Philippe Van Parijs, professeur à l’université catholique de Louvain, est l’une des plus éminentes signatures contemporaines en matière de philosophie politique. Spécialiste d’éthique économique et sociale comme de durabilité écologique, il argumente inlassablement et élégamment en faveur de l’instauration d’une allocation à la fois universelle et inconditionnelle. Base d’une liberté réelle égale pour tous, l’instrument fonderait un modèle social plus juste et plus efficace. Bien loin du seul rafistolage des politiques sociales, son avènement serait à intégrer dans la famille des conquêtes fondamentales telles que l’abolition de l’esclavage et l’instauration du suffrage universel. Parfaitement au fait des difficultés d’une telle construction, Van Parijs estime que l’on se demandera un jour comment on a pu si longtemps s’en passer. Utopique ?

Les réticences à l’égard du revenu universel sont nombreuses. Comment les expliquez-vous ?

Certaines réticences sont dues à des malentendus. On se demande, par exemple, pourquoi il est nécessaire de rendre les riches encore plus riches en leur attribuant une allocation dont ils n’ont nul besoin. Mais l’accorder aux riches n’est pas mieux pour les riches. C’est mieux pour ceux dont les revenus sont les plus faibles et les plus incertains. On s’imagine aussi, parfois, que cette allocation universelle devrait nécessairement être une allocation unique, remplaçant tous les transferts existants. Il faut plutôt la concevoir comme un socle qui viendra se glisser sous l’ensemble des revenus, y-compris les revenus sociaux. Son instauration impliquera certes une simplification de ceux–ci et un ajustement de leur niveau. Elle ne signifie pas, pour autant, la fin des dispositifs d’assurance sociale et d’assistance sociale, auxquels elle doit au contraire permettre de fonctionner mieux qu’aujourd’hui.

Les réticences ne résultent-elles que de malentendus ?

Non. On a raison de voir dans l’allocation universelle un modèle de protection sociale radicalement distinct des deux autres modèles qui ont été imaginés et réalisés avant lui : l’assistance sociale née au début du 16^e siècle et l’assurance sociale née à la fin du 19^e. Introduire ce modèle à côté, ou plutôt en dessous des deux autres est évidemment plus radical que de passer du RMI au RSA. Ce qui serait étonnant, c’est que ceux qui sont accoutumés au système actuel, ou impliqués dans ses rouages, ne manifestent pas de réticences.

Quels sont les principaux obstacles à l’avènement d’un tel instrument ? Et comment les lever ?

Outre les malentendus, qu’il faut s’efforcer de lever à force de pédagogie, il y a certainement la peur de l’inconnu. Même ceux qui sont bien conscients des problèmes que l’allocation universelle contribueraient à résoudre peuvent estimer trop risqué de se lancer dans l’aventure. L’audace est une vertu, mais la prudence en est une autre, y compris pour les responsables politiques.

Comment rendre moins risquée l’introduction de ce nouveau modèle ? Des expérimentations locales, comme celles qui sont envisagées à partir de 2017 aux Pays-Bas et en Finlande peuvent-elles aider ?

Un peu, mais pas beaucoup. Pour trois raisons. D’abord, même s’il s’agit vraiment d’une allocation universelle et que la méthodologie est suffisamment soignée pour permettre d’établir un lien causal entre la mesure introduite et le comportement des sujets, les effets observés ne pourront jamais être que ceux de l’introduction d’une allocation universelle qu’on s’attend à recevoir pendant les 2 ou 3 ans que dure l’expérimentation et non la vie entière. Ensuite, les principaux effets économiques attendus de l’allocation universelle — par exemple l’augmentation des salaires pour des emplois ingrats et le développement d’emplois incluant une dose importante de formation — n’ont guère de chance d’émerger dans une expérimentation, en partie en raison de sa faible durée mais aussi en raison du fait que les sujets de l’expérience ne constituent qu’une partie négligeable du marché du travail concerné. Enfin, aucune expérimentation ne peut inclure les effets du financement net du dispositif : on peut proposer aux sujets recrutés de percevoir plus qu’ils ne le feraient autrement, mais pas de percevoir moins.

Y a-t-il une alternative ?

La même qu’avec les deux modèles précédents de protection sociale. Commencer modestement, dans ce cas avec une allocation universelle « partielle » de 400 ou 500 euros par exemple, insuffisante pour pouvoir en vivre si on vit seul mais tout de même suffisamment élevée pour pouvoir faire une différence, et bien sûr complétée par d’autres allocations de type RSA pour garantir qu’aucun ménage pauvre ne se retrouve plus pauvre après la réforme.

Vous évoquez le projet d’un « Eurodividende » à 200 euros par mois pour tout résident dans l’Union européenne. À quelle échelle faut-il vraiment envisager le projet de revenu universel, une municipalité (comme certaines veulent l’expérimenter), une région, un pays, l’Union européenne, le monde ?

Parce que l’essentiel des leviers redistributifs sont localisés à ce niveau, le niveau national reste le niveau le plus approprié. Mais il ne doit pas être le seul. Un Eurodividende ne s’attaquerait pas seulement à divers problèmes auxquels l’Union européenne et en particulier l’Eurozone sont confrontées. Il consoliderait aussi la capacité redistributive de chaque État membre, y compris sous la forme d’une allocation universelle nationale.

La France est-elle vraiment une terre d’élection possible ?

Les pas décisifs exigent une alliance entre une vision d’avenir radicale mais bien étayée et une capacité de saisir les occasions qui se présentent. Y a-t-il en France des utopistes opportunistes ?

Dans trente ans une protection sociale simplifiée ?

Julien Damon

Professeur associé à Sciences Po

Conseiller scientifique de Futuribles et de l’École nationale supérieur de la sécurité sociale (En3s).

La simplification apparaît, avec l’évaluation, comme une ardente obligation des politiques publiques contemporaines. Mais la simplification est compliquée. Et les grandes réformes de simplification se sont souvent avérées productrices de complexité. Il en va ainsi de la création du RSI et du RSA. Cette réforme de l’organisation de la sécurité sociale des indépendants et cette réforme des minima sociaux ont, toutes les deux, été présentées à leur origine comme de grandes œuvres de simplification. Et toutes les deux ont rapidement été décriées comme de redoutables complexifications, pour les gestionnaires comme pour les bénéficiaires. À rebours de ces exemples brocardés, des initiatives, reposant d’ailleurs de plus en plus sur de la dématérialisation, comme la carte Vitale, le chèque emploi service universel (CESU) ou le service Pajemploi (destiné à gérer les aspects administratifs des parents employeurs) sont valorisées. Pourra-t-on faire plus et mieux dans les trente ans qui viennent ? Les ressources et possibilités de la révolution numérique permettent d’envisager, de façon raisonnable, les grands traits d’une simplification qui n’est pas que vœu pieux, mais choc nécessaire et salutaire.

La simplification, ardente obligation

Nombre de responsables politiques, d’experts et d’opérateurs déplorent la complexité et, pire, la complexification croissante des politiques, des politiques sociales en particulier. Le sujet n’est pas neuf. Et pour faire de la prospective, il est toujours bon de faire un peu de rétrospective. La revue Droit Social publiait, dès les années 1970, des articles sur le thème de la complexité et de la simplification. Ces contributions, avec des désaccords techniques de détail, allaient déjà dans le sens d’une nécessaire lutte contre la complexité illégitime et contre-productive. Reprenant et commentant des positions politiques, des rapports administratifs sur la législation sociale, ces textes soulignaient le caractère sisyphéen de l’exercice de simplification et critiquaient l’absence de l’usager de ces débats, alors que la complexité croissante était déjà légitimée comme une adaptation du droit aux particularités. Déjà s’affirmait le souhait de voir la simplification devenir le « leitmotiv dans l’action administrative » ainsi que l’optimisme quant à la capacité des « techniques modernes de gestion » (le « management moderne ») pour « réduire enfin cette hydre de Lerne ».

Il n’y a donc pas nécessairement nouveauté au thème de la simplicité, mais l’intensité de la complexité devient particulièrement problématique. À trois échelles. Tout d’abord, sur un plan doctrinal, la cohérence globale du système de protection sociale échappe. L’aide et l’action sociales, qui étaient appelées à disparaître, se sont étendues et ramifiées. La prévoyance et les complémentaires, appelées elles-aussi, en principe, à s’effacer, ont le vent en poupe. La sécurité sociale elle-même fait l’objet, dans ses branches, ses régimes et ses mécanismes, d’une sophistication extrême. Avec la décentralisation, on a vu se mettre en place, à côté de l’Etat-providence, des départements-providence, eux-mêmes remis en question par une recentralisation, puis l’arrivée des métropoles. Face à ces mouvements, incessants, même les spécialistes n’ont plus vraiment de vue d’ensemble. Ce brouillage doctrinal, au fond, n’est pas forcément embarrassant. Plus graves sont les embarras concrets des opérateurs et gestionnaires (caisses de sécurité sociale et collectivités territoriales aux premiers rangs). Les politiques sociales sont quotidiennement modifiées par une révision permanente de leurs paramètres, ce qui se traduit, de plus en plus délicatement, dans les systèmes d’information. Dévoreuse de moyens et d’énergie, comme une course sans fin, cette complexification continue ne permet plus de gérer à bon droit. Mais, plus graves encore, l’incompréhension et les critiques des destinataires des politiques sociales s’accentuent. Les usagers ne comprennent pas leurs droits que peinent à leur expliquer des techniciens ou conseillers dépassés par la complexité. La simplification s’impose donc à la fois pour dépasser les impasses doctrinales, les limites gestionnaires, les tracas individuels. In fine, deux légitimités fondent la simplification : une légitimité économique (pour faire mieux, avec sinon moins, du moins probablement pas plus) ; une légitimité démocratique (pour assurer lisibilité, visibilité et efficacité des dépenses sociales).

