ÉTUDE EN SOUSCRIPTION
Un constat – Le mouvement mondial d’urbanisation est, dans une large part, un mouvement de « bidonvillisation ». Les statistiques sont aussi imprécises que discutables. Mais on lit souvent qu’un tiers des urbains sur terre (soit un sixième de l’humanité) vivrait dans un bidonville. Des projections à l’horizon 2030 estiment que 40 % des urbains pourraient alors vivre dans un bidonville. Traiter de l’avenir urbain, de la ville de demain, c’est largement – dans une optique globale – traiter du cas des bidonvilles.
Un objet – Même si UN Habitat et quelques articles savants en proposent, il n’existe pas de définition unique du bidonville. Le terme – qui a de multiples incarnations locales – désigne fondamentalement des parties de la ville concentrant les problèmes urbains et les problèmes sociaux. Si le sujet a pu concerner les villes des pays riches, et s’il peut y connaître un certain regain en Europe, c’est dans les pays en développement (émergents ou non) qu’il connaît des formes et volumes spectaculaires. Cette proposition d’étude porte sur les bidonvilles dans une optique internationale, mais principalement centrée sur les bidonvilles dans les pays dits du Sud.
Une problématique – Comment peuvent évoluer ces bidonvilles ? Telle est la question centrale de cette étude. Il s’agit autant de s’interroger sur les situations et évolutions sociodémographiques de ces sites que d’analyser les orientations et les évaluations des politiques (aux trois échelles internationale, nationale et locale) qui les visent. Éclairs propose de conduire cette étude afin de produire : (1) un état des connaissances sur ces bidonvilles et un état de l’art sur les politiques qui les ciblent ; (2) cinq monographies, donnant corps et chair à l’étude, à partir d’une grille de lecture unifiée ; (3) une synthèse des analyses, leçons et recommandations.
CONTEXTE DU PROJET
Le contexte de ce projet procède de trois constats :
– des volumes considérables mais une grande imprécision dans les définitions et données ;
– de multiples initiatives locales et internationales par de multiples bailleurs de fonds ;
– une multitude d’idées, innovations et propositions à évaluer.
Imprécision des savoirs pour un problème considérable
Les termes « taudis », « bidonvilles », « habitats informels », « établissements informels », « squatters » ou bien foyers à « faibles revenus » sont souvent employés de manière interchangeable dans les documents officiels (issus par exemple des sources FMI, Banque mondiale, AFD, UN Habitat, PNUD) et les travaux d’experts. L’expression bidonville désigne, sous des appellations localement variées, plusieurs types d’habitations et d’installations. Elle apparaît, en français, au Maghreb dans les années 1920. Elle désigne des baraquements, des taudis, des ensembles d’habitations construites avec des matériaux de récupération. La terminologie est en fait très riche avec des noms propres à chaque langue, voire à chaque ville. On trouve ainsi les favelas au Brésil, le kijiji au Kenya, le barrio au Venezuela, les campamentos au Chili, les townships d’Afrique du Sud, le precario au Costa Rica, les bastis de Calcutta, les cheries de Madras, les jhuggis-jhompris de Delhi. Jusque dans les années 1970, la France a conduit une politique de résorption de ses propres bidonvilles, en particulier à Nanterre et à Champigny. Le phénomène a réapparu avec les campements illégaux liés, notamment, aux migrations intra-européennes.
À l’échelle mondiale, UN-Habitat (l’agence onusienne en charge des questions urbaines) a proposé, en 2010, sa propre définition à travers un indicateur à cinq variables : « Un bidonville correspond à un groupe d’individus vivant sous un même toit dans une aire urbaine et manquant d’au moins l’une des cinq aménités suivantes : 1. un logement durable (une structure permanente qui assure une protection contre les conditions climatiques extrêmes) ;2. un surface de vie suffisante (pas plus de trois personnes par pièce) ;3. un accès à l’eau potable (de l’eau qui puisse être accessible en quantité suffisante, qui soit abordable et sans effort excessif) ;4. un accès aux services sanitaires (toilettes privées ou publiques mais partagées par un nombre raisonnable de personnes) ;5. une sécurité et une stabilité d’occupation (protection contre les expulsions) ».
