploitation de la mendicité des enfants a vu ainsi ses sanctions renforcées, par une nouvelle majorité politique[5]. Ainsi, la loi du 5 août 2013, transposant la directive 2011/36/UE du Parlement européen concernant la prévention de la traite des êtres humains[6], définit-elle, dans un article 225-4-1 du Code pénal, la traite des êtres humains, comme « le fait de recruter une personne, de la transporter, de la transférer, de l’héberger ou de l’accueillir à des fins d’exploitation » dans diverses circonstances, dont l’exploitation de la mendicité. Cette traite des êtres humains est punie de sept ans d’emprisonnement et de 150 000 € d’amende. Si cette traite s’exerce à l’égard d’un mineur, elle est punie de dix ans d’emprisonnement et de 1,5 million d’euros d’amende.

 

Le droit positif, sur ce premier registre pénal, n’est donc en rien aveugle à l’exploitation de la mendicité des enfants. Les peines prévues sont même singulièrement lourdes. Reste bien entendu toujours le délicat problème de la qualification des faits. Le soin d’apprécier les éléments constitutifs des délits est laissé aux tribunaux. Mais signalons que toute personne croisant des enfants qui mendient, oui qui sont exposés par d’autres personnes qui mendient, est parfaitement fondée à s’inquiéter auprès de la police ou de la gendarmerie. Et demander ainsi aux forces de l’ordre d’intervenir, non pas sur un fondement de trouble à l’ordre public mais bien de défauts de soins, de mauvais traitements et/ou d’exploitation d’êtres humains. Ce qui est – on en conviendra – autrement plus grave.

 

Du social pour prévenir et protéger

En termes juridiques, sur le registre social, c’est de protection de l’enfance et d’aide sociale à l’enfance (ASE) qu’il s’agit. Et si les racines, pour les législations nationales, ne sont pas aussi anciennes que pour le Code pénal, elles datent tout de même de la fin du XIXème siècle quand deux textes établissent le principe d’une intervention publique pour la protection des enfants maltraités ou abandonnés (loi du 24 juillet 1889) et pour réprimer les violences commises contre les enfants (loi du 19 avril 1898). Tout l’ensemble institutionnel aujourd’hui rassemblé dans l’expression « protection de l’enfance » a connu de nombreuses mutations avec le temps[7]. Certaines notions fondatrices et certains mécanismes anciens demeurent. Code civil et Code de l’action sociale et des familles insistent ainsi sur le « danger » pour l’enfant. La protection de l’enfance est fondée à intervenir en cas de danger, voire de « risque de danger », pour sa santé, sa sécurité, sa moralité. Elle est fondée à agir lorsqu’un mineur est confronté à des comportements des adultes exerçant l’autorité parentale pouvant le mettre en danger mais aussi pouvant compromettre les conditions de son développement et de son éducation. Dans les années 1980 la notion de danger a été complétée par celles de maltraitance, de mauvais traitement, de négligence. Le nœud de la protection de l’enfance, comme d’une grande partie de cet édifice plus large qu’est la politique familiale, se trouve dans la recherche et la mise en œuvre de « l’intérêt de l’enfant ». Cette notion clé de voûte est toujours délicate à apprécier tout comme le sont les responsabilités des adultes et l’intensité des problèmes posés par des conditions de vie problématiques.

 

La protection de l’enfance tient en deux volets : une protection sociale (que l’on disait auparavant « administrative ») ; une protection judiciaire. Dans le premier cas, très généralement en accord avec les parents, il s’agit, dans une optique préventive, de services et prestations visant à améliorer les conditions de l’enfant. Dans le second cas, la situation et les comportements des titulaires de l’autorité parentale (les parents dans la très grande majorité des cas) peuvent appeler une intervention du juge des enfants. Celui-ci, toujours soucieux de préserver les liens entre les parents et les enfants (autre clé de voûte du dispositif de protection de l’enfance, dans sa forme contemporaine), peut aller jusqu’à remettre en cause l’autorité parentale. Le juge des enfants peut décider de mesures d’assistance éducative. Celles-ci, prioritairement, doivent permettre à l’enfant de demeurer avec ses parents avec, par exemple, un suivi par des travailleurs sociaux. Mais elles peuvent aller jusqu’à des décisions de confier l’enfant à un autre membre de la famille, ou bien à un établissement spécialisé.