Internaliser la complexité, externaliser la simplicité

Face à la densité et à la complexité des prestations sociales, certains experts, issus de rangs divers, soutiennent une simplification drastique. Plutôt que de multiples prestations sociales, sous conditions de ressource ou non, le principe serait de réduire leur nombre, d’en harmoniser les barèmes, et d’en assurer le service par une institution unique. Une solution radicale, dont on peut trouver des expressions politiques à gauche comme à droite, consiste à doter les individus d’un revenu universel. Cette idée d’un revenu qui peut aussi être dit inconditionnel ou de citoyenneté s’élabore depuis environ deux siècles et rassemble des partisans partout dans le monde. Le sujet est souvent balayé d’un revers de main sur l’autel des réalités économiques et des craintes de désincitation au travail. La pesée des arguments et contre-arguments doit cependant prendre en considération ce qu’une telle instauration signifierait en termes de simplification. Une totale révolution. Deux options philosophiques sous-jacentes à une telle configuration s’opposent. Dans un premier camp, les partisans du revenu universel aspirent à compléter l’édifice en place. Dans un deuxième camp, il s’agit de complétement le remplacer. Dans sa version extrême, cette idée a ceci de commun avec la sécurité sociale, d’ambitionner un système unique (pas d’autre organisation), universel (tout le monde est concerné) et uniforme (la prestation serait forfaitaire). Le projet et sa mise en œuvre sont cependant loin des couloirs de la décision. Il n’empêche que sur le registre des prestations, il est tout de même possible de simplifier. Une réforme d’envergure tiendrait d’une unification des bases ressources des différentes prestations. Une telle harmonisation aurait le double avantage de diminuer sensiblement le travail de contrôle des caisses et d’augmenter la visibilité que peuvent avoir les bénéficiaires des évolutions de leurs droits. La logique sous-jacente à cette voie de simplification est d’assurer la lisibilité et la stabilité des règles.

Un autre foyer, plus aisé, de simplifications relève de la relation de service. Puisque les différentes institutions ne peuvent être bouleversées du jour au lendemain, une idée force est de rendre compatibles, interopérables et interconnectés les systèmes d’information. La complexité doit ainsi être internalisée par la technique. Symétriquement, et toujours en s’appuyant sur les systèmes d’information, il est possible d’externaliser la simplicité, avec mise en œuvre d’un principe exigeant, celui de l’unicité. La perspective d’un point d’entrée unique pour un service global et intégré apparaît être une cible souhaitable et possible. Le programme « Dites-le nous une fois », développé par l’administration française à destination des entreprises, consiste à alléger les tâches administratives en diminuant les sollicitations et en mutualisant les données. Pour ce qui relève des politiques sociales, on parle souvent, en France, de guichet unique. Mais c’est en général pour les multiplier, ce qui est contradictoire. Les Anglo-saxons parlent de « one stop shop » que l’on doit plus valablement traduire par point d’entrée unique.

Toute cette simplification par unicité ne se ferait pas aisément. Elle se légitime au nom de l’usager, avec une ambition à haute teneur technologique, et haute valeur ajoutée de service. De telles orientations permettent une forte personnalisation de la relation de service, des gains substantiels de temps et de ressources. Elles sont susceptibles néanmoins de remettre en cause, dans leur substances, les institutions et réseaux de caisse existants. De telles évolutions ne vont donc pas sans réticences dont il convient de triompher.

Toute cette logique de simplification par unification et intégration de services est d’abord une architecture technique, permettant notamment l’intermédiation des relations entre institutions et des systèmes. Elle ne passe pas par la normalisation des institutions, des accueils et des prestations, mais par celle des données. Les points d’entrée uniques ne naissent pas d’une idée de transformation des prestations, mais de la possibilité d’améliorer leur administration. L’ambition est de diminuer les coûts de gestion pour l’organisation mais surtout pour la personne. Quels que soient les sujets d’entrée (une baisse de revenus, un problème de logement, mais aussi une naissance, un accident, un départ à la retraite, etc.), il n’y a plus, dans cette logique, de codes personnels et de dossiers différents. Le principe est que la personne doit être reconnue dès qu’elle est rencontrée, c’est-à-dire dès qu’elle est individuellement connectée.

La puissance des systèmes d’information ne doit pas être mise à défaut par des législations et réglementations inutilement sophistiquées. À l’inverse, cette capacité contemporaine de connexions et de collaborations peut assurément être mise au service d’une simplification pour l’usager, qui ne soit pas une complexification sans nom pour l’administration. La conclusion de cette analyse revient assez aisément à une citation que l’on attribue au génie de Leonard de Vinci : « La simplicité est la sophistication suprême ». Cette sophistication, par intégration de la complexité et offre de la simplicité, passe peut-être moins par des annonces grandioses et des réalisations immédiates que par petites touches successives. Un peu, au fond, comme s’est progressivement affirmée et comme continue à s’affirmer la sécurité sociale. Et comme probablement, elle s’affirmera encore.

Courage, simplifions

À l’horizon d’une trentaine d’années il est même possible d’être optimiste, sans être naïf. Pour se convaincre de la possibilité d’un optimisme, il suffit de se projeter trente ans en arrière. En 1985, quand la sécurité sociale fêtait ses quarante ans, elle n’envisageait ni RMI, ni CMU, ni CSG, ni risque dépendance, ni loi contre les exclusions, ni recueil national des données sociales. Elle ne pouvait imaginer que tout ou presque pourrait se gérer à partir de téléphones portables qui n’existaient même pas. S’il avait fallu projeter les 30 ans à venir en prolongeant les tendances alors à l’œuvre, on aurait bien trouvé quelques sujets sempiternellement présents (la complexité, les déficits, le rôle des partenaires sociaux, les concurrences entre opérateurs). Mais on aurait manqué l’essentiel : la formidable croissance des capacités technologiques permettant de personnaliser et d’adapter les services publics. D’où une idée simple à avoir à l’esprit : l’ingérable complexité n’est pas forcément l’horizon obligatoire. À condition de volonté.

Sachant qu’il est aisé de compliquer progressivement et coûteux de simplifier drastiquement, il faut bien du courage pour faire plus qu’annoncer un « choc de simplification » et vraiment le réaliser. Il ne faut certainement pas en attendre un monde totalement débureaucratisé. Mais on peut espérer une digestion heureuse de la révolution numérique toujours à l’œuvre, par intégration de la complexité dans les guichets et les systèmes d’information, et externalisation de la simplicité dans la relation de service aux clients et aux usagers. Il n’y a probablement rien de plus impérieux mais aussi de plus périlleux que de simplifier les organisations pour simplifier la vie des gens. Le grand problème est que le bureaucrate qui complexifie c’est toujours l’autre. Par conséquent, en particulier dans la sphère sociale, tout le monde est d’accord pour simplifier, combattre et briser la bureaucratie. Et dès lors une grande question surgit : on commence par qui ?

www.futuribles.com/base/article/la-securite-sociale-en-2045-selon-julien-damon-dan/

“La difficile détermination du seuil de pauvreté”, Les Echos, 17 novembre 2015

 
Signé avec Benjamin Ferras, cet ouvrage est publié au moment de célébration du 70ème anniversaire de l’institution française.

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La sécurité sociale se trouve au cœur de la vie quotidienne et des grands équilibres économiques. La complexité de ses instruments et institutions déroute pourtant, jusqu’aux experts les plus aguerris. L’ampleur des masses financières redistribuées suscite de puissants débats : la sécurité sociale est-elle la locomotive du progrès et de la croissance, ou une entrave à la compétitivité ?

Comprendre la place qu’occupe ce pan essentiel de la protection sociale, c’est analyser ses racines et ses évolutions depuis 1945. C’est, également, éclairer ses mécanismes et son organisation. C’est, enfin, souligner les principaux défis qu’elle doit relever pour continuer à protéger chacun contre les risques de l’existence, à chaque étape de la vie.

Chapitre I.- Fondations, ambitions, évolutions

Des racines assistancielles et mutualistes

Le moment 1945

Révisions permanentes et extension cohérente

Un système devenu hybride

Un principe fondamental : la solidarité

Chapitre II.- Prestations, institutions, organisations

Une mosaïque de risques, de régimes et de branches

Types de prestations et couvertures sociales

Les dépenses de protection et de sécurité sociales

Les recettes de protection et de sécurité sociales

Le régime général

Les régimes particuliers

Instances et instruments de gouvernance

Chapitre III.- Tensions, complications, horizons

Évolutions démographiques : quelles conséquences ?

Dynamiques économiques : quels financements ?

Gouvernance : quelles perspectives ?

Investissement social : une idée refondatrice ?

Simplification : choc nécessaire ou vœu pieux ?

Révolution numérique : vers une sécurité sociale 2.0 ?

Performances : quelles appréciations ?

Pauvre mesure de la pauvreté

Julien Damon
Professeur associé à Sciences Po

Tous les ans l’annonce du taux de pauvreté provoque la même compétition de lieux communs et de disputes indignées. Sans informer réellement des ordres de grandeur et des perspectives. Les chiffres français viennent d’être publiés, tandis que ceux de la pauvreté dans le monde seront bientôt révisés par la banque mondiale. La France compte, selon la définition conventionnelle adoptée au niveau européen, 14 % de pauvres en 2013, soit plus de 8,5 millions de personnes. Surprise : la pauvreté ainsi mesurée est en recul de 0,3 point par rapport à 2012. Mais tout est dans l’indicateur. Il mesure une pauvreté relative qui est fonction du niveau de vie médian : quand celui-ci baisse ou stagne le nombre de pauvres décroit mécaniquement. Dit autrement, quand le pays s’appauvrit, la pauvreté baisse ! Un tel indicateur nourrit donc la controverse. La tendance baissière, depuis 2011 en fait, provoque des commentaires outrés. On crie à l’imposture, à l’impossibilité d’une inversion de la courbe de la pauvreté (si l’on adapte la formule consacrée pour le chômage). Les associations caritatives, comme tous les ans, quelle que soit la conjoncture économique, soutiennent qu’elles voient davantage de difficultés. Leurs propres appareils de recueil et de mesure statistiques rapportent des évolutions préoccupantes : plus de jeunes, plus d’enfants, mais aussi plus de femmes, plus de personnes âgées. Toutes les catégories y passent. Même lorsque la pauvreté telle que suivie par l’INSEE baisse, les opérateurs associatifs estiment que les problèmes qu’ils ont à gérer augmentent. Une raison principale à cela : l’approche nationale ne rend compte que d’une abstraction statistique moyenne, assez éloignée des représentations de ce qu’est le dénuement extrême pourtant de plus en plus visible dans des rues qui se bidonvillisent. Difficile, alors, de soutenir que l’indigence s’amenuise quand chômage, RSA, campements et mendicité ne cessent de s’étendre. Le seuil de pauvreté se situe maintenant à un niveau élevé : 1 000 euros mensuels pour une personne seule, soit un montant proche du SMIC. Ces 33 euros par jour sont à comparer au seuil international de pauvreté qui se situe à environ 1 euro par jour. Celui-ci devrait bientôt augmenter, mais ceci ne changera rien à l’ampleur du fossé qui sépare les deux approches. La France vit son abondance et ses difficultés dans un océan mondial de pauvreté, océan qui déborde démographiquement, alimentant les flux de réfugiés. Certes la pauvreté mondiale, au seuil de 1 euro par jour, recule fortement. Mais à 2 ou 3 euros, les individus demeurent dans des situations extrêmes, tout en étant de plus en plus informés de ce qui existe ailleurs. Chose étrange à certains égards, les taux d’équipement en téléphone portable, dans les pays pauvres, sont très supérieurs aux taux d’accès à l’eau potable ou à de simples toilettes. D’où des frustrations très compréhensibles. Et la nécessité, en France, de ne plus seulement évaluer la pauvreté monétaire relative, mais aussi la pauvreté absolue.