La définition du bidonville, plus opérationnelle qu’officielle, de UN-Habitat se concentre sur les caractères physiques (mauvaise qualité des logements, absence d’accès à l’eau et à l’assainissement,) et juridiques (illégalité de l’occupation du sol et de la construction). Une telle définition, dans l’hétérogénéité de ses composantes, pourrait, selon certains auteurs, tendre à sous-estimer les phénomènes. D’autres auteurs considèrent que la fiabilité de la donnée ne permet pas, en réalité, de dire grand-chose de rigoureux. Les Nations unies ont, en tout cas, affirmé que le nombre d’habitants des bidonvilles avait dépassé le milliard. Il est souvent indiqué que les « bidonvillois » pourraient être 2 milliards en 2030. La précision statistique est impossible, mais une expression doit s’imposer : l’urbanisation du monde est, pour une large part, une bidonvillisation. En tout état de précision statistique, les chiffres frappent. La statistique n’est peut-être pas parfaite car la donnée, tirée d’estimations locales à méthodologies et moyens différents, n’est pas encore de grande qualité. Mais les systèmes progressent. La tendance n’en reste pas moins nette. Et le tableau est particulièrement préoccupant. De nouveaux chiffres – avec une précision toujours toute discutable ; mais leur simple diffusion est appréciable – ont été publiés en 2013. Ils concernent seulement les pays en développement (où se situeraient 90 % des habitants des bidonvilles). Ainsi, dans ces pays, environ 900 millions de personnes vivent dans des bidonvilles en 2012. Ces données cachent des disparités importantes selon les aires géographiques considérées. Que ce soit en valeur absolue ou en proportion de personnes vivant en bidonville, le phénomène touche de manière particulièrement importante l’Afrique subsaharienne : 62 % des citadins vivent ainsi dans des conditions de logement particulièrement insalubres. En Asie du sud (l’Inde pour l’essentiel), c’est 35 % des citadins qui vivent dans un cadre comparable. Une grande part de l’urbanisation mondiale en cours passe donc par la prolifération et l’extension des bidonvilles Jusqu’à une date récente, les zones rurales se situaient à l’épicentre du dénuement et de la misère humaine. Toutes les mesures de la pauvreté, qu’elles soient fondées sur la consommation, le revenu ou les dépenses, indiquaient que la pauvreté était plus profonde et plus répandue dans les campagnes que dans les villes. A présent, la pauvreté s’étend plus visiblement en milieu urbain. Certes les bidonvilles ne concentrent pas toute la pauvreté (loin de là) et les habitants des bidonvilles ne sont pas tous pauvres (en tout cas au sens des approches monétaires de la pauvreté), mais les deux problématiques sont liées. Les Nations Unies le soulignent.
Des initiatives à toutes les échelles
C’est la « Déclaration du Millénaire » qui a attiré, à l’échelle internationale, l’attention sur la pauvreté urbaine. Le Millénaire des Nations unies pour le développement prescrit un ensemble d’objectifs en matière de lutte contre la pauvreté et de création d’un monde plus durable. Ils ont été adoptés par les Nations unies lors du sommet du Millénaire en septembre 2000, lançant la dynamique des Objectifs des Millénaires pour le Développement (OMD). Les OMD tiennent en huit chapitres assortis de cibles chiffrées. Le premier objectif est de « réduire l’extrême pauvreté et la faim », avec une cible pour 2015 qui est de réduire de moitié la proportion de la population dont le revenu est inférieur à un dollar par jour, ainsi que celle souffrant de faim. Le septième chapitre est baptisé : « Assurer un environnement durable ». Il fixe l’objectif d’ici à 2015 de réduire de moitié le pourcentage de la population qui n’a pas accès à l’eau potable. Il fixe aussi l’objectif d’ici à 2020 de « parvenir à améliorer sensiblement la vie d’au moins 100 millions d’habitants des taudis ». Les commentaires ont indiqué, pour certains, que l’objectif n’avait pas d’intérêt car très modeste par rapport à l’ampleur de la question. D’autres ont estimé que des interventions sous forme d’expérimentations devaient permettre d’avancer concrètement. Au-delà des préoccupations et interventions onusiennes, ce sont tous les instruments de l’aide au développement qui interviennent maintenant sur la question des bidonvilles, appréciés souvent sous le vocabulaire « habitat informel ». Il en va ainsi de l’AFD mais aussi, par exemple, de la Banque africaine de développement et la Banque asiatique de développement. Toutes ces institutions financent et suivent des programmes ambitieux. Par ailleurs c’est à l’échelle locale, naturellement, que les initiatives se multiplient. Un peu partout, à où les villes sont concernées, des programmes cherchent à fournir de la sécurité, de l’électricité, des services. Certains programmes visent davantage l’habitat et les équipements, d’autres ciblent plus directement les gens et les habitants.
