Une approche résolument globale : le socle de protection sociale
Entretien avec Martin Hirsch
Propos recueillis par Julien Damon
Haut fonctionnaire, ancien Président d’Emmaüs-France, ancien Haut Commissaire aux Solidarités Actives, Martin Hirsch est le Directeur général de l’AP-HP. Cet entretien a été réalisé en septembre 2013 alors qu’il présidait l’Agence du Service civique. Entre 2010 et 2011 il a participé aux travaux du groupe consultatif mondial sur le « socle de protection sociale » – une initiative très officielle des agences onusiennes. De cette opération il a tiré des observations et enseignements, rassemblés dans un ouvrage (Sécu : objectif monde. Le défi universel de la protection sociale, Stock, 2011). Alors qu’il a publié un nouveau livre sur la pauvreté, en particulier dans le contexte français (Cela devient cher d’être pauvre, Stock, 2013) il revient, dans cet entretien, sur ce socle de protection sociale. Et, plus largement, sur les questions globales de protection sociale.
Comment vous êtes-vous retrouvé dans cette aventure du socle de protection sociale ?
L’idée fondamentale de cette mission consistait à produire une analyse rigoureuse et des propositions vigoureuses pour réaliser ce que bien des gens (mêmes parmi les plus volontaristes) considèrent souvent comme une douce utopie : un socle de protection sociale pour l’ensemble de personnes vivant sur la planète. Personnellement, je me suis retrouvé embarqué – d’après ce que l’on m’a expliqué – comme membre de ce groupe de travail parce qu’à l’OIT ils s’étaient intéressés au RSA. Ils avaient vu qu’une réforme s’était faite en France, sur des thématiques – lutte contre la pauvreté, incitation à l’activité – que l’on trouve dans de nombreux pays. C’est à ce titre que, à l’été 2010, ils m’ont demandé de rejoindre cette commission. Ce n’est pas le gouvernement français qui m’a sollicité.
Quel était l’esprit de cette commission ?
Cette commission était très particulière. Elle était essentiellement constituée de responsables politiques. Certes, avec un certain niveau d’expertise. Mais ce n’était pas un groupe de théoriciens. La géostratégie qui a présidé à sa constitution est assez subtile. C’est le premier groupe de travail de ce genre, sur la protection sociale, dans lequel les pays européens sont minoritaires. J’ai donc travaillé, sous la présidence de Michelle Bachelet, l’ancienne présidente de la République du Chili, aux côtés de l’ancienne ministre du travail de Nouvelle Zélande, de la secrétaire d’État au plan indienne, du ministre du travail sud-africain, de l’ancien ministre des finances turque, de la néerlandaise qui a conçu les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). La caractéristique première de cette dizaine de personnalités est, précisément, de ne pas être uniquement des experts. Par rapport à une commission d’experts, celle-ci avait l’avantage de se situer dans un rôle de plaidoyer politique plutôt que de producteur de rapport technique. D’ailleurs bien plus que le rapport, c’est la dynamique qu’il a enclenché qui compte.
Ce rapport a donc été rendu juste avant la réunion du G20, sous présidence française, en octobre 2011. Il a été repris et discuté dans le monde entier. L’idée de socle de protection sociale continue cependant d’intriguer. Quel est le contenu d’un tel socle ?