Les défis de l’attractivité et de la durabilité

En 2015, Vienne est la ville où l’on vivrait le mieux au monde, selon le palmarès Mercer des villes offrant le meilleur cadre vie. Paris, dans ce même classement, se trouve en 27^ème position. Si de premiers palmarès de villes ont été conçus et publiés dès les années 1970 en France, les études internationales sont plus récentes. Elles sont devenues un instrument, discuté mais très utilisé, de mesure de l’attractivité urbaine.

Classer les villes par les prix et la qualité de vie

Les villes sont engagées dans une grande compétition d’image et d’attractivité. À l’échelle mondiale, elles sont scrutées et comparées par des batteries d’enquêtes. Le classement des villes est devenu une industrie pour les cabinets de conseil, les universités, les multinationales. Et on ne compte plus les études annonçant la ville la plus chère, la plus accueillante, la plus puissante, la plus cool, la plus durable, la plus favorable (ou défavorable) à l’environnement.

Les enquêtes portent principalement sur deux thèmes : les prix et la qualité de vie. Et dans cette deuxième famille d’étude les dimensions environnementales prennent de plus en plus de place.

Établir des classements selon les prix et les niveaux de vie dans les villes est un exercice difficile. Ces études, souvent répercutées dans la presse, sont principalement produites par des banques ou des cabinets de conseil. Elles reposent sur la comparaison du coût d’un panier de produits, de biens et services. Ce panier comprend généralement, mais pas systématiquement, le logement, les transports, l’alimentation, les vêtements, les loisirs. Les données recueillies, dont l’évolution dépend directement des cours de change, sont destinées à être utilisées par les gouvernements et les multinationales pour protéger le pouvoir d’achat de leurs employés expatriés. Elles permettent d’afficher « la ville la plus chère du monde », celle-ci variant chaque année, mais également dans l’année, en fonction des enquêtes.

D’autres enquêtes portent sur la qualité de vie. Leurs résultats dépendent moins des fluctuations de change et du niveau de développement économique. Dans l’étude menée par le cabinet Mercer, la qualité de vie est analysée selon une quarantaine de facteurs réunis en dix catégories (stabilité politique, environnement économique, offre culturelle, offre de services sanitaires, offre éducative, réseaux de transport, services récréatifs, offres de consommation, logement, environnement naturel). Il s’ensuit un index de qualité de vie qui permet des hiérarchisations. Le classement, qui ne voit pas de profonds changements entre les années, est très attendu. Selon la livraison 2015, Vienne est toujours la ville offrant le meilleur cadre de vie. Les villes européennes dominent le haut du classement, avec les grandes villes en Australie et en Nouvelle-Zélande. Zurich, Auckland, et Munich sont en deuxième, troisième et quatrième positions. En cinquième place, Vancouver est la première ville et la seule ville d’Amérique du Nord présente dans le top 10. Singapour (26) est en tête des villes asiatiques, tandis que Dubaï (74) occupe la première place au Moyen-Orient et en Afrique. Enfin, Montevideo en Uruguay (78) prend, quant à elle, la première place pour l’Amérique du Sud. En France, Paris est la première ville (27), suivi de Lyon (39), Pointe à pitre (69) et Nouméa (111).

Les classements des villes selon la qualité de leur environnement

Avec l’affirmation de la préoccupation environnementale sur les agendas politiques internationaux, nationaux et locaux, l’environnement a été érigé en priorité des stratégies métropolitaines. Le thème est, en tout état de cause, devenu si important qu’il est lui même devenu sujet de palmarès des villes. Même si la définition de la durabilité ne va pas de soi, c’est une comparaison et une compétition des villes durables qui s’opèrent. Il y a, en l’espèce, à la fois une coopération des villes et une concurrence entre ces mêmes villes. Coopération, car les villes et réseaux de ville échangent des idées et bonnes pratiques par exemple en matière d’énergie photovoltaïque, de circuits courts de logistique, ou d’analyses économiques sur le cycle de vie. Concurrence, car il s’agit d’être repéré et distingué. Un néologisme a même été forgé pour désigner cette coexistence de la coopération et de la compétition : la coopétition. Voici certainement le terme qui désigne au mieux l’effervescence autour de la ville durable : de la collaboration par des acteurs par ailleurs concurrents.

L’environnement est en tout cas devenu une dimension cruciale de comparaison, nourrie par les classements. Ainsi Mercer, à partir de 2010, a innové en produisant, à côté de son classement désormais habituel des villes, un « éco-classement ». Portant sur les mêmes villes, il est établi à partir d’un indice synthétique prenant en compte six critères : accès à l’eau ; qualité de l’eau ; gestion des déchets ; égouts ; pollution de l’air ; congestion du trafic. Dans la première livraison de ce classement des éco-villes Calgary pointait en tête, Port aux Princes en dernière place. Relevons que la correspondance est loin d’être exacte entre qualité de vie et qualité de l’environnement, au moins avec ce type de classement (dépendant du poids affecté aux différents critères). Sept villes seulement se trouvaient, dans les deux cas, parmi les 20 premières métropoles : Bern, Copenhague, Ottawa, Stockholm, Vancouver, Wellington, Zurich.

À l’échelle européenne, un « Green Cities Index », a été publié pour la première fois juste avant le Sommet de Copenhague, en 2009. Produit par Siemens et par The Economist, ce classement européen évalue les performances environnementales de 30 villes, dans 30 pays. Il voit trois villes scandinaves occuper les trois premières places : Copenhague, Stockholm et Oslo. L’étude des villes traite une trentaine d’indicateurs, répartis en huit catégories : émissions de carbone ; énergie ; bâtiments ; transports ; eau ; gestion des déchets ; qualité de l’air ; gouvernance environnementale. Les villes les plus « vertes » se caractérisent pas par leur taille. Elles rassemblent moins de 1 million d’habitants. Ceci se comprend aisément, car des villes plus petites permettent des déplacements plus courts avec des modes de déplacement plus doux (marche, vélo). Il existe aussi une forte corrélation, plus forte encore, avec leur niveau de richesse, ce qui ne saurait étonner car elles peuvent plus puissamment investir dans des infrastructures écologiquement efficientes.

Toujours en Europe, c’est la Commission européenne qui a lancé une démarche d’« audit urbain », avec un système d’enquêtes sur la qualité de vie. Les habitants de 79 villes européennes sont interrogés sur deux grands registres : leur niveau de satisfaction à l’égard de leur ville, leurs préoccupations environnementales locales (qualité de l’air, espace vert, etc.). Les villes françaises se distinguent par l’appréciation positive qui est faite, par leur population, de leur engagement dans la lutte contre le changement climatique. Bordeaux, Strasbourg, Lille et Rennes comptent parmi les six villes où la population estime avec la plus grande force que la municipalité est véritablement engagée dans ce combat. À l’autre extrémité, on trouve Rome, Athènes, Bratislava, mais aussi Marseille…

Durabilité et qualité de vie au cœur de l’attractivité

Une ville n’est pas seulement un lieu où l’on travaille et où l’on crée des richesses, mais aussi, voire surtout, un lieu où l’on vit, dont on attend du bien-être et où l’on consomme des services collectifs et des loisirs. Pour les villes, la qualité de vie est un enjeu qui croît avec l’augmentation de la mobilité. Lorsqu’ils sont en mesure de choisir, les ménages recherchent en effet le meilleur compromis entre opportunités professionnelles et qualité de vie. La situation géographique, le climat, l’offre urbaine (qualité des équipements, services aux particuliers, commerces, espaces verts, etc.), l’offre scolaire et universitaire deviennent des éléments de plus en plus décisifs dans les choix de localisation résidentielle.

La qualité de l’offre résidentielle et urbaine est de plus en plus prise en compte par les entreprises qui souhaitent implanter un nouvel établissement dans une agglomération. De la qualité de cette offre dépend, en effet, la capacité de ces entreprises à attirer et stabiliser leur main d’œuvre sur place, et ceci d’autant plus que cette main d’œuvre est qualifiée.

On a longtemps pensé que le travail allait vers le capital. Il semble que ce soit maintenant l’inverse. Les villes qui réussissent ne sont pas celles qui attirent les investissements, mais celles qui attirent d’abord les talents. La baisse des coûts de communication et de déplacement entraine une profonde révision des paramètres de l’implantation géographique. Si les choix de localisation des firmes demeurent structurants, à moyen terme ce sont les choix résidentiels, notamment des plus « talentueux », qui deviennent déterminants. La qualité de vie, pour les mieux dotés, devenue donnée centrale, fait primer l’infrastructure immatérielle sur l’infrastructure matérielle.

Deux problèmes gigantesques surgissent. Tout d’abord l’infrastructure matérielle doit déjà être présente, maintenue et consolidée. Ce qui n’est pas partout le cas. Loin de là. Ensuite, émerge la question de la place (dans l’économie et dans la ville) de la main d’œuvre non qualifiée. Les riches créatifs doivent pouvoir cohabiter avec les pauvres, moins créatifs, de manière harmonieuse et durable. Et l’équilibre est difficile à trouver. C’est là toute la quadrature du cercle de la ville durable : assurer un développement économique qui ne soit pas défavorable à l’environnement tout en assurant un certain niveau de cohésion sociale. Si, bien entendu, tout peut être conciliable dans les discours, il n’existe pas d’équilibre local parfait entre les trois grands enjeux du développement durable : le défi économique (attirer des emplois et des ressources), le défi social (permettre la cohabitation d’habitants différents), et les grands défis environnementaux. La ville étant la plus grande chose artificielle construite par les hommes, et qui attire toujours davantage l’humanité, il n’est pas évident d’y gérer plus efficacement la nature. D’où une compétition de communications mais aussi de réalisations afin de se présenter sous un jour propice.