 

——— Encadré 2. Près de 150 000 enfants confiés à l’ASE en 2012 ———-

Le nombre de mesures prises au titre de l’ASE augmente régulièrement. Il atteint plus de 300 000 en 2012. Les enfants suivis dans le cadre d’actions éducatives a? domicile ou en milieu ouvert sont un peu plus nombreux que ceux accueillis (auparavant on disait « placés ») en dehors de leur environnement familial. Près de 150 000 enfants sont donc « confiés » à l’ASE (auparavant on disait « à la DAS »). Notons que le nombre d’enfants placés directement par le juge diminue depuis quelques années. 14 % d’entre eux ont moins de 6 ans. La moyenne d’âge des enfants placés est de 12 ans. Ils sont accueillis, dans 60 % des cas, en famille d’accueil et, dans 40 % des cas, en établissement. En termes de dépense publique, les départements consacrent plus de 5 milliards d’euros aux placements. Le coût d’un placement, qui peut grandement varier, est en moyenne de 3 000 euros par mois.

Source : DREES

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La protection judiciaire est subsidiaire. En clair, ce n’est que lorsque les recours à une protection sociale sont épuisés ou s’avèrent inefficaces qu’il doit être possible d’envisager une protection judiciaire. Et ce qui prime alors encore c’est le maintien des relations parents/enfants.

 

Depuis les années 1980, l’Aide Sociale à l’Enfance est une compétence obligatoire du département. Depuis 2007, le conseil général a été consacré comme chef de file de l’action sociale, de la protection de l’enfance en particulier. C’est au département que doivent être adressées les « informations préoccupantes » (on disait auparavant « signalements »).

 

Ce sont, dans le Code de l’action sociale et des familles, les articles L221-1 à L221-9, réformés par la loi du 5 mars 2007, qui régissent ce service d’assistance confié au conseil général.

 

« Le service de l’aide sociale à l’enfance est un service non personnalisé du département chargé des missions suivantes :

1° Apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique tant aux mineurs et à leur famille ou à tout détenteur de l’autorité parentale, confrontés à des difficultés risquant de mettre en danger la santé, la sécurité, la moralité de ces mineurs ou de compromettre gravement leur éducation ou leur développement physique, affectif, intellectuel et social, qu’aux mineurs émancipés et majeurs de moins de vingt et un ans confrontés à des difficultés familiales, sociales et éducatives susceptibles de compromettre gravement leur équilibre ;

2° Organiser, dans les lieux où se manifestent des risques d’inadaptation sociale, des actions collectives visant à prévenir la marginalisation et à faciliter l’insertion ou la promotion sociale des jeunes et des familles,

3° Mener en urgence des actions de protection en faveur des mineurs mentionnés au 1° du présent article ;

4° Pourvoir à l’ensemble des besoins des mineurs confiés au service et veiller à leur orientation, en collaboration avec leur famille ou leur représentant légal ;

5° Mener, notamment à l’occasion de l’ensemble de ces interventions, des actions de prévention des situations de danger à l’égard des mineurs et, sans préjudice des compétences de l’autorité judiciaire, organiser le recueil et la transmission des informations préoccupantes relatives aux mineurs dont la santé, la sécurité, la moralité sont en danger ou risquent de l’être ou dont l’éducation ou le développement sont compromis ou risquent de l’être, et participer à leur protection ;

6° Veiller à ce que les liens d’attachement noués par l’enfant avec d’autres personnes que ses parents soient maintenus, voire développés, dans son intérêt supérieur ».

 

L’article L226-3 vient préciser la manière dont doivent s’organiser le recueil et le traitement, au niveau départemental, des « informations préoccupantes », même si cette notion d’information préoccupante fait l’objet de discussions fouillées.

 

« Le président du conseil général est chargé du recueil, du traitement et de l’évaluation, à tout moment et quelle qu’en soit l’origine, des informations préoccupantes relatives aux mineurs en danger ou qui risquent de l’être. Le représentant de l’Etat et l’autorité judiciaire lui apportent leur concours.

 

Des protocoles sont établis à cette fin entre le président du conseil général, le représentant de l’Etat dans le département, les partenaires institutionnels concernés et l’autorité judiciaire en vue de centraliser le recueil des informations préoccupantes au sein d’une cellule de recueil, de traitement et d’évaluation de ces informations.

 

Après évaluation, les informations individuelles font, si nécessaire, l’objet d’un signalement à l’autorité judiciaire.