À tort ou à raison nous avons fait le choix de ne pas donner à une telle notion un contenu trop déterminé, trop clair, trop précis. Le parti pris n’a pas été de définir un socle comme en France on définirait un panier de biens ou de services, avec des prestations bien répertoriées. Plutôt que de l’incarner de manière restrictive (un plancher minimal) ou extensive (avec un panier irréaliste de services), nous avons insisté sur le caractère conceptuel du socle. Une telle option peut désarçonner. Je pense cependant que c’est ce choix qui explique la vraie portée du rapport et du mouvement qu’il a suscité. Par socle conceptuel, il faut entendre un ensemble de principes et de grandes visées incarnant une protection sociale intégrée, et pas une diversité de programmes dispersés ou ciblés. Les grands points sont ceux de l’universalité (l’ambition étant bien de couvrir le plus largement possible l’ensemble des populations), de la totalité des risques à couvrir (et non de la compétition, par exemple, entre les retraites et l’eau potable), de la soutenabilité financière des systèmes, de l’accès réel et on pas seulement virtuel aux prestations et garanties. Le principe d’universalité est naturellement le plus exigeant, car il impose de ne pas s’intéresser, d’abord, au détail des catégories. Surtout, ceci invite à refuser de se concentrer, en premier lieu, sur les seuls salariés du secteur formel (qui ne rassemblent souvent que 10 % environ de la population des pays en développement). L’option catégorielle classique consiste à couvrir les veuves des pêcheurs, les ouvriers salariés du bâtiment, les enfants de moins de 5 ans des fonctionnaires, etc. Je pense qu’il faut limiter au maximum ces approches par catégories qui, en réalité, érigent toujours des barrières et des impossibilités. On peut débuter par des catégories d’âge, bien entendu, mais sans prendre en compte la CSP – si j’ose dire – de leurs parents. Pour les retraites, l’idée est la même. Il faut que tout le monde soit couvert, même si au départ avec de très faibles pensions. Il faut débuter par de l’universel, afin de pouvoir monter progressivement en niveau de protection. Ce principe d’universalité consiste aussi à ne pas se féliciter d’un taux de couverture apparent à 100 %. Si 10 % de la population ont accès à un bon centre hospitalier et 90 % sont condamnés à des dispensaires sans personnels ni équipements, ce n’est pas bon. Je pense, au-delà des chiffres, qu’un système fonctionne vraiment quand le ministre, quand il se fait soigner, croise sa femme de ménage.
Socle de principes et non de programmes, comment a-t-il été vendu dans les différents pays ?
Ni plancher strictement défini, ni plafond à ne pas dépasser, le socle permet d’être compris dans les différentes parties du monde. Sans discussions infinies sur les paramètres et les niveaux, il est audible, dans les pays aisés qui pourraient être hostiles à l’idée d’un seul plancher et d’une perspective de nivellement vers ce socle de bas niveau. Il est également tenable dans les pays pauvres qui peuvent y voir largement autre chose qu’une ruse des pays riches pour leur imposer une augmentation du coût du travail, plombant leur compétitivité. Disposer d’un socle conceptuel est peut-être, sur le papier, moins valable que d’avoir une mallette de programmes de prêt-à-mettre-en-œuvre. C’est, en tout cas, une manière de communiquer efficacement auprès des pays, sur des principes qui ne vont pas de soi et qui sont, en réalité, appliqués à peu près nulle part. On peut ainsi parler aux Américains et leur indiquer qu’ils ne sont pas au niveau du socle, alors qu’ils dépensent environ 14 % de leur PIB dans le système de santé. On peut parler aussi ainsi aux Français, qui avec un tiers de PIB affecté aux dépenses sociales, ne sont pas non plus forcément au socle, en matière de pauvreté et de recours aux prestations par exemple. Mais on peut parler également aux Rwandais en leur disant que le socle leur est accessible, sans leur faire peur avec des niveaux considérables de dépenses et en leur montrant que c’est peut-être plus l’orientation que le volume de la dépense qui permet d’atteindre le socle.
Comment les diverses institutions internationales ont-elles saisi le socle ?