ENCADRÉ 1 – Le « city branding »

S’il rappelle à certains égards la tradition des devises et des blasons des villes européennes, le city branding –c’est-à-dire la promotion de l’image de marque des ville – s’inspire des techniques modernes de commercialisation pour valoriser la ville à travers la création d’une marque et de slogans publicitaires tels que « MADrid about you », « I Amsterdam », « OnlyLyon ». La marque doit contribuer à rendre la ville identifiable et désirable. Le city branding correspond à la fois à une démarche de labellisation faisant ressortir des attributs matériels de la ville et affirmant son statut (de capitale, de technopole innovante, de ville verte) et un marquage symbolique reposant sur la mise en avant de valeurs locales spécifiques, d’une histoire singulière, de sa « personnalité », son dynamisme, ses qualités esthétiques, son patrimoine ou encore son ambiance et son animation. Grâce à ce marketing identitaire, des villes comme Barcelone, Bilbao, Dublin on encore Manchester se sont dotées d’un nouveau « capital image » qui a largement contribué à renforcer leur attractivité. Nombre de villes se dotent d’ailleurs très explicitement d’un service de marketing urbain. Et dans le cadre de ces politiques, pouvoir être reconnu ou labellisé comme éco-quartier, ville durable, ville verte, ville « inclusive » (comme la Commission européenne les promeut), ou – nouveau terme en vogue – ville résiliente importe considérablement. Il n’en va plus seulement, en France, de panneaux d’entrées de ville présentant une reconnaissance « ville ou village fleuri » mais d’arguments essentiels à faire valoir à des investisseurs et des habitants (actuels ou à venir).

ENCADRÉ 2 – New York et les deux théories de l’attractivité

Les théories de l’attractivité s’organisent autour de deux pôles. D’un côté, le géographe star Richard Florida estime que l’attractivité d’une ville procède d’une règle des 3 T (tolérance, technologie, transports). C’est l’offre de mobilité, la mobilisation des nouvelles technologies et l’acceptation de modes de vie différents qui permettent d’attirer les talents. L’expert a récemment ajouté un quatrième T, celui de territoires, pour bien prendre en compte le déterminant territorial essentiel qu’est la géographie. D’un autre côté on trouve l’économiste libéral Edward Glaeser qui estime que la première condition de l’attractivité est la sécurité, suivie de l’initiative privée, de la mobilité et du développement des universités. Aux 3 T répondrait, avec Glaeser, une théorie en 3 C de l’attractivité urbaine : concurrence (comme source d’émulation), connexion (matérielles et immatérielles), capital humain (à attirer et sécuriser). On peut forcer le trait à partir de l’exemple de New York. Comment expliquer le succès d’une ville qui, dans les années 1970, incarnait la violence et la faillite économique ? Deux mugs incarnent l’alternative explicative. Sur le premier, le célèbre slogan « I love New York », inventé dans les années 1970 et repris partout dans le monde. Ce mug, à rapprocher des prescriptions de Florida, représente le marketing urbain qui vise à changer l’image de la ville. Le deuxième mug, à rapprocher de Glaeser, provient du département de police de New York. Celui-ci est connu pour sa politique de tolérance zéro, politique discutée mais qui a accompagné la spectaculaire baisse de la criminalité à New York. Un mug pour l’image d’ouverture et de tolérance, un mug pour l’image de tolérance zéro et de répression. Tout le champ des possibles en matière d’attractivité.

Richard Florida, Who’s Your City ? How the Creative Economy is Making Where to Live the Most Important Decision of Your Life, New York, Basic Books, 2008.

Edward Glaeser, Des villes et des hommes. Enquête sur un mode de vie planétaire, Paris, Flammarion, 2011.

Pierre Veltz, Paris, France, Monde. Repenser l’économie par le territoire, La Tour d’Aigues, Éditions de l’aube, 2012.

Les défis de l’attractivité et de la durabilité

En 2015, Vienne est la ville où l’on vivrait le mieux au monde, selon le palmarès Mercer des villes offrant le meilleur cadre vie. Paris, dans ce même classement, se trouve en 27^ème position. Si de premiers palmarès de villes ont été conçus et publiés dès les années 1970 en France, les études internationales sont plus récentes. Elles sont devenues un instrument, discuté mais très utilisé, de mesure de l’attractivité urbaine.

Classer les villes par les prix et la qualité de vie

Les villes sont engagées dans une grande compétition d’image et d’attractivité. À l’échelle mondiale, elles sont scrutées et comparées par des batteries d’enquêtes. Le classement des villes est devenu une industrie pour les cabinets de conseil, les universités, les multinationales. Et on ne compte plus les études annonçant la ville la plus chère, la plus accueillante, la plus puissante, la plus cool, la plus durable, la plus favorable (ou défavorable) à l’environnement.

Les enquêtes portent principalement sur deux thèmes : les prix et la qualité de vie. Et dans cette deuxième famille d’étude les dimensions environnementales prennent de plus en plus de place.

Établir des classements selon les prix et les niveaux de vie dans les villes est un exercice difficile. Ces études, souvent répercutées dans la presse, sont principalement produites par des banques ou des cabinets de conseil. Elles reposent sur la comparaison du coût d’un panier de produits, de biens et services. Ce panier comprend généralement, mais pas systématiquement, le logement, les transports, l’alimentation, les vêtements, les loisirs. Les données recueillies, dont l’évolution dépend directement des cours de change, sont destinées à être utilisées par les gouvernements et les multinationales pour protéger le pouvoir d’achat de leurs employés expatriés. Elles permettent d’afficher « la ville la plus chère du monde », celle-ci variant chaque année, mais également dans l’année, en fonction des enquêtes.

D’autres enquêtes portent sur la qualité de vie. Leurs résultats dépendent moins des fluctuations de change et du niveau de développement économique. Dans l’étude menée par le cabinet Mercer, la qualité de vie est analysée selon une quarantaine de facteurs réunis en dix catégories (stabilité politique, environnement économique, offre culturelle, offre de services sanitaires, offre éducative, réseaux de transport, services récréatifs, offres de consommation, logement, environnement naturel). Il s’ensuit un index de qualité de vie qui permet des hiérarchisations. Le classement, qui ne voit pas de profonds changements entre les années, est très attendu. Selon la livraison 2015, Vienne est toujours la ville offrant le meilleur cadre de vie. Les villes européennes dominent le haut du classement, avec les grandes villes en Australie et en Nouvelle-Zélande. Zurich, Auckland, et Munich sont en deuxième, troisième et quatrième positions. En cinquième place, Vancouver est la première ville et la seule ville d’Amérique du Nord présente dans le top 10. Singapour (26) est en tête des villes asiatiques, tandis que Dubaï (74) occupe la première place au Moyen-Orient et en Afrique. Enfin, Montevideo en Uruguay (78) prend, quant à elle, la première place pour l’Amérique du Sud. En France, Paris est la première ville (27), suivi de Lyon (39), Pointe à pitre (69) et Nouméa (111).

Les classements des villes selon la qualité de leur environnement

Avec l’affirmation de la préoccupation environnementale sur les agendas politiques internationaux, nationaux et locaux, l’environnement a été érigé en priorité des stratégies métropolitaines. Le thème est, en tout état de cause, devenu si important qu’il est lui même devenu sujet de palmarès des villes. Même si la définition de la durabilité ne va pas de soi, c’est une comparaison et une compétition des villes durables qui s’opèrent. Il y a, en l’espèce, à la fois une coopération des villes et une concurrence entre ces mêmes villes. Coopération, car les villes et réseaux de ville échangent des idées et bonnes pratiques par exemple en matière d’énergie photovoltaïque, de circuits courts de logistique, ou d’analyses économiques sur le cycle de vie. Concurrence, car il s’agit d’être repéré et distingué. Un néologisme a même été forgé pour désigner cette coexistence de la coopération et de la compétition : la coopétition. Voici certainement le terme qui désigne au mieux l’effervescence autour de la ville durable : de la collaboration par des acteurs par ailleurs concurrents.

L’environnement est en tout cas devenu une dimension cruciale de comparaison, nourrie par les classements. Ainsi Mercer, à partir de 2010, a innové en produisant, à côté de son classement désormais habituel des villes, un « éco-classement ». Portant sur les mêmes villes, il est établi à partir d’un indice synthétique prenant en compte six critères : accès à l’eau ; qualité de l’eau ; gestion des déchets ; égouts ; pollution de l’air ; congestion du trafic. Dans la première livraison de ce classement des éco-villes Calgary pointait en tête, Port aux Princes en dernière place. Relevons que la correspondance est loin d’être exacte entre qualité de vie et qualité de l’environnement, au moins avec ce type de classement (dépendant du poids affecté aux différents critères). Sept villes seulement se trouvaient, dans les deux cas, parmi les 20 premières métropoles : Bern, Copenhague, Ottawa, Stockholm, Vancouver, Wellington, Zurich.

À l’échelle européenne, un « Green Cities Index », a été publié pour la première fois juste avant le Sommet de Copenhague, en 2009. Produit par Siemens et par The Economist, ce classement européen évalue les performances environnementales de 30 villes, dans 30 pays. Il voit trois villes scandinaves occuper les trois premières places : Copenhague, Stockholm et Oslo. L’étude des villes traite une trentaine d’indicateurs, répartis en huit catégories : émissions de carbone ; énergie ; bâtiments ; transports ; eau ; gestion des déchets ; qualité de l’air ; gouvernance environnementale. Les villes les plus « vertes » se caractérisent pas par leur taille. Elles rassemblent moins de 1 million d’habitants. Ceci se comprend aisément, car des villes plus petites permettent des déplacements plus courts avec des modes de déplacement plus doux (marche, vélo). Il existe aussi une forte corrélation, plus forte encore, avec leur niveau de richesse, ce qui ne saurait étonner car elles peuvent plus puissamment investir dans des infrastructures écologiquement efficientes.