Enfin, les entreprises ne sont pas en reste. Il en va d’entreprises locales qui trouvent avec ces bidonvilles à la fois des marchés et des employés. Il en va de multinationales qui peuvent trouver sur ces sites et avec ces populations des relais de croissance, de nouveaux consommateurs, des idées neuves. La logique est celle dite du BOP pour « Bottom Of the Pyramid » ou « Base Of the Pyramid ». L’acronyme, qui a accédé à la célébrité, désigne la taille considérable que représentent les populations pauvres des pays pauvres, à la base de la pyramide de la distribution de la population mondiale selon ses ressources. Cette image a fait d’autant plus mouche qu’elle est associée à des stratégies et innovations. Des Etats et des entreprises cherchent à faire du BOP des populations qui consomment et entreprennent. Le sujet est de savoir structurer une offre et s’implanter sur des marchés qui peuvent rassembler de 1 à 5 milliards de personnes, selon les définitions de revenus. La grande question BOP, qui est certainement la plus grande question des bidonvilles, est de trouver les modèles économiques assurant à la fois la rentabilité des investissements privés, l’amélioration des conditions de vie des habitants des bidonvilles, et l’articulation vertueuse avec les orientations politiques locales.
Des savoirs dispersés, des affirmations à valider, des idées à valoriser
Il existe donc de la donnée, des fonds, des innovations. Il n’existe pas pour autant d’approche panoramique permettant de constituer une doctrine d’action pour les bidonvilles. Cette question n’est pas en marge de la problématique urbaine. Elle est centrale, de par son intensité et sa diversité, mais aussi de par les nouvelles formes d’organisation et d’intervention qui s’y déploient. Agglomérat de pollution, d’insécurité et d’infamies, le bidonville peut être aussi présenté – au risque toutefois de l’esthétisation de la pauvreté – comme un réservoir de créativité culturelle, d’imagination sociale, d’inventivité économique et urbanistique. Par ailleurs, il est rappelé depuis des années que le bidonville, comme le ghetto a pu jouer ce rôle ailleurs, a une fonction de premier accueil pour l’exode rural. On dit souvent qu’il est un sas pour la ville, même s’il est souvent d’abord nasse. Cette observation, répétée dans tous les rapports sur le développement dans le monde, est parfois mise en question. En réalité tout ce qui se dit, de façon agrégée à l’échelle internationale, sur les bidonvilles (ampleur, modes de vie, fonctions exactes dans le métabolisme urbain) ne fait pas l’objet d’un savoir indiscuté. Au fond, rien n’est véritablement assuré. Des options et théories s’opposent. Une des grandes ambitions de ce projet d’étude est de rendre compte, d’une part, des observations et théories validées, et, d’autre part, des points de discussion et de controverse. Il en va d’une perspective générale (par exemple sur les données globales) comme des initiatives locales (sur l’éclairage collectif, l’accès à l’eau ou encore des propositions de production de bâtiment à coûts très réduits).
QUESTIONS TRAITÉES
Cette étude, sans prétendre y répondre de façon simpliste et univoque, propose de traiter de ce que peuvent devenir ces bidonvilles. Il s’agit, certes, de savoir ce qu’ils peuvent devenir en fonction des tendances à l’œuvre. Mais il s’agit aussi de savoir ce qu’ils peuvent devenir selon des choix stratégiques qui peuvent être différents. L’étude porte donc à la fois sur ces sites et sur les politiques (entendues au sens large) qui portent sur eux. À cette fin, il s’agira d’abord d’établir une synthèse argumentée de ce que disent la littérature académique, les cabinets de conseil, les gouvernements locaux, les doctrines des agences de développement. Au-delà de la description des situations (démographie, aspects juridiques et économiques) et des scénarios sur des évolutions globales possibles, il s’agit de répondre à des questions sur la nature, les orientations et les priorités des interventions. Ces questions sont posées ici de manière volontairement lapidaire en deux catégories : celles portant sur la nature et l’ampleur des problèmes ; celles portant sur les problématiques relatives aux interventions (publiques et privées). Certaines sont redondantes, d’autres sont certainement encore absentes.