J’ai, tout d’abord, découvert à l’occasion de ce rapport qu’il existait, avec la galaxie des institutions internationales, une sorte de gouvernement du monde. Je m’explique. Si ce rapport a été remis sur la table du G20, ceci afin de profiter d’un calendrier propice, il résultait d’une commande du Secrétaire général de l’ONU. Mais pas uniquement pour l’ONU. C’est pour un conseil – les anglo-saxons disent un board – des grandes institutions onusiennes, conseil qui se réunit deux fois l’an, et où l’on trouve les directeurs généraux ou secrétaires généraux de l’OMC, de l’ONU, de l’OMS, de l’OIT, etc. Sur le fond, je dirais qu’une originalité de ce rapport Bachelet est de s’écarter de tout ce qui s’écrivait auparavant en cherchant à ne verser ni dans la transposition ni, plus largement, dans la normalisation. Dans la mécanique, les institutions qui ont été les plus impliquées et les plus présentes sont l’OIT et l’OMS. Le FMI a observé qu’il s’agissait de la première occasion de discussions, conférences et conclusions communes entre le Fonds et l’OIT. La Banque mondiale, à ma connaissance, n’a pas suivi au départ de façon très étroite l’élaboration autour du socle. Il faut dire que ce n’est pas simple. Dans les pays du Sud que nous visitions, il nous était souvent rétorqué que nos propos étaient bien beaux mais que dans la semaine qui suivrait notre passage Banque mondiale et FMI allaient suivre et demander des diminutions de dépenses publiques. Pour autant j’observe maintenant que la Banque mondiale a intégré le socle dans sa stratégie (dont on doit avoir à l’esprit qu’elle consiste à éradiquer la pauvreté). Du côté de l’OMS, qui fonctionnait essentiellement par une diversité de programmes (dans le domaine de la vaccination par exemple), l’assurance maladie universelle est devenue l’une de ses priorités. Je note bien des progrès dans la sphère internationale, même du côté du FMI qui en tient compte. Mais je tiens à préciser que c’est à l’échelle de chacun des pays que le socle fait l’objet d’interprétations, de discussions, d’expérimentations.
Dans votre ouvrage Sécu : objectif monde vous proposez des objectifs plus précis. Pourquoi ?
Dans l’ouvrage je rappelle d’abord un constat de notre rapport : largement plus de 75 % des êtres humains n’ont pas accès à une protection sociale digne de ce nom. Je propose donc que, dans la suite des OMD (qui courent pour 2000-2015, et qui sont en cours de révision), le communauté internationale se fixe un objectif de 75 % de la population mondiale convenablement couverte d’ici 2030. Toujours dans cette logique d’objectifs chiffrés, je précise dans le livre (ce qui n’est pas forcément un engagement de la commission) qu’un minimum de 5 % d’un PIB national dédiés aux dépenses sociales nationales pourrait relever d’une norme. Au-delà des chiffres précis, c’est la logique qui compte. D’abord pour dédramatiser : on peut partir de bas et ne pas être très loin, en fait, des objectifs. Ne pas imposer des objectifs irréalistes est fondamental. Se donner des ambitions volontaristes aussi. Sur les 5 % de PIB dans le social, pour bien des pays même très pauvres il suffit d’un rapide tour d’horizon des finances publiques pour s’apercevoir que cet ordre de grandeur n’a rien d’inatteignable. D’abord si on le compare avec d’autres dépenses, militaires par exemple, ou bien si on le rapporte au niveau de la corruption. Au sujet de ces objectifs chiffrés, j’ai aussi à l’esprit des analyses OMS qui estiment qu’à partir du moment où l’on affecte 15 % de ses dépenses publiques (attention, ce n’est pas le PIB) à la santé, en général, on se trouve à des niveaux de couverture très valables.
Dans votre ouvrage vous soulignez fermement que la lutte contre la corruption permettrait d’avancer puissamment.