 

Les services publics, ainsi que les établissements publics et privés susceptibles de connaître des situations de mineurs en danger ou qui risquent de l’être, participent au dispositif départemental. Le président du conseil général peut requérir la collaboration d’associations concourant à la protection de l’enfance. »

 

Un décret du 7 novembre 2013 est venu apporter une définition – encore discutée – de l’information préoccupante, maintenant codifiée en article R226-2-2 du Code de l’action sociale et des familles.

 

« L’information préoccupante est une information transmise à la cellule départementale mentionnée au deuxième alinéa de l’article L. 226-3 pour alerter le président du conseil général sur la situation d’un mineur, bénéficiant ou non d’un accompagnement, pouvant laisser craindre que sa santé, sa sécurité ou sa moralité sont en danger ou en risque de l’être ou que les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises ou en risque de l’être.

 

La finalité de cette transmission est d’évaluer la situation d’un mineur et de déterminer les actions de protection et d’aide dont ce mineur et sa famille peuvent bénéficier. »

 

Le point de débat est de savoir ce qui est véritablement « préoccupant ». Tout comme en droit pénal il n’est pas forcément évident de qualifier un délit d’exploitation de la mendicité et/ou de privation de soins, en droit social une information préoccupante ne va pas forcément d’elle-même.

 

Services sociaux et tribunaux agissent déjà

On le voit, les textes sont denses et permettent d’apprécier à leur aune la situation des enfants mendiants. Mais qu’il s’agisse du pénal ou du social c’est au juge, lorsqu’il est saisi, de se prononcer afin de mesurer la constitution du délit (en ce qui concerne l’exploitation des enfants, la privation de soins) et/ou la mise en danger (pour permettre la mise en œuvre d’une protection et, le cas échéant, d’un placement). Encore faut-il qu’il soit saisi.

 

Contre une idée reçue, les pouvoirs publics ne font pas rien. Au contraire. Sur le plan social, les situations sont plutôt bien connues et cernées. Des équipes de maraude vont au devant des personnes et groupes, souvent avec enfants, qui mendient dans les rues. Les associations, et singulièrement La Croix Rouge, sillonnent les rues[8]. Les services en charge de l’aide sociale à l’enfance sont souvent au courant, de manière assez détaillée, des conditions de vie de ces enfants et des évolutions de ces conditions. Sur le plan pénal, les tribunaux, après signalement, surveillance et intervention des forces de police, rendent des décisions. Et depuis longtemps. La cour d’appel de Paris, dans un arrêt du 16 décembre 2002, a ainsi condamné huit personnes à des peines d’emprisonnement et d’interdiction du territoire français pour provocation directe de mineurs à la mendicité. Cette même cour avait également condamné, le 15 février 2002, à 500 euros d’amende le parent d’un enfant de moins de six ans qui était exposé dans le but de solliciter la générosité des passants. La cour d’appel d’Aix en Provence a condamné le 25 juin 2008 à six mois d’emprisonnement une femme, prévenue d’exploitation de la mendicité, déclarée coupable d’avoir organisé la mendicité d’autrui en vue d’en tirer profit.

 

On pourrait ainsi picorer plus avant dans la jurisprudence ou dans les bilans sociaux produits par le secteur associatif, voire dans le détail d’affaires plus ou moins retentissantes. On mettrait ainsi au jour une évidence : il y a action. Mais il y aussi une large insatisfaction. D’où la nécessité de faire des propositions. En voici déjà une consistant, simplement, à rappeler ce que le droit dit.

 

Que les pouvoirs publics agissent : d’abord une simple circulaire

Une simple circulaire ne saurait remplacer une action publique résolue. Elle peut toutefois l’incarner. Sans dispositions neuves, une circulaire (dont il faudrait choisir les signatures) peut tout à fait incarner le volontarisme. Elle ne contiendrait que le rappel du droit positif, tout en soulignant la volonté d’agir du gouvernement. Cette circulaire pourrait, dans son titre, être « relative à l’exploitation des enfants à des fins de mendicité ». Elle préciserait ce qu’il en est du droit applicable, sur les deux plans social et pénal. Accompagnée, en annexe, d’un récapitulatif des sanctions, elle actualiserait le dispositif juridique qui peut être mis en œuvre.