Toujours en Europe, c’est la Commission européenne qui a lancé une démarche d’« audit urbain », avec un système d’enquêtes sur la qualité de vie. Les habitants de 79 villes européennes sont interrogés sur deux grands registres : leur niveau de satisfaction à l’égard de leur ville, leurs préoccupations environnementales locales (qualité de l’air, espace vert, etc.). Les villes françaises se distinguent par l’appréciation positive qui est faite, par leur population, de leur engagement dans la lutte contre le changement climatique. Bordeaux, Strasbourg, Lille et Rennes comptent parmi les six villes où la population estime avec la plus grande force que la municipalité est véritablement engagée dans ce combat. À l’autre extrémité, on trouve Rome, Athènes, Bratislava, mais aussi Marseille…

Durabilité et qualité de vie au cœur de l’attractivité

Une ville n’est pas seulement un lieu où l’on travaille et où l’on crée des richesses, mais aussi, voire surtout, un lieu où l’on vit, dont on attend du bien-être et où l’on consomme des services collectifs et des loisirs. Pour les villes, la qualité de vie est un enjeu qui croît avec l’augmentation de la mobilité. Lorsqu’ils sont en mesure de choisir, les ménages recherchent en effet le meilleur compromis entre opportunités professionnelles et qualité de vie. La situation géographique, le climat, l’offre urbaine (qualité des équipements, services aux particuliers, commerces, espaces verts, etc.), l’offre scolaire et universitaire deviennent des éléments de plus en plus décisifs dans les choix de localisation résidentielle.

La qualité de l’offre résidentielle et urbaine est de plus en plus prise en compte par les entreprises qui souhaitent implanter un nouvel établissement dans une agglomération. De la qualité de cette offre dépend, en effet, la capacité de ces entreprises à attirer et stabiliser leur main d’œuvre sur place, et ceci d’autant plus que cette main d’œuvre est qualifiée.

On a longtemps pensé que le travail allait vers le capital. Il semble que ce soit maintenant l’inverse. Les villes qui réussissent ne sont pas celles qui attirent les investissements, mais celles qui attirent d’abord les talents. La baisse des coûts de communication et de déplacement entraine une profonde révision des paramètres de l’implantation géographique. Si les choix de localisation des firmes demeurent structurants, à moyen terme ce sont les choix résidentiels, notamment des plus « talentueux », qui deviennent déterminants. La qualité de vie, pour les mieux dotés, devenue donnée centrale, fait primer l’infrastructure immatérielle sur l’infrastructure matérielle.

Deux problèmes gigantesques surgissent. Tout d’abord l’infrastructure matérielle doit déjà être présente, maintenue et consolidée. Ce qui n’est pas partout le cas. Loin de là. Ensuite, émerge la question de la place (dans l’économie et dans la ville) de la main d’œuvre non qualifiée. Les riches créatifs doivent pouvoir cohabiter avec les pauvres, moins créatifs, de manière harmonieuse et durable. Et l’équilibre est difficile à trouver. C’est là toute la quadrature du cercle de la ville durable : assurer un développement économique qui ne soit pas défavorable à l’environnement tout en assurant un certain niveau de cohésion sociale. Si, bien entendu, tout peut être conciliable dans les discours, il n’existe pas d’équilibre local parfait entre les trois grands enjeux du développement durable : le défi économique (attirer des emplois et des ressources), le défi social (permettre la cohabitation d’habitants différents), et les grands défis environnementaux. La ville étant la plus grande chose artificielle construite par les hommes, et qui attire toujours davantage l’humanité, il n’est pas évident d’y gérer plus efficacement la nature. D’où une compétition de communications mais aussi de réalisations afin de se présenter sous un jour propice.

ENCADRÉ 1 – Le « city branding »

S’il rappelle à certains égards la tradition des devises et des blasons des villes européennes, le city branding –c’est-à-dire la promotion de l’image de marque des ville – s’inspire des techniques modernes de commercialisation pour valoriser la ville à travers la création d’une marque et de slogans publicitaires tels que « MADrid about you », « I Amsterdam », « OnlyLyon ». La marque doit contribuer à rendre la ville identifiable et désirable. Le city branding correspond à la fois à une démarche de labellisation faisant ressortir des attributs matériels de la ville et affirmant son statut (de capitale, de technopole innovante, de ville verte) et un marquage symbolique reposant sur la mise en avant de valeurs locales spécifiques, d’une histoire singulière, de sa « personnalité », son dynamisme, ses qualités esthétiques, son patrimoine ou encore son ambiance et son animation. Grâce à ce marketing identitaire, des villes comme Barcelone, Bilbao, Dublin on encore Manchester se sont dotées d’un nouveau « capital image » qui a largement contribué à renforcer leur attractivité. Nombre de villes se dotent d’ailleurs très explicitement d’un service de marketing urbain. Et dans le cadre de ces politiques, pouvoir être reconnu ou labellisé comme éco-quartier, ville durable, ville verte, ville « inclusive » (comme la Commission européenne les promeut), ou – nouveau terme en vogue – ville résiliente importe considérablement. Il n’en va plus seulement, en France, de panneaux d’entrées de ville présentant une reconnaissance « ville ou village fleuri » mais d’arguments essentiels à faire valoir à des investisseurs et des habitants (actuels ou à venir).

ENCADRÉ 2 – New York et les deux théories de l’attractivité

Les théories de l’attractivité s’organisent autour de deux pôles. D’un côté, le géographe star Richard Florida estime que l’attractivité d’une ville procède d’une règle des 3 T (tolérance, technologie, transports). C’est l’offre de mobilité, la mobilisation des nouvelles technologies et l’acceptation de modes de vie différents qui permettent d’attirer les talents. L’expert a récemment ajouté un quatrième T, celui de territoires, pour bien prendre en compte le déterminant territorial essentiel qu’est la géographie. D’un autre côté on trouve l’économiste libéral Edward Glaeser qui estime que la première condition de l’attractivité est la sécurité, suivie de l’initiative privée, de la mobilité et du développement des universités. Aux 3 T répondrait, avec Glaeser, une théorie en 3 C de l’attractivité urbaine : concurrence (comme source d’émulation), connexion (matérielles et immatérielles), capital humain (à attirer et sécuriser). On peut forcer le trait à partir de l’exemple de New York. Comment expliquer le succès d’une ville qui, dans les années 1970, incarnait la violence et la faillite économique ? Deux mugs incarnent l’alternative explicative. Sur le premier, le célèbre slogan « I love New York », inventé dans les années 1970 et repris partout dans le monde. Ce mug, à rapprocher des prescriptions de Florida, représente le marketing urbain qui vise à changer l’image de la ville. Le deuxième mug, à rapprocher de Glaeser, provient du département de police de New York. Celui-ci est connu pour sa politique de tolérance zéro, politique discutée mais qui a accompagné la spectaculaire baisse de la criminalité à New York. Un mug pour l’image d’ouverture et de tolérance, un mug pour l’image de tolérance zéro et de répression. Tout le champ des possibles en matière d’attractivité.

Richard Florida, Who’s Your City ? How the Creative Economy is Making Where to Live the Most Important Decision of Your Life, New York, Basic Books, 2008.

Edward Glaeser, Des villes et des hommes. Enquête sur un mode de vie planétaire, Paris, Flammarion, 2011.

Pierre Veltz, Paris, France, Monde. Repenser l’économie par le territoire, La Tour d’Aigues, Éditions de l’aube, 2012.

Une analyse et des propositions pour une simplification des politiques sociales (revue de prospective du Grand Lyon)

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La simplification : nécessaire et possible

Face à la complexité croissante des politiques sociales, la simplification s’impose pour la clarté générale de l’action publique, pour la bonne gestion des programmes, pour la satisfaction et la compréhension des usagers. La puissance des outils numériques et l’émergence des métropoles sont des opportunités pour une intégration renforcée des politiques sociales. Sous le capot, la complexité des réglementations et des systèmes d’information. Dans des points d’entrée unique, la simplicité d’une relation de service améliorée. Les métropoles peuvent relever ce défi.

Julien Damon

est Professeur associé à Sciences Po (www.eclairs.fr)

Il est de bon ton, et de bonne guerre, de critiquer et fustiger la complexité, en particulier dans les domaines des politiques sociales (l’usine à gaz infernale) et des politiques territoriales (le mille-feuille irréformable). Si les lamentations sont compréhensibles, et probablement justifiées, que doit-on penser des incantations à la simplification ? Un temps l’idée, face à la complexité, était dans la coordination et le partenariat. Maintenant, le principe, qui devrait être incarné par un choc (au niveau gouvernemental), relève de la simplification. Si la coordination aboutit généralement à une strate supplémentaire de complexité, en charge précisément de la coordination, que peut-on attendre de la simplification ? La thèse, optimiste et volontariste, soutenue dans cet article consiste à dire qu’il est à la fois capital et possible de simplifier. Mais c’est loin d’être simple. À titre introductif, il est judicieux d’amener une sorte de maxime d’action publique – qui ne vaut pas encore adage juridique, mais presque – : il est simple de compliquer autant qu’il est compliqué de simplifier. Avertis de cette difficulté, on rappellera, d’abord, pourquoi la simplification s’impose, singulièrement en ce qui concerne les politiques sociales. On illustrera, ensuite, quelques voies et moyens de la simplification en l’espèce. On invitera, enfin, à profiter de la dynamique de métropolisation pour aller de l’avant, pas seulement en expérimentant mais en innovant et réformant radicalement. Naturellement, la révolution numérique, la diffusion des TIC et les capacités croissantes d’analyse et de partage des données peuvent grandement aider.

La simplification, ardente obligation actuelle

Après la planification puis l’évaluation c’est certainement au tour de la simplification d’être érigée au rang d’ardente obligation. Mais, au fait, pourquoi ?

La France, et une partie de ses intellectuels, aiment la complexité, la célèbrent même. Des distinctions byzantines entre ce qui est complexe et compliqué nourrissent des théories savantes alambiquées. D’un point de vue plus pragmatique, nombre de responsables politiques, d’experts et d’opérateurs déplorent la complexité et, pire, la complexification croissante des politiques, des politiques sociales en particulier. Concrètement, parmi les éléments de l’alchimie de l’action publique, plusieurs lois, annonces et commissions (ponctuelles ou permanentes) ont attaqué le chantier de la simplification.