C’est, en effet, un levier. Mais c’est pour, une nouvelle fois, d’abord souligner des ordres de grandeur. Il faut lutter contre la corruption, pour de multiples raisons. Cependant, la comparaison avec les chiffres de la corruption a un objectif d’abord didactique. J’utilise ce rapprochement car on entend assez souvent dire, quand on démarre sur ce sujet, que les pays pauvres n’auraient pas de capacités économiques suffisantes pour sécréter suffisamment de ressources dans le développement sanitaire et social. Quand on regarde ce que seraient les ressources nécessaires et quand on lit ce que sont les avoirs d’un Ben Ali ou d’un Kadhafi on tombe sur des sommes équivalentes. Je pense que les pays pauvres et mal dirigés génèrent, même s’ils les soustraient sur des voies dérivées, des ressources importantes, probablement équivalentes à ce qui serait nécessaire pour l’atteinte du socle. Je renforce ce raisonnement en constatant que la corruption a été un motif des révolutions récentes. Maintenant, ce qu’il faut, c’est changer de RIB. Pour passer des clans corrompus, mais vers des caisses de protection sociale. L’idée est simple : la soutenabilité financière de la protection sociale n’est pas un horizon inatteignable, loin de là, très loin de là. L’avantage de cette démonstration, par l’intermédiaire de la corruption, est également de signaler que les protections sociales nationales dans les pays pauvres ne sont pas nécessairement financées, pour leur fonctionnement, par l’aide au développement.
Dans votre analyse de la diversité de la protection sociale, à l’échelle globale, vous soulignez « d’immenses différences, d’étranges ressemblances ». À quoi faites-vous référence ?
Mettre en évidence les différences est aisé. Mettre au jour des ressemblances a toute son importance. On en trouve sur tous les sujets et sur tous les risques. Bien entendu, dans tous les domaines, les proportions et volumes ne sont jamais les mêmes entre pays riches et pays pauvres. En revanche, sur le plan de la philosophie et de l’organisation de la protection sociale nous vivons dans un monde de ressemblance et de convergence. Le sujet du travail au noir en France ça s’appelle secteur informel/secteur formel dans les autres pays. Les questions des restes à charge ou du tiers-payant, très présentes et débattues dans l’hexagone, sont formulées, avec d’autres mots mais en des termes très proches, partout ailleurs. Les effets inflationnistes et déresponsabilisants de certaines prestations sont partout l’objet d’expertises et de controverses. Le thème des liens entre revenus du travail et revenus de solidarité est abordé à peu près partout. On peut parler du RSA dans tous les pays, y compris en RSA (Republic of South Africa). Au-delà du jeu de mot, vous trouvez en Afrique du Sud des responsables actuellement très embarrassés, non par la mise en place d’un revenu minimum pour les actifs, mais par la création d’un minimum vieillesse. Ils observent, dans un pays à très haut taux de chômage, un effet désincitatif pour les jeunes. Les personnes âgées disposent de quelques rands par cette nouvelle prestation, mais comme on vit en famille ceci désincite les jeunes à travailler. La leçon générale est qu’un système public individualisé se confronte, dans ce contexte, à une organisation sociale très familialisée. Une autre grande ressemblance, dans l’ensemble des mécanismes de prestations, relève des Transferts Monétaires Conditionnels (TMC), qui s’étendent partout dans le monde, et des Allocations familiales à la française. Les TMC, liant service de prestations familiales et contreparties des parents et des enfants, sont progressivement devenus un des principaux instruments de politique sociale du monde en développement. Outils de lutte contre la pauvreté et d’investissement dans le capital humain, les TMC (en anglais CCT pour Conditional Cash Transfer) ont un double objectif. Il s’agit à la fois de réduire, dans le court terme, la pauvreté infantile et, dans le moyen terme, d’augmenter l’implication des parents auprès de leurs enfants. C’est ce qui a présidé à la création des Allocations familiales en France il y a plusieurs décennies. Une autre problématique universelle est tout à fait fascinante. C’est celle des déserts médicaux. On en trouve dans la Sarthe comme dans l’ensemble des zones rurales africaines, avec des vases communicants à l’échelle de la planète. Il y aurait, par exemple, davantage d’infirmières gambiennes à Washington qu’en Gambie. Plus généralement, sur cette affaire de comparaisons des mécanismes et d’identification des ressemblances, ce qui importe c’est de voir que tous les débats que nous avons dans un système opulent et craquant, avec son côté étouffant, on le retrouve dans les systèmes naissants.
Les pays riches sont-ils seulement des donneurs de leçon ?