 

L’idée de cette circulaire n’a rien d’impossible, ni n’inédit. Il en est allé ainsi d’une circulaire, en 2011, « relative à l’exploitation animale à des fins de mendicité ». Les autorités semblent plus aisément mobilisables quand il s’agit de rappeler le droit en matière d’exploitation des animaux plutôt qu’en matière d’exploitation des enfants. En tout état de cause, le 13 mai 2011, une circulaire cosignée par, d’une part, le directeur des libertés publiques et des affaires juridiques et, d’autre part, la directrice générale de l’alimentation, a ainsi été envoyée aux préfets.

 

——— Encadré 3. Circulaire sur les animaux exploités pour la mendicité (extraits) ———-

Notre attention a été appelée sur le développement de la mendicité de voie publique en présence d’animaux domestiques, notamment de chiens ou de chats, afin d’apitoyer les passants. Si la présence de chiens ou chats, qui apportent un réconfort à des personnes souvent dans une grande détresse, peut être acceptée, il convient de s’assurer qu’ils sont gardés dans des conditions conformes à la réglementation en vigueur en matière de protection animale, de sécurité et de santé publiques. L’animal est reconnu comme un « être sensible » et le droit de chacun de détenir des animaux est accordé sous certaines conditions et sous réserve de ne pas exercer sur eux de mauvais traitements. Les mauvais traitements peuvent être constitués tant par des violences que par des défauts de soins (privation de nourriture ou d’abreuvement, animaux laissés sans soins en cas de maladie ou de blessure, animaux détenus dans des conditions insalubres, etc.). À ce titre, certains dispensaires (dont les coordonnées sont disponibles auprès des directions départementales en charge de la protection des populations) peuvent aussi prendre en charge les soins aux animaux et cette disposition peut être, à titre préventif, rappelée aux personnes sans domicile fixe. De plus, aux termes de l’article R. 654-1 du code pénal, hors le cas prévu par l’article 511-1 de ce même code, le fait, sans nécessité, publiquement ou non, d’exercer volontairement des mauvais traitements envers un animal domestique ou apprivoisé ou tenu en captivité est puni de l’amende prévue pour les contraventions de la 4e classe. Lorsque les mauvais traitements sont empreints d’une gravité ou d’une intentionnalité particulières, ils peuvent être qualifiés de sévices graves et d’acte de cruauté au sens de l’article 521-1 du code pénal qui prévoit des sanctions délictuelles pouvant aller jusqu’à deux ans d’emprisonnement et 30 000 € d’amende. Est puni des mêmes peines l’abandon d’un animal domestique. Par ailleurs, l’article 99-1 du code de procédure pénale donne au procureur de la République (ou au juge d’instruction quand il est saisi) le pouvoir de placer l’animal dans un lieu de dépôt prévu à cet effet ou de le confier à une fondation ou à une association de protection animale reconnue d’utilité publique ou déclarée.

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Conclusion. Réalisme et fermeté

Si volontarisme et fermeté doivent être, de notre point de vue, de mise, ne serait-ce que pour faire valoir le droit, l’approche réaliste consiste à bien faire le partage entre tous les aspects de la situation. Tous les enfants mendiant dans la rue avec des adultes ne sont pas exploités. Et il n’y a pas toujours traite humaine, défaut de soins, ou mauvais traitements. Il y a alors d’abord détresse et désarroi de parents avec leurs enfants. Symétriquement, tous les enfants mendiant dans la rue avec des adultes ne sont pas avec leurs parents qui les aiment mais peuvent se retrouver avec des gens (parents ou non) qui les abusent et maltraitent. Tout ceci signifie qu’il ne faut certainement pas agir automatiquement dans le sens, notamment, d’un placement. Mais que systématiquement on puisse agir, avec la perspective, d’une part, d’une séparation entre des enfants exploités et des adultes qui les maltraitent, et, d’autre part, d’une action résolue pour permettre à la cellule familiale solide et aimante (lorsque c’est le cas) de ne pas se dissoudre ! Au final, c’est au juge de trancher. Bien entendu.

 

Cette contribution n’épuise pas le sujet. Il y aurait encore de nombreuses remarques à faire sur les évolutions de la jurisprudence, de la qualification de la mendicité, de la caractérisation du défaut de soins et des mauvais traitements (voire de l’esclavage et de la servitude), sur les priorités et moyens de l’aide sociale à l’enfance, sur le réalisme de l’européanisation souhaitable du dossier[9]. Mais concluons pour l’instant. La compassion pour ces enfants passe par la mise en application du droit, par de la dureté à l’égard des adultes qui les exploitent et par des places d’accueil afin de les mettre à l’abri et leur offrir un avenir meilleur. C’est aussi simple et aussi compliqué que cela.