Le sujet n’est pas neuf. Si l’on se reporte une quarantaine d’années en arrière (mais on pourrait aller plus loin), la revue Droit Social (publication de référence sur les politiques sociales) publiait déjà en 1971 des articles sur le thème de la complexité et de la simplification. Ces contributions, avec des désaccords techniques de détail, allaient déjà dans le sens d’une nécessaire lutte contre la complexité illégitime et contre-productive. Reprenant et commentant des prises de position politique, des résultats de missions et de rapports administratifs sur la simplification de la législation sociale ces textes repéraient le caractère sisyphéen de l’exercice de simplification et critiquaient l’absence du public de ces débats, et ce alors que la complexité croissante était déjà légitimée comme une adaptation du droit aux particularités. Déjà donc on pouvait lire le souhait de voir la simplification devenir le « leitmotiv dans l’action administrative », tandis que l’on notait de l’optimisme quant à la capacité des « techniques modernes de gestion » (le « management moderne ») pour « réduire enfin cette hydre de Lerne ». Rien de neuf donc sous le soleil de la complexité ? Rien n’est moins certain. D’une part, la complexification a connu une accélération. Si l’on prend une autre publication de référence du domaine social, les Actualités sociales hebdomadaires, on observe que l’aide-mémoire du travail social qui y est publié mensuellement s’est considérablement enrichi (pour ne pas dire complexifié). D’une page il y a dix ans, il compte maintenant trois pages (en très petits caractères). D’autre part, les contraintes et opportunités du système de protection sociale ne sont plus les mêmes. Surendettement public du côté de la contrainte principale, révolution numérique du côté des opportunités à saisir.

Il n’y a donc pas nécessairement nouveauté au thème de la simplicité, mais l’intensité de la complexité devient particulièrement problématique. À trois échelles. Tout d’abord, sur un plan doctrinal, la cohérence globale du système de protection sociale échappe en réalité à l’entendement nécessaire. L’aide et l’action sociales (en gros, l’assistance) qui étaient appelées à disparaître avec le grand projet de Sécurité sociale (en gros les assurances sociales obligatoires), se sont étendues et ramifiées, même au sein de la Sécurité sociale. La prévoyance et les complémentaires, appelées elles-aussi, en principe, à s’effacer, ont le vent en poupe. La Sécurité sociale elle-même fait l’objet, dans ses branches, ses régimes et se mécanismes, d’une sophistication extrême. Avec la décentralisation, on a vu se mettre en place, à côté de l’Etat-providence, des départements-providence, eux-mêmes remis en question par une recentralisation, et par l’arrivée des métropoles. Face à tous ces mouvements, incessants, les spécialistes n’ont plus vraiment de vue d’ensemble. Ce brouillage doctrinal, au fond, n’est pas forcément embarrassant. Plus graves sont les embarras concrets des opérateurs et gestionnaires (caisses de Sécurité sociale et collectivités territoriales aux premiers rangs). Les politiques sociales sont quotidiennement modifiées par une révision permanente de leurs paramètres normatifs, ce qui se traduit, de plus en plus délicatement, dans les systèmes d’information et dans les tensions sur les prestations, les financements, les droits des individus et des ménages. Dévoreuse de moyens et d’énergie, comme une course sans fin, cette complexification continue ne permet plus de gérer à bon droit (comme on dit à la Sécurité sociale). Mais plus graves encore, l’incompréhension et les critiques des destinataires de ces politiques sociales (nous tous) s’accentuent. Les usagers ne comprennent pas leurs droits que ne savent pas leur expliquer des techniciens ou conseillers dépassés par la complexité. La simplification s’impose donc à la fois pour dépasser les impasses doctrinales, les défaillances gestionnaires, les tracas individuels. Au fond, deux légitimités fondent la simplification : une légitimité économique (pour faire mieux, avec sinon moins, du moins probablement pas plus) ; une légitimité démocratique (pour assurer lisibilité, visibilité et efficacité des politiques sociales).

Internaliser la complexité, externaliser la simplicité

La complexité est alimentée par la démographie et par les aspirations. Plus nombreux, et bien plus souvent en contact les uns avec les autres, nous formons des sociétés plus complexes. C’est tout simple. Surtout, les attentes d’individualisation et de personnalisation de la relation de service pèsent sur les gestionnaires. La demande d’adaptation aux cas particulier est infinie, et les moyens limités. Qu’est-il donc possible de faire en matière de simplification des politiques sociales ? Là aussi, trois échelles se distinguent : les prestations, l’organisation, la gestion. Sur le premier plan, celui des prestations, services et équipements qui font la protection sociale, tout est, d’abord, dans la réglementation. Celle-ci connaît des raffinements toujours plus élaborés : modulations des montants et des tarifs ; diversification des cibles ; innovations incessantes (avec un désir politique de toujours inventer une mesurette magique). Il y a assez peu à espérer d’une simplification là où de toutes les manières il s’agit d’une horlogerie qui sera toujours plus subtile. Sur le plan des organisations, en revanche, il y a plus de grains à moudre dans le moulin simplificateur. La France présente une gouvernance disons bariolée des ses politiques sociales : État, partenaires sociaux, différents échelons de collectivités territoriales (mais principalement les départements et, ensuite, les communes), associations, entreprises s’impliquent. Il ne sert à rien, si l’on veut simplifier, de chercher à mieux coordonner. Simplifier passe par, comme on dirait dans le secteur privé, des fusions/acquisitions. La perspective est aussi ardue que le chemin car il s’agit d’une refonte, qui s’envisage point par point, des responsabilités et des compétences. Le grand soir comme l’aube éclatante ne sont certainement pas pour demain, mais des propositions structurelles traditionnellement regardées avec suspicion sont aujourd’hui étudiées avec plus d’intérêt. Il en va ainsi, si l’on va jusqu’aux extrêmes, des grands projets de revenu universel qui, s’ils viennent remplacer ce qui est en place, notamment en termes de minima sociaux, apportent une simplification considérable. C’est cependant surtout du côté de la gestion et de la relation de service qu’il faut chercher les sources possibles de simplification.

Simplifier la relation de service, c’est réduire (au sens culinaire) toute la complexité du droit, rendue invisible à l’usager, dans une intégration des systèmes d’information. Puisque les différentes institutions ne peuvent du jour au lendemain (et même sur plus long terme) être fusionnées et qu’il ne sert pas à grand chose de vouloir les coordonner, l’essentiel est de rendre compatibles, interopérables et totalement connectés leurs systèmes d’information. La complexité doit être internalisée dans le système de protection sociale. Symétriquement, et toujours en s’appuyant sur les systèmes d’information, il est possible d’externaliser la simplicité, avec mise en œuvre d’un principe exigeant, celui de l’unicité. Des exemples étrangers incarnent cette orientation. Il en va ainsi, par exemple, de Service Canada (www.servicecanada.gc.ca). Créé en 2005 pour que les Canadiens accèdent plus rapidement et plus facilement aux programmes et aux services du gouvernement, Service Canada permet aux usagers de bénéficier de services personnalisés offerts par un réseau comptant plus de 600 points de services partout sur le territoire, de nombreux centres d’appels et un site Internet très performant. Chaque personne peut disposer d’un dossier qui constitue un seul point d’accès pour visionner et mettre à jour ses renseignements personnels en matière d’assurance-emploi, de retraite, de fiscalité, de prestations sociales. Plus largement encore, Service Canada offre information et orientation, voire gestion directe du dossier, pour de multiples autres sujets : création d’entreprise, voyage à l’étranger, gestion de dette, reconnaissance de titres de compétences, etc. Si on peut trouver des exemples étrangers, on trouve aussi des projets français. La perspective d’un point d’entrée unique pour un service global et intégré apparaît être une cible souhaitable voire indispensable. Le programme « Dites-le nous une fois », développé par l’administration française, à destination des entreprises, consiste à alléger les tâches administratives en diminuant les sollicitations et en mutualisant les données.

Une double unicité incarne la simplification : unicité du point d’entrée (ou guichet unique) dans le système de protection sociale et unicité de la responsabilité de la prise en charge. Concrètement il s’agit, d’une part, d’en finir avec l’invraisemblable accumulation de dispositifs qui se concurrencent, et, d’autre part, d’affecter clairement la responsabilité de la prise en charge à une personne (généralement un travailleur social). Avec un guichet unique d’entrée et un référent unique de traitement, il est vraiment possible d’avancer, nationalement, mais, surtout, localement.

La première idée, pour incarner cette unicité, est de s’inspirer du médecin traitant. Chacun devrait pouvoir savoir, voire choisir, qui peut être son travailleur social ou son conseiller social. Dans une relation contractuelle de client à prestataire. Ce serait le travailleur social traitant (TST) ou travailleur social référent (TSR). Quelque soit l’employeur public, le travailleur social aurait un portefeuille de cas, de clients, dont il aurait la responsabilité. La deuxième idée d’unicité est de s’inspirer du projet de Dossier Médical Personnalisé (le DMP). Celui-ci a bien du mal à naître. Mais on doit pouvoir plus aisément créer un Dossier Social Personnalisé (DSP) ou Dossier Social Unique (DSU). Il contiendrait l’ensemble des informations qu’il ne serait pas nécessaire de devoir débiter à nouveau à chaque contact avec un interlocuteur social (CAF, caisse de retraite, caisse complémentaire, pôle emploi). Ce dossier social unique est aussi indispensable que réalisable, avec la puissance des systèmes d’information. Il incarne, troisième dimension de l’unicité, la clé pour entrer dans le système de protection sociale, selon les différents points d’entrée. Tous doivent être aptes à gérer des dossiers uniques. On parle souvent, en France, de guichet unique. Mais c’est en général pour les multiplier (ce qui est contradictoire). Les Anglo-saxons parlent de « one stop shop » que l’on doit plus valablement traduire par point d’entrée unique. Toute cette évolution et simplification par unicité ne se fera pas aisément. Elle se légitime au nom de l’usager. Elle rompt avec des habitudes et des rentes. C’est une ambition à haute teneur technologique, et haute valeur ajoutée de service. De telles orientations permettent une forte personnalisation de la relation de service, des gains substantiels de temps et de ressources.