Dix questions relatives aux descriptions et évolutions
1. Quelles sont les grandes définitions ?
2. Quels portraits peut-on produire des situations ?
3. Quelles sont les données et projections, et que dire de leur qualité ?
4. Quelles sont les politiques internationales ? Quelles sont les politiques locales et nationales (typologie) ?
5. Quelles sont les attentes des habitants et des élus ?
6. Les bidonvilles sont-ils des sas vers la ville ou des nasses pour leurs habitants ?
7. Quelles innovations urbaines et sociales y repérer ?
8. Que dire, en termes de développement durable, de ces formes urbaines particulières ?
9. La frugalité obligée des habitants des bidonvilles peut-elle être valorisée ?
10. En quoi et de quoi les bidonvilles sont-ils les laboratoires ?
Dix questions relatives aux orientations stratégiques et pratiques
1. Faut-il d’abord valoriser les droits (de propriété) ou les possibilités de consommer ?
2. Quels services implanter prioritairement (de la sécurité ou de l’électricité) ?
3. Quels réseaux développer prioritairement (de la protection sociale ou du WiFi) ?
4. Quelles leçons tirer des initiatives locales (économie circulaire, circuits courts, fonctionnalité, etc.) ?
5. Quelles leçons tirer des politiques passées, dans les pays riches, de résorption des bidonvilles ?
6. Par quoi commencent les politiques efficaces de résorption ?
7. Quelles sont les leçons à tirer des programmes d’aide au développement ?
8. Quelles sont les initiatives efficaces des entreprises ?
9. Quelle évaluation produire de l’OMD à horizon 2020 portant sur les « taudis» ?
10. Quelles sont les conditions d’interventions efficaces ?
PROPOSITION D’ORGANISATION DE L’ÉTUDE
Ce projet d’étude tient, concrètement, en deux volets :
– réalisation d’un état des connaissances sur les bidonvilles dans le monde (leurs situations, leurs politiques) ;
– réalisation de cinq monographies, venant nourrir l’état des lieux et des analyses.
Synthèse sur les connaissances, les enjeux, les politiques
Ce premier travail, passant par un panorama critique des analyses, données et évaluations disponibles, portera sur trois thèmes.
I.1 CONNAISSANCES :
– De quoi parle-t-on ? Les définitions nationales et internationales
– Quelles situations ? Les formes urbaines, les constats sociodémographiques
– Quels chiffres ? Les mesures et leurs méthodes
I.2 ENJEUX
– Quelles évolutions à venir ? Les projections et perspectives
– Quels risques ? Les sujets sécuritaires, sanitaires et environnementaux
– Quels potentiels ? L’accès aux classes moyennes
I.3 POLITIQUES
– Quelles actions municipales ? Les programmes et dispositifs locaux
– Quelles actions de coopération ? Les programmes internationaux
– Quelle place pour le privé ? Les réalisations et propositions
Cinq monographies
Afin de documenter plus précisément les situations, évolutions et actions, naturellement contrastées, concernant les bidonvilles, cinq cas feront l’objet d’une enquête sur site. L’analyse passera par des visites sur zone, des entretiens avec les élus, les services municipaux, les promoteurs, les entreprises gérant des réseaux, les associations (là où elles existent).
II.1 PORTRAITS DE BIDONVILLES
– Quel bidonville, dans quelle ville ? Histoires, formes urbaines
– Quels modes de vie ? État des lieux des populations et des problèmes
II.2 POLITIQUES DE RÉSORPTION
– Quelles actions ? Tableau des interventions et de leurs évaluations
– Quelles innovations locales ? Les points originaux, exportables ou non
Choix des sites (à discuter)
Il ne saurait être possible de faire un panorama complet. Il ne saurait non plus être possible de tirer des enseignements généraux à partir d’un cas unique. L’idée force est de réaliser ces monographies avec la même grille d’analyse, par la même personne. Pour le choix – à discuter – des sites, il semble important de trouver des cas là où les problèmes sont les plus manifestes, avec au grand minimum un sur chacun des trois grands espaces les plus concernés : Afrique, Asie, Amérique du Sud.