 

 

 

 

[1]. Cet article s’appuie sur un travail d’observation de situations d’enfants accompagnant dans la rue, en France, des adultes qui mendient. Elle est également nourrie de nombreux échanges avec des intervenants de la chaine de prise en charge du phénomène (du travailleur social au juge en passant par le policier, du professeur de droit au bénévole associatif en passant par le conseiller technique de cabinet ministériel). Elle constitue la partie descriptive d’un travail plus prescriptif qui est là pour susciter le débat. Celui-ci a débuté à partir d’une chronique dans les Actualités sociales hebdomadaires (26 avril 2013). On en trouvera d’autres développements sur le site de la Fondation pour l’innovation politique. www.fondapol.org/

[2]. On se permet de renvoyer, pour davantage de précisions, à Julien Damon, La Question SDF. Critique d’une action publique, Paris, PUF, 2012 ; Julien Damon, « Zéro SDF : un objectif souhaitable et atteignable », Droit social, n° 3, 2008, pp. 349-359 ; Julien Damon, « Vagabondage et mendicité : délits périmés, contrôle persistant », in Laurent Mucchielli et Philippe Robert (dir.), Crime et sécurité : l’état des savoirs, Paris, La Découverte, 2002, pp. 120-129 ; Julien Damon, « La mendicité : traque publique, ressource privée », Recherches et Prévisions, n° 50/51, 1998, pp. 109-127.

 

[3]. Notons que, dans un circulaire du 3 juin 2003, de la direction des affaires criminelles et des grâces, la Chancellerie soulignait que « Bien évidemment, en cas de constatation de ces infractions par les services de police ou de gendarmerie et de placement en garde à vue de leur auteur, le magistrat du parquet de permanence devra ordonner le placement du mineur en bas âge dès le début de la procédure. »

[4]. Sur les difficultés à interpréter la formule « au point de compromettre sa santé » de l’article 227-15 et sur les ambiguïtés de la décision de la Cour de cassation, voir Jean-Yves Maréchal, « La privation de soins ou d’aliments : une infraction de prévention ? », Recueil Dalloz Sirey, octobre 2006, pp. 2446-2449. Pour une autre analyse, voir Jean-Luc Rongé, « Mendicité avec enfant… Le dilemme », Journal du droit des jeunes, n° 308, 2011, pp. 8-10.

[5]. Signalons que le souci d’aller plus avant dans la pénalisation de la mendicité avec enfants n’est pas l’apanage d’une droite qualifiée de sécuritaire. Ainsi Claude Bartolone, Président socialiste de l’Assemblée nationale, s’est prononcé le 6 octobre 2013 en faveur d’une action plus résolue et d’un droit mieux adapté. «Lorsque vous avez des journées entières des mères en particulier», qui mendient «avec des enfants en bas âge, il y a des choses qui ne peuvent pas être acceptées», a-t-il assuré sur les ondes de Radio J. Et d’ajouter : « Lorsque l’on a des enfants et des mères dans une telle situation, il faut être capable de les aider. Les collectivités locales savent le faire, il y a l’aide sociale à l’enfance, un certain nombre de structures qui permettent de prendre en compte ce genre de choses ».

[6]. Cette directive a pour objet d’intégrer dans « l’acquis » de l’Union les dispositions de la convention du Conseil de l’Europe relative à la lutte contre la traite des êtres humains, signée à Varsovie le 25 octobre 2007 (ratifiée par la France et entrée en vigueur en 2008).

 

[7]. Pour une synthèse, voir Michel Borgetto, Robert Lafore, L’aide et l’action sociales, Paris, La Documentation française, 2013.

[8]. Ces « maraudes » pédestres ou motorisées ont, à Paris, ceci d’étrange qu’il y a probablement maintenant autant de « maraudeurs » que de sans-abri. Mais c’est une autre histoire. En tout cas, ceci indique bien que les situations sont connues.

[9]. À ce sujet de l’européanisation, voir l’analyse contenue dans Julien Damon, « Pour une agence européenne en faveur des sans-abri », Revue de droit sanitaire et social, vol. 43, n° 5, 2007, pp. 887-895 et, pour un texte récent, voir la Résolution du Parlement européen du 16 janvier 2014 sur une stratégie de l’Union européenne pour les personnes sans-abri (2013/2994(RSP)).