Toute cette logique de simplification par unification et intégration de services est d’abord une architecture technique, permettant notamment l’intermédiation des relations entre institutions et des systèmes. Elle ne passe pas par la normalisation des institutions, des accueils et des prestations, mais par celle des données. Les points d’entrée uniques ne naissent pas d’une idée de transformation des prestations, mais de la possibilité d’améliorer leur administration. L’ambition est de diminuer les coûts de gestion pour l’organisation mais surtout pour la personne. Quels que soient les sujets d’entrée (une baisse de revenus, un problème de logement, mais aussi une naissance, un accident, un départ à la retraite, etc.), il n’y a plus de codes personnels et de dossiers différents. Le principe est que la personne doit être reconnue dès qu’elle est rencontrée, c’est-à-dire dès qu’elle est individuellement connectée.

Doux rêve ? Pas vraiment. Entre autres raisons car l’éclosion des métropoles laisse imaginer qu’il est maintenant vraiment possible de mettre en œuvre de telles visées de simplification.

Métropolisation ne vaut que si simplification

La révolution métropolitaine dont tout le parle aujourd’hui a deux dimensions. D’une part, à l’échelle mondiale, une nouvelle concentration des richesses, des perspectives et des pouvoirs dans les grandes agglomérations, effaçant, relativement, les Etats. D’autre part, à l’échelle française, une réforme territoriale qui voit, avec de nombreux débats encore inachevés, l’affirmation d’une nouvelle collectivité territoriale. Celle-ci, par nature, n’a d’intérêt que si elle simplifie, en remplaçant, en intégrant, en fluidifiant en innovant. À défaut, si la métropole s’ajoute, sans réformer, ses contradicteurs n’ont pas beaucoup besoin d’argumenter. Dans le cas des politiques sociales, il n’y a pas forcément, sur le papier, beaucoup à gagner immédiatement tant le jeu des compétences en la matière ne sera pas frontalement remis en cause par les métropoles à la française. Cependant, ce n’est pas tant dans les organisations ni dans les prestations que résident les principaux ressorts et réservoirs de simplification. Alors que l’Etat ne peut vraisemblablement pas beaucoup avancer en simplification des prestations et en simplification drastique, décidée nationalement, des organisations, il faut prendre l’opportunité du renforcement des métropoles pour mettre en œuvre la simplification fondamentale de la relation des services. La métropole doit avoir, sur son territoire, la capacité d’internaliser la complexité (en faisant s’intégrer les systèmes des différents opérateurs présents sur le territoire) et en externalisant la simplicité (en aménageant des points d’entrée unique, en organisant des travailleurs sociaux traitants, en faisant vivre un dossier social unique qui serait au moins valable sur tout son territoire).

Plus largement, l’émergence et la montée en puissance des métropoles dans le domaine social semblent plus que logiques. Il y a en tout état de cause une logique à voir nombre de politiques, territorialisées ou non, se recomposer dans des « bassins de vie » où éducation, emploi, logement, aides diverses devraient être connectées. Il en va de ce qui suppose la mobilisation d’une action collective (typique de l’intervention sociale) à proximité des personnes concernées (services de proximité ou à domicile, activités d’accompagnement, d’insertion, etc.). S’y ajoute la nécessité forte de rendre plus transversales, par unification et intégration, les politiques sociales elles-mêmes : connexion assistance-emploi, handicap-système scolaire, assistance-formation, santé-politiques de prévention, etc. L’échelle des métropoles doit être celle des ces connexions, qui sont simplifications. Enfin, devant les limites financières dans lesquelles butent maintenant les politiques sociales, mobiliser des capacités d’invention et de mobilisation des acteurs (y compris les personnes concernées) s’impose pour repenser nombre de dispositifs. La métropole, si elle arrive à être identifiée comme espace légitime, peut réussir ce pari ambitieux. De fait, en matière sociale notamment, les bonnes vieilles politiques cloisonnées, juxtaposées et inflationnistes à la « papa » ne sont plus tenables. La métropole et plus largement les intercommunalités sont à une bonne échelle pour envisager des politiques intégrées et cohérentes. Cela dit, si certaines collectivités sont suffisamment mures et d’autres particulièrement motrices (Grand Lyon) pour jouer ce rôle, la question se pose dans les intercommunalités rurales et plus généralement partout où les intercommunalités n’ont pas encore vraiment de consistance. La métropole ne résoudra pas tout en matière de complexité des politiques sociales, notamment là où elle ne saurait naître… Par ailleurs, la grande masse des politiques sociales reste d’essence, de normes, de dépenses et d’organisation nationales. Les métropoles ne pèseront pas forcément beaucoup sur leur contenu et leurs orientations. En revanche, pour leur gestion, et – sujet concret – pour l’intégration des systèmes d’information, elles peuvent incontestablement innover. Et innover, comme simplifier, c’est toujours compliqué. La conclusion de cette analyse revient donc assez aisément à une citation que l’on attribue au génie de Leonard de Vinci ; « La simplicité est la sophistication suprême ».

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Supprimer le supplément familial de traitement

Il paraît que l’on cherche des économies en matière de politique familiale. De multiples propositions rabotent ici et là un édifice socio-fiscal tous les jours plus compliqué. Plutôt que gribouiller, il est plus efficace, mais plus délicat politiquement, d’y aller franchement. Une prestation sociale, peu commentée, mérite pourtant bien des critiques. Le supplément familial de traitement (connu sous le sigle SFT ou sous l’abréviation SupFatte) est un complément de revenus pour les fonctionnaires. En fonction du nombre de leurs enfants, ils perçoivent une prime qui s’appelle le SFT. Celle-ci ne relève pas, en termes juridiques de la politique familiale, mais du traitement des fonctionnaires. Elle est d’ailleurs imposable, alors que ce n’est pas le cas des prestations familiales. Ce SFT, auquel au fond tout le monde cotise par l’impôt, n’est versé qu’aux agents public et parapublics. Ceci pouvait se légitimer quand les allocations familiales (AF) n’étaient pas encore généralisées. Aujourd’hui on voit mal les fondements d’une telle dépense.

Si l’on prend l’ensemble des différents SFT (des trois fonctions publiques, mais également d’autres corps publics ou parapublics), la dépense annuelle approche les 2 milliards d’euros. Ce montant très important dont on parle peu, est à rapporter aux allocations familiales dont on parle tant (pour éventuellement les moduler ou les supprimer aux « plus aisés »). Ces AF, qui représentent chaque année 16 milliards d’euros de dépense, sont versées à tout le monde, aux fonctionnaires comme aux salariés du privés ou aux indépendants. À partir de deux enfants, tout le monde touche environ 130 euros pour 2 enfants, 300 pour 3 enfants. Le SFT commence au premier enfant (alors qu’il n’y a pas d’AF au premier). Surtout, le SFT est proportionnel au salaire. Plus le traitement de fonctionnaire est élevé plus la prime pour les enfants est importante. D’un côté donc on voudrait rendre dégressives les AF, tout en continuant à faire vivre un SDF progressif. L’ensemble devient bien bancal.

Plusieurs possibilités d’ajustement ont déjà été avancées ces dernières années : supprimer le SFT au premier enfant (qui est d’un montant ridicule) ; forfaitiser son montant pour tous les enfants, (par exemple 30 ou 40 euros par enfant) ; proposer aux bénéficiaires de choisir entre le bénéfice des AF et le SFT . De préférence au tripatouillage des barèmes et mécanismes compliqués des prestations, autant aller franchement vers des réductions. La suppression du SFT pourrait se faire sans trop de griffes, si elle se réalise progressivement. Cette extinction du SFT pourrait épargner une partie des personnels de l’Etat, les militaires en particulier parce qu’ils ont généralement des sujétions familiales singulières. Concrètement, pour une extinction au fil du temps du SFT, deux méthodes se profilent. Vous rendez forfaitaire le montant de ce supplément puis vous ne l’augmentez plus. En une vingtaine d’années il perd toute consistance. Une autre méthode consiste à intégrer cet avantage, pour les personnes le touchant aujourd’hui, dans le traitement par des points d’indice correspondant au prorata du temps passé avec charge d’enfants. Et pour les nouveaux arrivant dans une fonction publique, il n’y a plus cet avantage. En une vingtaine d’années le dispositif s’éteint.

Administrativement et politiquement compliquée, une telle réforme est très souhaitable. Il importe de bien souligner l’illisibilité et l’iniquité du système. En principe il est impossible de cumuler deux SFT dans un couple de fonctionnaires. Or, probablement dans de nombreux cas, il y a cumul, en particulier dans les couples travaillant dans deux fonctions publiques différentes (consulaires, d’Etat, hospitalière). Et ceci devient ingérable avec les divorces et recompositions. Si l’on veut faire des efforts sur la dépense publique et la dépense sociale, le SFT semble donc une bonne cible.

Loi Duflot : une défiance anti-marché contre-productive

La loi Duflot, votée au Parlement mais en passe d’être détricotée par le gouvernement, ne mérite pas tous les coups qui lui sont portés. Son orientation générale, explicitement anti-marché, est très contestable car potentiellement très préjudiciable. Mais, d’une part, on ne saurait lui imputer tous les défauts et problèmes de l’immobilier en France, et, d’autre part, elle contient des dispositions tout à fait valables. Reste qu’à force de se défier du marché, la confiance s’étiole et les investisseurs s’en vont.

La loi dite Duflot dite aussi ALUR (pour accès au logement et un urbanisme rénové) ne saurait être condamnée d’un seul bloc comme si elle ne contenait qu’une disposition unique. Ce texte très technique compte plus de 170 articles et nécessite une centaine de décrets d’application. Une grande partie des mesures ALUR sont paramétriques et bureaucratiques. Elles ne sauraient avoir d’impact puissant sur l’offre et la demande de logements. Nombre d’articles de la loi ne font aucunement l’objet de condamnations radicales. Il en va ainsi, par exemple, d’éléments de réforme pour une plus grande transparence des procédures de demande d’un logement social. Il en va, aussi, d’un encouragement au passage à l’échelon intercommunal pour la production des documents d’urbanisme et pour la gestion du permis de construire. Concrètement, il s’agit de valoriser des Plans Locaux d’Urbanisme (PLU) intercommunaux. Ce PLUI, qui ne fera pas obligatoirement le beau temps, peut apporter en matière de planification et de dépassement des égoïsmes municipaux. Il en va, encore, d’un souci de meilleure coordination entre les politiques publiques du logement et celles de l’hébergement. Toutes ces mesures, peu contestées, foisonnent ainsi dans une loi au contenu très divers.