Sont proposées, pour des raisons tenant à la fois à l’histoire et à l’intensité des phénomènes, mais aussi à l’accès possibles aux données et politiques, les villes de :
– Nairobi (siège de UN-Habitat et localité de Kibera, un des plus grands bidonvilles africains)
– Casablanca (car c’est là que le problème a été nommé, et que des politiques efficaces ont été menées)
– Le Cap (car le niveau de ségrégation, mais aussi, à l’inverse, des interventions publiques, est très élevé)
– Mumbai (mais n’importe quelle ville indienne pourrait convenir)
– Rio (mais n’importe quelle ville sud-américaine concernée pourrait convenir)
LIVRABLES, CALENDRIER, VALORISATION
Livrables
– Un rapport complet d’étude (100 pages, avec les annexes éventuelles)
– Cinq monographies (chacune de 30 pages, avec les annexes éventuelles)
– Un document de synthèse, soulignant les enseignements et recommandations (20 pages)
Intervenants – Un Directeur d’étude sera affecté à cette mission avec, sur l’année de réalisation, un tiers-temps d’investissement. Un chargé d’étude, à un dixième de temps, le secondera dans les aspects logistiques. Directeur d’étude : Julien Damon. Professeur associé à Sciences Po (Master Urbanisme), associé-gérant de Éclairs, enseignant à HEC et chroniqueur au Échos, Julien Damon a été, en particulier, responsable de la Mission Solidarité de la SNCF, chef du département recherche et prospective à la Caisse nationale des Allocations Familiales (CNAF), chef du service Questions sociales au Centre d’Analyse Stratégique, Président de l’Observatoire national de la pauvreté de l’exclusion sociale (ONPES). Il a publié une vingtaine d’ouvrages sur les questions sociales et urbaines dont, récemment, Petit précis de culture économique. Lectures contemporaines (Puf, 2013) ; Les classes moyennes (Puf, « Que sais-je ? », 2013) ; Intérêt général : que peut l’entreprise ? (Les Belles lettres, 2013) ; Éliminer la pauvreté (Puf, « quadrige», 2010) ; Questions sociales et questions urbaines (Puf, « Quadrige, 2010). Il a conduit en 2010, pour la Fabrique de la Cité, une étude sur les critères d’attractivité. Chargé d’étude : un chargé d’étude (recruté ou sous vacations) assurera deux rôles : le repérage et la compilation d’une partie de la littérature à traiter ; une partie de l’organisation des déplacements.
Calendrier
L’ambition est de pouvoir fournir les travaux définitifs à l’automne 2015.
– Accord pour le lancement : été 2014
– Organisation des cinq expertises locales : septembre 2014
– Production d’un pré-rapport sur la revue de littérature : décembre 2014
– Fin des expertises locales : mai 2015
– Production des rapports finaux : octobre 2015
Valorisation
– L’étude pourra, sous sa forme de document synthétique, être diffusée par tous les canaux jugés utiles
– Une manifestation spécifique pourra être organisée à Paris
– Des interventions sont possibles lors de séminaires
– Différents articles, monographiques ou généraux, pourront être publiés
– Un livre pourra être tiré de l’ensemble de l’étude
MODALITÉS D’ORGANISATION ET DE SOUSCRIPTION
Le projet est ambitieux. Il appelle un financement pour ses deux grands éléments :
– Phase 1. revue générale sur les situations et perspectives (analyse documentaire, entretien avec des experts).
– Phase 2. réalisation des monographies (déplacements, études sur sites).
Le principe du projet est de s’intéresser aux situations mais aussi de repérer les politiques et pratiques qui fonctionnent, tout en mettant au jour les opportunités pour des opérateurs économiques.
Plusieurs types d’opérateurs peuvent être intéressés (grandes collectivités territoriales, services de l’Etat, agences de développement, entreprises).
Le principe de la souscription permet d’associer divers points de vue et diverses demandes concernant la situation et les perspectives de ces territoires.
Les organismes qui participent à cette étude contribuent donc à sa réalisation. Ils en constituent le comité de pilotage, régulièrement réuni et consulté, et en assurent le financement.
La souscription à cette étude est ouverte à partir de juin 2014. Les travaux commenceront dès lors que le nombre minimum de souscripteurs sera atteint. Le prix de la souscription est de 20 000 euros hors taxe soit 22 000 euros TTC (dont TVA 2 000 euros), payables suivant l’échéancier suivant :
– 30 % (6 000 euros HT) au lancement de l’opération, à l’été 2014 ;
– 40 % (8 000 euros HT) au rendu de la phase 1, en décembre 2014 ;
– 30 % (6 000 euros HT) à l’achèvement des travaux, en octobre 2015.