Je crois qu’il est impossible de vendre nos systèmes tels qu’ils sont. J’ai une conviction, c’est qu’il est possible de dire ce qui a marché et ce qui n’a pas fonctionné. Le sujet n’est pas de souligner les obstacles rencontrés aujourd’hui, mais les obstacles mis en lumière et les solutions mises en œuvre entre 1890 et 2013. Pour des pays qui sont dans un état qui correspond, en matière de protection sociale, à celui de pays riches comme la France au milieu du vingtième siècle, il est extrêmement important d’emprunter les raccourcis qui permettront de ne pas mettre un siècle mais seulement quelques années. En la matière les TIC constituent maintenant des moyens considérables pour gagner des décennies. À un point fantastique. Parce qu’elles évitent tous nos empilements bureaucratiques. Les TIC constituent, de surcroît, une arme anticorruption géniale. Sans donner de leçon, mais en avançant une idée, je conseillerais de décentraliser tout ce qui est possible en ce qui concerne l’accès et l’offre de services, mais de totalement centraliser, dans une seule caisse, les prestations. Ceci permet d’aller plus vite et plus fort, sans intermédiaire. Si les pays riches ne doivent bien entendu pas se poser en donneurs de leçons, ils doivent s’imposer comme donneurs d’idées. Symétriquement, il faut considérer les pays pauvres comme capables de nous apprendre. La généralisation du téléphone portable et son utilisation en termes de bancarisation et de gestion au quotidien de la protection sociale peuvent laisser rêveurs les experts et opérateurs des pays riches. Nous avons probablement du retard… Mais ce retard peut-être comblé par les performances et l’inventivité. Je crois que la protection sociale à la française, avec ses vertus et ses défauts, devrait être un élément plus éminent de notre soft power, de notre diplomatie d’influence. À l’horizon 2025 je pense même que nous devrions nous fixer l’objectif d’être le premier pays exportateur de protection sociale !
Peut-on être optimiste pour l’avenir ?
Le chemin très favorable qui a été fait ces dernières années, en réduisant par deux l’extrême pauvreté dans le monde, va être fait dans l’autre sens si ne se développe pas vraiment une protection sociale de qualité. Les inerties démographiques nourrissent un vieillissement qui ne touche pas que l’occident. Les pays pauvres, et même les émergents puissants, sont affectés. Or le vieillissement a pour première conséquence une augmentation de la population inactive. Le stock grandissant de personnes âgées est aussi une forte réserve potentielle d’extension de la pauvreté. Il est, dès lors, absolument nécessaire de renforcer la protection sociale. À défaut, beaucoup de progrès, même s’ils sont incomplets, qui ont accompagné les OMD, vont s’annuler. J’observe, sur le plan positif, que nombre de pays ont maintenant les moyens et la volonté d’investir plus dans le social. Si on prend le cas de la Chine, ce géant a constitué des fonds d’Etat. Mais sans les brancher sur des pensions. Les Chinois ont créé une sorte de gigantesque fonds de réserve qui pourrait devenir un fond de réserve des retraites. Il faut maintenant qu’ils développent le système de pensions qui va avec. L’observation générale est que ces pays ne doivent pas développer la protection sociale pour respecter les droits de l’homme et des conventions de l’OIT, ou pour faire plaisir à l’Union européenne. Ils y ont, tout simplement, intérêt. C’est plus simple, et plus performant. Et je pense qu’ils en ont conscience et que l’élaboration du socle les y a aidé. Il en va certes, avec la protection sociale, de grands principes. Mais il ne s’agit pas, si l’on veut être concrets, de mots de grands esprits et encore moins de philanthropie. C’est un instrument indispensable pour que la croissance soit durable, car les inégalités sont facteurs d’instabilité et que la mise en place de système de protection sociale est le moyen le plus rapide pour les réduire. À ce titre, le socle de protection sociale doit se concevoir, partout, chez les riches comme chez les pauvres, comme un instrument, adapté aux spécificités, besoins et systèmes nationaux, de prospérité et non comme un fardeau à porter.