Une de ses dispositions iconiques, l’encadrement des loyers, lui vaut toutes les attaques. Le texte embarrasse, avec de bonnes raisons, les professionnels et les experts de l’immobilier. Le contrôle des loyers, envisagé avec un système particulièrement sophistiqué et certainement très laborieux à implémenter, fait frémir. Reste certains responsables politiques qui, soucieux de faire montre de volontarisme et de plaire à leur électorat, tiennent à avoir recours à un tel instrument. On a le droit de critiquer cette option et cette proposition, devenues législation. Mais il est intellectuellement malhonnête d’imputer à un nouveau contrôle des loyers l’ensemble et le niveau très élevé des problèmes qui le précèdent. Les tensions dans le secteur du logement, l’augmentation des prix (mais pas partout, et surtout à l’achat), la baisse importante de la construction ne relèvent pas isolément de la responsabilité de la loi ALUR. Celle-ci, votée fin mars denier, n’a même pas été mise en œuvre.

Il est vrai que les législations, avant même d’être discutées, produisent des anticipations et des incitations. Et, en l’espèce, l’orientation générale de la loi ALUR et son idéologie sous-jacente sont problématiques. Leurs promoteurs (si l’on peut se permettre l’expression) ont soutenu et soutiennent encore leur projet au nom de la justice sociale. Mais chacun voit la justice sociale à sa manière. Certains estiment qu’une justice vraiment sociale consiste à davantage encore socialiser la politique du logement. D’autres considèrent qu’une justice dite sociale n’est pas juste car obérant propriété et liberté.

Le propos de Cécile Duflot, puisant dans le répertoire militant de la justice sociale, a largement insisté sur les défaillances et limites du marché. Avec ses menaces inutiles et peu sérieuses de réquisitions, la Ministre avait donné le ton. Avec son projet de loi, elle a accentué le bruit anti-marché. Avant même d’avoir pu inaugurer le premier observatoire des loyers, permettant un encadrement renforcé de l’État, la Ministre s’était déjà attiré la méfiance des propriétaires et des investisseurs.

Or c’est tout bonnement l’inverse qu’il faut attendre. La politique du logement appelle, comme d’autres domaines, un choc de simplification mais aussi un choc de confiance ! Pour le dire de façon que l’on pourra juger plus provoquante, la situation n’appelle pas moins mais plus de marché. Quelques données illustrent la singularité française. 58 % des ménages sont propriétaires de leur logement. 17 % sont locataires du parc social. Les 25 % restants, locataires du secteur privé (dit aussi secteur « libre »), sont ciblés par cette supposée protection apportée par le contrôle des loyers. Dans 98 % des cas, ces locataires du privé ont pour bailleurs des personnes physiques. En gros, de petits propriétaires qui ont là leur principal capital et principal investissement. Les locataires privés n’ont que dans 2 % des cas un propriétaire institutionnel. Cette proportion est la plus faible dans les grands pays de l’Union européenne. La France se singularise très nettement et très défavorablement. Les propriétaires institutionnels ont fui ce secteur de l’immobilier locatif résidentiel privé. Et une politique sensée consiste à tout faire pour les y ramener plutôt qu’à les confirmer dans leur choix de défection. On pourra discuter à foison de la légitimité et de la « justice sociale » des incitations fiscales faites aux ménages et aux entreprises pour investir dans l’immobilier, le sujet relève d’abord d’un climat de confiance à rétablir.

Il faut sauver le soldat RSA

Entretien paru le 1er septembre 2014.

1) Après avoir été augmenté de 1,3% en janvier de cette année, le RSA “socle” sera à nouveau réévalué de +2% à partir du lundi 1er septembre. Avec un taux de non-recours d’un tiers pour le “socle”, et de deux tiers pour celui qui concerne le complément de revenu d’activités, le RSA jouit d’un bilan mitigé. Cette augmentation saura-t-elle palier à ses déficiences ?

Bien sûr que non. Cette revalorisation de l’un des deux mécanismes du RSA est un coup de pouce conjoncturel qui n’affecte en rien les caractéristiques structurelles de cette prestation. Celle-ci est, il faut le rappeler, double. D’un côté, ce RSA « socle » qui est, globalement, l’ancien RMI, visant, principalement, à fournir un minimum de revenu à ceux qui n’ont strictement rien. De l’autre, un RSA « activité » qui est un complément de revenu pour des personnes à faible revenu. L’ensemble est d’une redoutable complexité, cette complexité expliquant pour partie les faibles taux de recours (on pourrait dire les faibles taux de « succès ») du RSA. Je pense toutefois que l’étude mesurant ces taux de non-recours n’est pas parfaite, et que les résultats sont discutables. S’il est certain qu’une part importante des bénéficiaires potentiels du RSA, surtout du RSA « activité », ne le demandent même pas, je doute qu’il s’agisse des deux tiers.

2) Quel impact ce dispositif a-t-il eu sur la réduction de la pauvreté depuis 2007 ?

Il a contribué, utilement certainement, à son atténuation. Le RSA a aujourd’hui mauvaise presse. Parmi ceux qui ont contribué à son invention, Laurent Wauquiez au premier rang, certains aujourd’hui sonnent l’hallali. Ce qui était, entre 2005 et 2008, présenté comme une révolution sociale positive est maintenant paré de tous les défauts. Il faut savoir raison garder. Et je pense même qu’il faut sauver le soldat RSA. Cette innovation a été conçue et envoyée au combat contre la pauvreté, dans une période – on semble l’oublier – où chômage et pauvreté étaient en baisse. Une orientation du RSA est de lutter contre les pièges à pauvreté, c’est-à-dire de permettre à toute personne qui reprend un emploi de voir vraiment ses revenus augmenter. L’idée directrice était d’accompagner et accélérer la réduction de la pauvreté. Or, depuis 2007 et 2008 (le RSA a été voté le 1^er décembre 2008, soit exactement vingt ans après le RMI), chômage et pauvreté progressent. Le RSA est au front pour en diminuer les conséquences mais il ne saurait atteindre les racines de problèmes macro-économiques. Et, par ailleurs, il ne saurait être conspué comme une racine fondamentale de ces problèmes. En un mot, le RSA a peut-être été trop célébré à sa naissance. Il est aujourd’hui bien trop critiqué, en particulier par les fées qui se penchaient sur son berceau.

3) Stigmatisation liée au RSA, méconnaissance du dispositif, complexité administrative… En quoi la mise en place du dispositif a-t-il été particulièrement lacunaire ?

Sa mise ne place n’a nullement été lacunaire. Elle a été accompagnée d’un expérimentation, certes imparfaite, ce qui est pour le moins rare en matière de protection sociale. Elle a également été accompagnée d’une mobilisation importante d’expertise, au sein des conseils généraux, des caisses d’allocations familiales, et chez les universitaires. Ce n’est pas tant sa mise en place, ni sa gestion d’ailleurs, qui sont à discuter. Ce sont ses fondamentaux. Ce qui est sorti du parlement, en 2008, n’est qu’un petit reflet de l’ambition de ses fondateurs, autour de Martin Hirsch. L’idée de RSA était de simplifier ! Cela paraît étrange tant le RSA, tel qu’il est aujourd’hui, est compliqué. Mais pour ses pères fondateurs (appelons-les ainsi), il ne s’agissait pas seulement de fusionner le RMI et l’API (l’allocation de parent isolé) tout en créant un mécanisme permanent d’intéressement à la reprise d’activité (le RSA activité). Il s’agissait de fusionner l’ensemble des minima sociaux pour les personnes d’âge actif, et pouvant travailler, avec la prime pour l’emploi (PPE), avec les allocations logement et même, sous certaines conditions, avec les prestations familiales. Ce qui a été lacunaire dans le RSA, c’est que le souffle politique a manqué pour faire complètement ce tournant vers de la simplification et de la clarté administratives dans la gestion des prestations sociales.

4) Le RSA prévient-il mieux, ou moins bien les fraudes que les autres aides sociales ? Quelles voies d’améliorations pourraient être imaginées en ce sens ?

Je ne sais pas s’il prévient mieux ou moins bien. C’est en tout cas la prestation la plus contrôlée. Et il est donc logique que ce soit la prestation pour laquelle on détecte le plus de fraudes. Ses paramètres étant alambiqués, il est toujours possible de se faufiler dans les arcanes du dispositif, parfois sans le savoir d’ailleurs, parfois délibérément et de façon industrielle. De fait, le RSA est mal vu sur ce plan de la fraude. Mais c’est, globalement, tout le travail au noir qui est de la fraude. Cependant le travail au noir est mieux vu. Plus largement cette question de la fraude, qui soulève les passions, est extrêmement problématique. Non pas seulement pour ses dimensions (certainement encore sous évaluées, pour l’ensemble des prestations et des cotisations sociales) mais pour les principes. Fraus omnia corrumpit (« la fraude corrompt tout ») est un adage juridique ancien, qui a toute son actualité. Pour le RSA, entre autres choses. Quant à la réduction de la fraude, elle passera à mon sens par la réduction de la complexité du dispositif. Et pour cela, il faut revenir à l’origine du projet et être ambitieux.
5) La fusion de la Prime pour l’emploi et le RSA est d’ailleurs prévue pour l’année 2016, dans une réforme dont les contours ne sont pas encore dessinés précisément. Quelles autres aides sociales pourraient pertinemment s’y agréger ?

Une nouvelle fois, il faut se pencher sur ce qu’était le projet de soldat RSA, et l’armer en conséquence. La fusion avec la PPE, qui est compliquée (comme tout, soit dit en passant), est une ardente obligation de la réforme. C’est d’ailleurs une erreur, dont gouvernement et parlement en 2008 ont la responsabilité, que de ne pas l’avoir fait à la naissance. Il faut fusionner avec d’autres minima sociaux, de manière à ne pas avoir en France presque 10 minima sociaux, mais trois : un pour les personnes âgées ; une pour les personnes handicapées ; et le RSA pour les personnes qui peuvent travailler. On doit pouvoir aussi rapprocher, à défaut de fusionner, le RSA des allocations logement. Sur le plan de la gestion, il faut décider aussi clairement de qui devrait gérer un tel ensemble : les conseils généraux (qui ont des visions diverses sur le sujet), les CAF (qui savent y faire), l’administration fiscale (qui, elle aussi, à sa manière, sait y faire). C’est un choix important.

ORIGINAL SOUS UN TITRE CONTESTABLE : http://www.atlantico.fr/decryptage/rsa-revalorise-deux-pourcents-bilan-mitige-apres-7-ans-existence-julien-damon-1728553.html